文/賈康（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長）

我們現(xiàn)在已經(jīng)得到明確的信息，從國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)層到有關(guān)管理部門如財(cái)政部的領(lǐng)導(dǎo)層，高度重視在實(shí)際工作中間推進(jìn)“公私合作伙伴關(guān)系”（PPP）或者稱為政府和企業(yè)、政府和社會(huì)資本合作這樣一種機(jī)制創(chuàng)新。在可以預(yù)期的PPP機(jī)制創(chuàng)新過程中間，資金效益方面的提高是合乎學(xué)理分析的，也是國際和國內(nèi)的一些經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)有了比較充分的佐證的。當(dāng)然，為了把這個(gè)事情處理好，還要結(jié)合我們現(xiàn)在階段上面臨的一些具體問題，做更多的探索，還需要克服一系列相關(guān)的困難。

我們從理論框架角度可以相對(duì)清晰地勾畫：作為資金運(yùn)用，使包括政府的資金和企業(yè)、社會(huì)資金以合作的方式加入進(jìn)來，推動(dòng)PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中間運(yùn)營效率、資金效益的提高，這樣一種正面效應(yīng)是非常值得看重的。

PPP的正面效應(yīng)：減少財(cái)政支出壓力 提高財(cái)政資金總體使用績效

這當(dāng)然就關(guān)系到政府的職能怎樣更合理地定位和更好地履行這一問題。我們在改革開放幾十年的時(shí)間里反復(fù)討論的“政府應(yīng)該做好自己應(yīng)該做的事情”這個(gè)大原則，在十八大和十八屆三中全會(huì)文件里面的具體體現(xiàn)，就是特別強(qiáng)調(diào)了正確處理政府和市場的關(guān)系是我們改革的核心問題。為把這個(gè)事情處理好，十八屆三中全會(huì)已經(jīng)非常清晰地表述，要使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。依照這一指導(dǎo)思想，政府職能作用的發(fā)揮所面臨的各項(xiàng)任務(wù)，在具體的考察中仍是千頭萬緒的。但最突出的事情，將覆蓋我們未來幾十年中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程的兩大方面：一個(gè)是怎樣推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，一個(gè)是怎樣應(yīng)對(duì)人口老齡化，這兩大事項(xiàng)都將使財(cái)政感到非常沉重的支出壓力。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是我們走向現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)偉大民族復(fù)興“中國夢”的必由之路。從基本的數(shù)據(jù)來說，未來幾十年間，我國城鎮(zhèn)化的實(shí)際水平要從目前的不到40%，一路走高到70%左右的高位，到那時(shí)有可能轉(zhuǎn)入相對(duì)平穩(wěn)發(fā)展期。在此之前的時(shí)間段上，大約會(huì)有接近四億人要從農(nóng)村區(qū)域轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)成為常住人口，算術(shù)平均一年就是1300萬以上。我們?nèi)ツ陮?shí)際提供出來的新增就業(yè)崗位是1310萬人。這里面大部分是所謂轉(zhuǎn)移人口，即從農(nóng)村區(qū)域轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)，他們最大的可能性是以后要在城鎮(zhèn)區(qū)域成為常住人口。那么，這些進(jìn)城人口所需要的市民化待遇，必須得到基本公共服務(wù)均等化的有效供給、支持和保障。資金數(shù)據(jù)方面，社會(huì)方面聽到有關(guān)部門所說的40萬億元，大多表示好像說得帶點(diǎn)兒夸張意味了。其實(shí)理性地看待這個(gè)計(jì)算，一點(diǎn)兒也不夸張，如果把今后幾十年要進(jìn)城的每一個(gè)人所需配套投入的資金平均算作10萬元，那么靜態(tài)算賬合計(jì)就是40萬億元。而實(shí)際上，它涉及方方面面的有效供給，從基礎(chǔ)設(shè)施和其他“人力資本培育”的一些配套事項(xiàng)來看，10萬元我看都打不住。假如按每一個(gè)人15萬元來算，那么就將是60萬億元靜態(tài)計(jì)算的投入總規(guī)模――當(dāng)然這將是在幾十年的時(shí)間段內(nèi)陸續(xù)發(fā)生，動(dòng)態(tài)算賬數(shù)值還將會(huì)高出許多。要把這個(gè)事情處理好，具體的供給要涉及道路、橋梁、隧道、涵洞、上下水、供電、供熱、供氣、醫(yī)院、學(xué)校、綠化……，可以拉出一個(gè)長長清單的公共品和準(zhǔn)公共品的供給。顯然，如果只是期望于政府怎么加大投入去解決這方面資金支撐問題，是不能夠適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的，必須要充分地考慮把已經(jīng)壯大和雄厚起來的民間資本和社會(huì)資金加入，這樣形成政府和社會(huì)資本、企業(yè)資本的有效合作，才有望把我國今后幾十年城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中投入問題處理得比較好。實(shí)際生活中間，這些年因?yàn)橛羞@種城鎮(zhèn)化的壓力及相關(guān)發(fā)展的迫切需要，地方政府的隱性負(fù)債已經(jīng)迅速增加。我們十分需要積極考慮在今后結(jié)合地方債陽光化的制度建設(shè)，在增量和存量兩個(gè)方面，由民間資本和社會(huì)資金對(duì)于一部分地方債（地方已發(fā)生的和未來有可能發(fā)生的實(shí)際負(fù)債）實(shí)現(xiàn)有效的置換和替代。

