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一個國家的工業(yè)化過程，同時也是城市化水平提升的過程，各國皆如此。城鎮(zhèn)化和城市化雖只有一字之差，但含義卻明顯不同：城市化更多是一種人口自然向城市集聚的過程，而城鎮(zhèn)化是這種人口集聚過程中增加了政府干預的因素，即被當作“政策”。如不久前的中央城鎮(zhèn)化會議提出“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模”。可見，中國特色的城鎮(zhèn)化與其他國家工業(yè)化過程中為追求規(guī)模經濟而自然形成的人口集聚過程還是有很大差異。
城鎮(zhèn)化本質是區(qū)域經濟均衡發(fā)展戰(zhàn)略的體現(xiàn)
自2000年之后，鄧小平提出的沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略被“西部大開發(fā)”、“中部崛起”及“東北老工業(yè)基地振興”所替代，即由過去的“雁行模式”轉為各區(qū)域均衡發(fā)展。而政府在對中國城市布局的規(guī)劃方面，很早就提出“兩橫三縱”的發(fā)展戰(zhàn)略，而前不久的中央城鎮(zhèn)化工作會議，則再次強調“兩橫三縱”的“城市化戰(zhàn)略格局要一張藍圖干到底。要在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場力量和國家規(guī)劃引導，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極”。《中央城鎮(zhèn)化工作會議公告》通篇沒有提及東部城鎮(zhèn)化，卻提及要限制特大城市人口流入，而特大城市幾乎都在東部，可見當前的城鎮(zhèn)化政策是偏重于發(fā)展中西部和東北地區(qū)的均衡發(fā)展戰(zhàn)略。
然而，從2001年至今，中國的區(qū)域經濟均衡發(fā)展戰(zhàn)略并沒有取得明顯效果，首先是人口繼續(xù)外流，從國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)看，在2001至2012年的11年中，河南、四川、安徽、貴州、廣西等五個中西部省份出現(xiàn)了人口凈減少，而湖南、湖北、吉林、黑龍江、陜西和甘肅六個省份的人口也只是微增，如果剔除出生和死亡因素，也屬于人口凈外流省份。其次是中西部地區(qū)投入產出比持續(xù)下降、投資效率低下。目前，中西部地區(qū)各省份的固定資產投資總額幾乎都要占到GDP的80%以上，有的甚至超過GDP總額，這意味著投入產出比普遍低于1.3，而東部地區(qū)則普遍超過2，尤其是人口凈流入大省廣東，2012年的投入產出比達到3。而北京、上海在2001-2012年間常住人口分別凈增加50%和42%，2012年的投入產出比分別為2.9和3.9。如果再從國家歷年對中西部地區(qū)的轉移支付和中西部地區(qū)的稅收貢獻兩個方面看，則更加不匹配，即轉移支付逐年增加，但稅收占比卻不能隨GDP占比的上升而提高。
中國的中西部地區(qū)從建國至今，有過幾次大力推進工業(yè)化、建設重工業(yè)基地的舉措，但均以失敗而告終。如上世紀50年代初的工業(yè)化高潮和文革期間的三線建設，其結果是既沒有發(fā)展起中西部的重工業(yè)，又沒有留住人才。而目前中國雖然可以通過大量的資本投入來增加中西部地區(qū)的經濟總量，卻難以實現(xiàn)相應人力資本的匹配，最終還是無法解決規(guī)模不經濟的難題。如果一個經濟區(qū)域持續(xù)的固定資產高投入卻難以帶來相應的稅收增長和就業(yè)增長，那么，其后果必然是高負債和人口的流失，這樣的經濟發(fā)展模式是難以持續(xù)下去的。
發(fā)達經濟體的區(qū)域經濟發(fā)展狀況，都無一例外地呈現(xiàn)不均衡發(fā)展態(tài)勢，如法國的大巴黎區(qū)、日本的大東京、韓國的首爾、英國的倫敦等首都所創(chuàng)造的GDP均要占其本國GDP的12-28%左右，而中國最大城市上海的GDP只占中國的4%。美國50個州中五個州的人口要占到美國總人口的50%以上，而中國31個省市中五個人口最多省份合計人口不到全國人口的1/3，而美國適宜居住的國土面積要遠遠超過中國，但美國人口集聚的趨勢卻仍在延續(xù)。根據(jù)世界銀行的大樣本分析，經濟密度增加一倍，生產率會提高6%，而與中心城市的距離增加一倍，利潤就降低6%。