另外要考慮人口老齡化的進(jìn)程。有關(guān)學(xué)者已經(jīng)有基本形成共識(shí)的較清晰的測算，形成一個(gè)具體的曲線圖：大概是在2030年到2033年間，是中國人口老齡化所需要給出的保障給付支出壓力的高峰階段，它的前面和后面合在一起覆蓋好幾十年的支出壓力區(qū)，現(xiàn)已經(jīng)到來。2015年之后，中國的人口紅利迅速消失，代之而起的就是人口老齡化對(duì)我們形成的滿足養(yǎng)老和老齡醫(yī)療服務(wù)等等社會(huì)客觀需要的新時(shí)期。這種壓力出現(xiàn)后，在今后幾十年間，它會(huì)表現(xiàn)為年度的支出強(qiáng)度要持續(xù)上升然后再緩慢下降。此過程中間，中國整個(gè)養(yǎng)老體系從硬件到服務(wù)所有的投入必然要發(fā)生，就是要滿足相對(duì)應(yīng)的一系列有效供給方面的需要。如果不能處理好這樣一個(gè)問題，那么政府的履職是不合格的。政府必須從通盤規(guī)劃和自己的行為上，把所有的戰(zhàn)略考慮、策略考慮和政策設(shè)計(jì)綜合在一起，與方方面面互動(dòng)，處理好人口老齡化，來實(shí)現(xiàn)我們經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧平穩(wěn)發(fā)展，那么就必須運(yùn)用諸如PPP這樣的模式創(chuàng)新來鼓勵(lì)和引入大量的民間資本和社會(huì)資金，進(jìn)入養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

所以，簡單歸結(jié)為一句話，僅從這兩個(gè)非�，F(xiàn)實(shí)的實(shí)際生活的重大挑戰(zhàn)觀察，我們就可以看出，對(duì)于政府而言，選擇在PPP這個(gè)概念之下，積極地推進(jìn)現(xiàn)代國家治理中的機(jī)制、制度創(chuàng)新，是化解財(cái)政壓力、政府債務(wù)壓力和貫徹中國夢發(fā)展戰(zhàn)略的客觀必然要求。緩解政府財(cái)政支出壓力的同時(shí)，就意味著政府盡職盡責(zé)中總體的資金績效水平的上升，因?yàn)檫@必然意味著政府資金的乘數(shù)效應(yīng)、放大效應(yīng)較好地實(shí)現(xiàn)了。

PPP機(jī)制和混合所有制存在天然的內(nèi)在連接

簡要地說，從政府、公眾、企業(yè)三個(gè)視角上，PPP機(jī)制都有非常明顯的正面效應(yīng)，而且這些正面效應(yīng)完全可以通過我們前面的分析而落到今天研究的基本問題，也就是資源配置效率的提高、綜合績效水平的提升上。我們追求“少花錢多辦事”就是要靠這種機(jī)制創(chuàng)新來形成長效的保障條件。