發(fā)達國家盡管各地區(qū)間經濟發(fā)展很不均衡，但區(qū)域間的居民收入差距卻比較小，因為各地區(qū)間的產業(yè)發(fā)展水平是由要素稟賦決定的，必然存在差異，而地區(qū)間的公共服務和福利均等化則可以通過政府的轉移支付等調控手段來實現(xiàn)，這就是發(fā)達國家的基尼系數(shù)普遍較低的原因。如漢堡的人均GDP和每平方公里GDP分別超出德國東北部落后地區(qū)的2倍和100倍，但兩個地區(qū)的福利和人均收入水平卻相差無幾。由此可見，中國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略更偏重于地區(qū)間GDP水平的均衡而非居民收入和福利差距的縮小。
從行政與財政雙角度來詮釋城鎮(zhèn)化
中國的行政體制是中央、省（直轄市、自治區(qū)）、市、區(qū)（縣）和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）五級政府，而這種行政體制即便到了縣以下，其下設的部門也與上級行政機構非常類似，所謂麻雀雖小五臟俱全，都承擔了相應的事權，同樣也擁有對當?shù)亟洕陌l(fā)展規(guī)劃權。這就造成了各級地方政府為了追求發(fā)展權而向上謀求政策和資金支持，向外招商引資的普遍現(xiàn)象。故地方政府之間為獲得發(fā)展權而競爭成為常態(tài)，發(fā)展戰(zhàn)略的趨同及產業(yè)結構的同構化，也是屢屢出現(xiàn)。例如，在上海的自貿區(qū)獲批之后，已有多個地方政府向國務院提出建立自貿區(qū)的申請。
回顧中國過去30多年建立的各類經濟發(fā)展區(qū)，最先設立的是經濟特區(qū)，從1980年建立的首個深圳經濟特區(qū)，到2010年的喀什經濟特區(qū)，共六個；此外，至2012年年末，中國共有253家國家級經濟技術開發(fā)區(qū)和高新技術開發(fā)區(qū)。最初，這些發(fā)展區(qū)域的設立是能夠體現(xiàn)國家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的，但隨著區(qū)域分布面越來越廣，實際上已經很難看出不同區(qū)域間的各自產業(yè)發(fā)展差異和優(yōu)勢，也越來越難解釋這些地區(qū)的要素稟賦與重點扶持產業(yè)之間的邏輯關系，而是成為各省市向中央要政策的手段之一。如果把省及市縣級經濟技術開發(fā)區(qū)和高新技術開發(fā)區(qū)都累加起來，估計要達到幾千家，可謂紅旗插遍全國，但其盲目發(fā)展不僅增加了財政負擔和政府債務，而且還造成資源的錯配和浪費。
因此，在現(xiàn)有的行政體制下，對中央政府而言，區(qū)域均衡發(fā)展舉措也是平衡各地方之間關系的無奈之舉。如國家發(fā)改委專設西部司和東北司，卻沒有東部司。而目前的戶籍管理制度、就業(yè)、醫(yī)療、教育及養(yǎng)老體制等，也對外來人口設置種種障礙，從而使得外來人口在當?shù)匕布伊I(yè)成本很高，這不僅是現(xiàn)有的行政制度決定的，而且也與財政支出體制相關。
例如，地方財政支出在用于民生方面，主要是解決本地戶籍人口的失業(yè)救濟、低保補貼、養(yǎng)老、保障房供給等，這些方面外來人口都無法享受。而中小學義務教育法頒布后，外來人口子女同樣需要獲得義務教育，這又給人口流入地省市增加了財政壓力。如廣東省有338萬外來人口子女接受義務教育，比國內10個省份接受義務教育人數(shù)的累加總量還多，但廣東省獲得的中央財政轉移支付額卻比中西部省份要少得多，這就導致其人均財政支出額在全國排末位。因此，在地方之間橫向轉移支付的相關制度沒有建立之前，現(xiàn)有的財政體制實際上是不支持人口自由流動的。
更進一步分析，會發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的財政體制不僅不支持外來人口流入，而且也不支持本地農村戶籍人口的市民化。近日國務院會議決定合并新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。但中國的社會養(yǎng)老保險分為五級：機關公務員、事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新農保，目前打算合并的是繳費最低、償付最少的后兩種，這也是最容易實現(xiàn)的，其福利意義不大。而城市化應該給百姓帶來的福利，則是要縮小后兩者與前三者之間的差距，而這對地方財政而言簡直就是天文數(shù)字，會對本來就存在資金缺口的當?shù)厣绫；鹪斐筛蟮奶澢贰４送�，假如農民獲得城市戶籍，對于這些新增城市戶籍人口的保障房、失業(yè)救濟、城鎮(zhèn)低保、醫(yī)療衛(wèi)生、教育補貼等也理應給予同等待遇，又將使得政府的公共財政、政府性基金、社�；鹑齻�賬戶的支出大幅增加，令地方政府不堪忍受。
因此，無論是當今的行政體制還是財政體制，都不支持戶籍開放、人口自由流動、就業(yè)機會均等及公共服務均等化的城市化人口政策。唯有不影響各地區(qū)自身發(fā)展規(guī)劃和投資、不需要各地區(qū)增加額外財政支出的城鎮(zhèn)化人口政策，才容易被現(xiàn)有行政和財稅體制所接受。