既然我們這么看重資金效益的提高，那么是不是可以說到此就基本上歸結(jié)了PPP的重要意義？我認(rèn)為還不夠。PPP是一個(gè)融資、籌資機(jī)制的創(chuàng)新，同時(shí)又是管理機(jī)制的創(chuàng)新，這都是值得肯定的。而在中國現(xiàn)在特定的發(fā)展階段上，PPP還有一項(xiàng)非常重要的、我認(rèn)為在戰(zhàn)略層面上值得直接說明的制度創(chuàng)新意義，就是它直接呼應(yīng)了十八屆三中全會(huì)在現(xiàn)代國家治理、現(xiàn)代市場體系方面聯(lián)通的一個(gè)重要突破口，即現(xiàn)代市場體系運(yùn)行的產(chǎn)權(quán)基石方面的制度創(chuàng)新，要主打混合所有制。這樣的一個(gè)突破和PPP機(jī)制創(chuàng)新形成了天然的內(nèi)在連接。因?yàn)镻PP概念下比較標(biāo)準(zhǔn)的、如財(cái)政部樓繼偉部長特別推崇的具體形式，是“狹義PPP”的特殊項(xiàng)目公司，英文縮寫為SPV，它是非常清晰的標(biāo)準(zhǔn)化股份制框架，參與各方的股權(quán)是非常清晰地合在一起，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，SPV就是股份制框架之下混合所有制的具體形態(tài)。

怎么理解這個(gè)混合所有制？我不贊成有的學(xué)者所說的多種經(jīng)濟(jì)成分并存就是混合所有制。多種經(jīng)濟(jì)成分并存這個(gè)事情，早在改革開放初期就明確地作為實(shí)踐中間的一個(gè)指導(dǎo)方針了，而經(jīng)過這么多年的發(fā)展之后，現(xiàn)在所說的混合所有制，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)一個(gè)市場主體，它們內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)怎么混合的問題。這個(gè)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)代企業(yè)制度框架之下，也就是股份制的框架之下，應(yīng)該形成不同來源的股東即股本持有者，它們在一個(gè)一個(gè)具體的市場法人主體內(nèi)部，以混合、合作的方式形成有潛力、活力最大釋放的穩(wěn)定機(jī)制，來尋求共贏和多贏。這是“現(xiàn)代國家治理”所內(nèi)含的多元主體充分互動(dòng)、以最大的包容性實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力解放的一個(gè)具體的機(jī)制創(chuàng)新切入點(diǎn)。這樣的混合所有制在我們市場經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞――市場上的一個(gè)個(gè)的市場主體內(nèi)部，打開了進(jìn)一步提升活力、促進(jìn)發(fā)展的空間，它其實(shí)是在前面早已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)生活中運(yùn)行的種種混合所有制的一個(gè)正面概念的肯定，并對(duì)其今后大力實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展的指引。在中央沒有作出這樣的強(qiáng)調(diào)之前，這種混合所有制其實(shí)已經(jīng)在中國大地上出現(xiàn)、存在和運(yùn)行。我們考察的一些具體PPP案例，可以作為說明，比如，中國內(nèi)地本土民間資本加入的第一個(gè)BOT項(xiàng)目――福建泉州的刺桐大橋項(xiàng)目，就是一個(gè)非常清晰的SPV形式，這個(gè)項(xiàng)目公司是多元主體，共同合作中按股份制形成了清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。但這樣的混合所有制，在理論的探討方面顯然還很不足，近來還看到了不少的爭議。我認(rèn)為還需要學(xué)術(shù)界作進(jìn)一步的努力，把它通盤的邏輯與內(nèi)容，作出正本清源的正面認(rèn)識(shí)。