城鎮(zhèn)化：短期紅利與長期憂患
過去30年，中國城鎮(zhèn)化率幾乎以每年一個百分點的速度提升，這一方面是工業(yè)化過程的自然推動，另一方面則是地方政府在政績觀下的投資驅動。中央和地方政府在基礎設施上的大量投入，對于改善投資環(huán)境和居民生活便利方面功不可沒，可以說，高鐵與高速公路的超前建設，體現(xiàn)了中國的體制優(yōu)勢。但同時地方建設中也存在重復建設、奢華建設等浪費現(xiàn)象，資金投入與其他生產要素之間的不匹配，后患無窮。
但正如人口紅利不可持續(xù)一樣，中西部地區(qū)在城鎮(zhèn)化方面的巨大投入，究竟有多少地方能夠集聚人口，形成增長極？長期以來，建筑業(yè)一直是農民工就業(yè)比重最大的行業(yè)，當中國的投資重心從東部轉移到中西部之后，自然也給中西部的農民工就業(yè)帶來了很大機會，這也是造成東部地區(qū)民工荒的原因之一。但問題在于，在過去13年中，中西部地區(qū)的大量投資并沒有帶來人口的集聚，而東部地區(qū)在過去13年中投資比重下降卻仍然帶來人口的集聚，原因在于東部的三大增長極已經形成，而中西部地區(qū)的增長極仍未凸顯出來，成渝、湘鄂等省市充其量還只能算是形成了城市集群。而令人擔憂的是，2013年中國建筑業(yè)的增速出現(xiàn)11年來的首次下滑，這又將給經濟增長和就業(yè)帶來壓力。假如投資沒有帶來一定量的現(xiàn)金流回報，那么，這樣的投資拉動模式注定是持續(xù)不下去的。
如今，人們已經普遍開始擔憂三四線城市的房地產過剩問題，事實上，在過去10余年中，城市人口增長0.5倍，而城市建成區(qū)面積增加了接近1倍，很多三四城市都存在建設用地過度開發(fā)問題，城市建設空有架子卻沒有產業(yè)支撐，最終只能是人去樓空、當?shù)卣搨蚀蠓仙?strong>從全球看，大城市化才是新興經濟體向發(fā)達經濟體邁進過程中的人口流向，這既是規(guī)模經濟的要求，又是公共服務短缺情況下社會低端群體追求公共設施和服務共享的唯一途徑。而中國的大城市化率依然偏低，在過去五年中，中國大約每天有80個以上的村莊在消失，同時每年有10個百萬人口的大城市在新增。
過去10年中國的城鎮(zhèn)化的另一條主線就是農村城鎮(zhèn)化，即新農村建設，事實證明，城鄉(xiāng)勞動者薪酬的巨大差異，決定了農村留不住青壯年，甚至還留不住中老年勞動力，故農村城鎮(zhèn)化看來是不成功的，要縮小城鄉(xiāng)差距，最有效的辦法就是減少農業(yè)人口，從而提高農業(yè)人均增加值。按世界銀行的數(shù)據(jù)，2010年，中國農業(yè)勞動力人均增加值為545美元，只有日本的1/70，而全球的平均水平為1061美元。但這并不表明中國農業(yè)生產率低下，而是因為農民的人均耕地面積太少，中國每公頃耕地的谷物產量為6988公斤，遠超美國和日本，幾乎是全球平均水平的兩倍，中國農民為了提高其收入，耕地長期不休耕，大量使用化肥農藥，每公頃化肥使用量也是全球平均水平的四倍。
無論是城鎮(zhèn)化還是城市化，都應該是經濟發(fā)展的結果而非手段，如果不遵循經濟規(guī)律，過多規(guī)劃區(qū)域布局，最終的結果是人口與投資的逆向流動，資源的錯配和房地產泡沫的破裂，即短期發(fā)展紅利造成長期蕭條。同樣，要評價城鎮(zhèn)化政策的績效如何，也應該看其有沒有提高農業(yè)勞動者的收入水平；有沒有有效縮小城鄉(xiāng)收入差距和社會貧富差距；有沒有集聚人口和帶來持續(xù)增長的就業(yè)。而從過去10多年的情況看，從事農業(yè)的青壯年勞動力幾乎沒有了，城鄉(xiāng)差距和貧富差距都沒有顯著縮小，人口繼續(xù)流向東部投資增速較低的地區(qū)，而不少投資增速高的中西部反而出現(xiàn)人口的凈減少。那么，今后10年這一現(xiàn)狀一定能得到改觀嗎？
中央提出“人的城鎮(zhèn)化”觀念，應該是對過去10年城鎮(zhèn)化政策的反思和進步，城鎮(zhèn)化會議也提出了好的舉措，即“要建立財政轉移支付與農村轉移人口市民化相掛鉤的機制”，不過，說易行難，真正要落實到位，恐怕還有許多障礙，要對現(xiàn)有的區(qū)域行政管理體制和財政支出體制進行實質性改革，而不是只停留在文件上。2014年是中國全面深化改革的啟動之年，希望看到三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”和“大幅度減少政府對資源的直接配置”能夠體現(xiàn)在中國的城市化進程中。
來源：華爾街日報中文網
作者：李迅雷。海通證券副總裁兼首席經濟學家。他同時還擔任上海市人大常委委員、財經委委員，文中所述僅代表他的個人觀點。
整理編輯：梁嘉雯