我試著在這方面談一下自己的觀察和初步思考。在結(jié)束文革恢復(fù)高考后，我有機(jī)會(huì)進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)，當(dāng)時(shí)在進(jìn)一步學(xué)習(xí)《資本論》的時(shí)候，我就注意到，馬克思早在一百多年以前就敏銳地意識(shí)到并特別地強(qiáng)調(diào)了股份制出現(xiàn)的意義。他首先從實(shí)物形態(tài)來說，如果沒有股份制，那么鐵路的興建還是不可想象的――因?yàn)橛捎谟辛斯煞葜�，這種大規(guī)模的、“生產(chǎn)社會(huì)化”所需的項(xiàng)目建設(shè)，可以在很短的時(shí)間里迅速地借助股份制形成資本聚集而再歷經(jīng)一個(gè)較長周期把它建設(shè)出來。他看到鐵路興建這樣的實(shí)例之后，引出的一個(gè)十分重要的認(rèn)識(shí)就是：股份制在原來的私有制框架之下已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一種對(duì)于這一生產(chǎn)關(guān)系私有制的特定性質(zhì)的揚(yáng)棄，但同時(shí)他又說了一句，這還是在資本私有制基本框架之內(nèi)的消極揚(yáng)棄。那么，又過了一百多年之后，我們看看現(xiàn)實(shí)世界，是不是應(yīng)該再有一點(diǎn)理論上的突破？市場經(jīng)濟(jì)企業(yè)制度現(xiàn)實(shí)發(fā)展形態(tài)方面，我認(rèn)為，我們不可回避地要看到現(xiàn)實(shí)形態(tài)已比馬克思當(dāng)時(shí)可以觀察到的情況又多出了很多輪次的發(fā)展。當(dāng)年我們在上大學(xué)時(shí)，學(xué)習(xí)這些經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的同時(shí)，也聽到了一些外部案例。比如說，那個(gè)時(shí)候就講到大規(guī)模的跨國公司，比如像通用公司，它們的股權(quán)結(jié)構(gòu)是什么樣的：已經(jīng)高度分散化了，很難找出其中誰是“資本家”的代表，不像過去，比如洛克菲勒財(cái)團(tuán)，聞其名你就知道它的資本家代表就是有血有肉的洛克菲勒家族成員。但到了通用不一樣了，其股權(quán)很分散，這個(gè)人持有一點(diǎn)股，那個(gè)人持有一點(diǎn)股，一下還找不出一個(gè)具體的所謂資本家的代表。大量的股本持有者，是所謂產(chǎn)業(yè)工人和社會(huì)上的民眾，包括企業(yè)內(nèi)部自己的員工及社會(huì)上其他的所謂普通勞動(dòng)者。所以有人說，已經(jīng)有一個(gè)所謂的“人民資本主義”的概念，用來描述像通用公司這樣的具體股權(quán)結(jié)構(gòu)。那么到現(xiàn)在，又經(jīng)過改革開放這么多年了，我們是不是可以試著進(jìn)一步地討論一下，像具體的標(biāo)準(zhǔn)化的股份制，在股份較充分的多元化、分散化的情況下，它在上市的環(huán)節(jié)，英文現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)表述叫g(shù)o public，即“走向公共”。這樣的一種標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)代企業(yè)制度，在它上市環(huán)節(jié)所說的走向公共意味著，實(shí)際上在制度安排上形成的這樣一個(gè)公眾公司，它必須最大限度地披露它所有的信息――財(cái)務(wù)的信息、資產(chǎn)的信息，也必須實(shí)際上承諾它對(duì)于公眾的責(zé)任，它必須在這樣的一個(gè)混合所有制的產(chǎn)權(quán)安排的基礎(chǔ)之上，于社會(huì)化大生產(chǎn)中把各個(gè)股東自己的利益追求和社會(huì)的所謂整體利益、長遠(yuǎn)利益的要求最好地實(shí)現(xiàn)結(jié)合。那么，這是不是可以理解為一種消極揚(yáng)棄之后，它已經(jīng)上升到了帶有積極意味的揚(yáng)棄？我覺得是值得探討的。我認(rèn)為，在中國經(jīng)過這么多年千難萬難對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)的探索，一步一步地從“基礎(chǔ)性作用”說到“決定性作用”，從原來所說的現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)一步推到股份制和混合所有制的過程中間，我們現(xiàn)在實(shí)際上指導(dǎo)思想的主線，就是要強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)，不是簡單地貼標(biāo)簽，而是看到這里面的制度機(jī)制創(chuàng)新帶來的“解放生產(chǎn)力”的現(xiàn)實(shí)啟示與潛力空間。

于是，混合所有制與PPP的結(jié)合對(duì)于全局轉(zhuǎn)軌和全面改革戰(zhàn)略，必然成為非常值得看重的一個(gè)結(jié)合點(diǎn)和切入點(diǎn)。我們現(xiàn)在處于十八屆三中全會(huì)后的改革開放新時(shí)期，對(duì)于股份制和混合所有制的認(rèn)識(shí)，當(dāng)然就應(yīng)該把理論和實(shí)際打通，回到現(xiàn)實(shí)的應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)方面，來助推攻堅(jiān)克難。一說到股權(quán)結(jié)構(gòu)，一說到股份制的發(fā)展，便有一種思維定式：需要在這里問的是姓“公”姓“私”還是姓“社”姓“資”，是“國進(jìn)民退”還是“國退民進(jìn)”。我認(rèn)為，上面這樣的一種先貼標(biāo)簽的認(rèn)識(shí)在十八屆三中全會(huì)確立了把股份制這個(gè)框架之下的混合所有制作為基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式之后，應(yīng)該被拋到一邊。

此外，還有多少年延續(xù)下來、現(xiàn)在仍然沒有辦法下定論的“公有制是‘為主體’還是‘為主導(dǎo)’”，如何探索認(rèn)識(shí)“混合經(jīng)濟(jì)”的概念。在國際上特別有影響的薩繆爾森經(jīng)濟(jì)教科書中，作為非常有影響的新古典綜合派的代表人物，作者對(duì)合理的、主導(dǎo)的所有制的基本看法就是“混合經(jīng)濟(jì)”。我認(rèn)為，從實(shí)事求是角度觀察，“混合經(jīng)濟(jì)”聯(lián)通的“混合所有制”的概念對(duì)于中國現(xiàn)實(shí)地處理深化改革、踐行市場經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)來說，亦是很重要的。“為主體”或“為主導(dǎo)”，都有階段性和層次性�？赡茉趶膫鹘y(tǒng)體制走向新的市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，開始階段無法一下子走到“為主導(dǎo)”的表述，一定要強(qiáng)調(diào)“為主體”，這可以避免很多激烈的觀念沖突，把一些該做的實(shí)事抓住了往前推。但到了某一個(gè)階段上，很多人就不滿足于“為主體”了，他覺得這會(huì)機(jī)械地理解為50%以上的股權(quán)才是“主體”。那么，“在某些行業(yè)、某些領(lǐng)域、某些地方、某個(gè)階段上如果低于這50%，是不是就喪失了‘主體’，是不是就是一個(gè)重大的方向性錯(cuò)誤？”在這種爭議中，不少人也就傾向于“為主導(dǎo)”的表述了。“主導(dǎo)”更強(qiáng)調(diào)的是輻射力、影響力、控制力，這跟黨的十八大報(bào)告里的概念是對(duì)應(yīng)的。但在內(nèi)部討論中，仍然會(huì)有一些人說“如果一下退到‘為主導(dǎo)’，會(huì)不會(huì)是整個(gè)社會(huì)主義都成了問題”？這也是一個(gè)看問題馬上就會(huì)上綱上線、對(duì)決策方面也很有沖擊力的考慮視角。有的同志把公有制等同于國有制，不認(rèn)同或者不明確股份制也是公有制的重要實(shí)現(xiàn)形式，那么觀點(diǎn)上可能就更對(duì)立了。對(duì)此，我不太贊成拘泥于“為主體”或者“為主導(dǎo)”的表述，能不能把這種爭論淡化掉？“混合所有制”在概念上的確立，正是在作出淡化處理。

在混合所有制的框架之下，這種政府能動(dòng)調(diào)節(jié)加上市場主體自調(diào)節(jié)的空間，結(jié)合我們必須正面考慮的“供給管理”這方面的政府作為，可能形成一個(gè)相對(duì)好的提升國家治理能力的方案，來應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活中間的一些矛盾與挑戰(zhàn)，化解矛盾凸顯和沖突因素，而使公眾利益得到提升、得到保障。我們這里無非是要認(rèn)識(shí)，這樣的由PPP而聯(lián)系混合所有制的制度創(chuàng)新所帶來的包容性以及它所帶來的增長潛力和發(fā)展空間。所以我認(rèn)為，在當(dāng)前我們討論P(yáng)PP機(jī)制創(chuàng)新，應(yīng)對(duì)公共事業(yè)發(fā)展中的資金壓力，應(yīng)對(duì)中國城鎮(zhèn)化、老齡化等等這些重大挑戰(zhàn)的同時(shí)，我們還應(yīng)該充分注意PPP的機(jī)制創(chuàng)新除了在融資、籌資、管理和資金使用效益等等方面的可能貢獻(xiàn)之外，對(duì)于中國全面改革，從產(chǎn)權(quán)基石的夯實(shí)上升到現(xiàn)代市場體系、整個(gè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的健全與發(fā)展來說，都具有莫大的意義。（完）

文章來源：《上海證券報(bào)》2014年7月16日（本文僅代表作者觀點(diǎn)）

本篇編輯：王思奇