在我們的專題報(bào)告《3-4季度我國財(cái)政政策可能后勁不足》的報(bào)告里，我們指出由于PPP項(xiàng)目推進(jìn)的不確定性，社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資意愿受到影響，這些致使PPP項(xiàng)目簽約率低，3-4季度我國財(cái)政政策可能面臨后勁不足的風(fēng)險(xiǎn)。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（后文簡(jiǎn)稱《辦法》）的推出似乎為PPP項(xiàng)目的大力推進(jìn)掃清了障礙，財(cái)政政策持續(xù)性會(huì)因此而改善嗎？但我們對(duì)此仍有擔(dān)憂�！掇k法》在一定程度上解決了一些PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中存在的制度障礙，但是項(xiàng)目收益率低，不能有效吸引社會(huì)資本的核心問題仍然未能解決，而且在當(dāng)前反腐的環(huán)境下面臨官員不作為的問題，這些都有可能制約PPP項(xiàng)目的大力推進(jìn)。我們認(rèn)為，馬上改善的可能性不大，政策的落地需要時(shí)間，3-4季度財(cái)政政策仍然有可能后勁不足。下面我們給出詳細(xì)分析。

　　一、PPP對(duì)3-4季度財(cái)政政策可持續(xù)性很重要

　　融資平臺(tái)剝離融資功能后，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資留下一個(gè)巨大的缺口。根據(jù)2013年6月份的政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告，在地方政府的債務(wù)中，融資平臺(tái)舉債7萬億（負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)：4.08萬億；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)：0.88萬億；承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)：2.0萬億），占地方政府三類債務(wù)總和的39.0%。融資平臺(tái)剝離融資功能后，融資平臺(tái)不再為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資融資，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投融資存在一個(gè)巨大的資金渠口。
公共財(cái)政收入增速下降和國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入下滑又導(dǎo)致了預(yù)算內(nèi)資金的不足。公共財(cái)政收入和GDP增速密切相關(guān)，當(dāng)GDP增速下滑時(shí)，公共財(cái)政收入增速比如下滑。隨著1季度我國經(jīng)濟(jì)的下滑，1-3月份公共財(cái)政收入累計(jì)增長(zhǎng)3.9%，比2014年同期回落5.4個(gè)百分點(diǎn)，在2015年經(jīng)濟(jì)增速下滑的同時(shí)，公共財(cái)政收入增速也出現(xiàn)了回落。國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入與房地產(chǎn)市場(chǎng)的景氣密切相關(guān)，當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷時(shí)，國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入通常會(huì)負(fù)增長(zhǎng)或者低增長(zhǎng)。2015年1季度國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入下跌36.1%。這2個(gè)因素共同導(dǎo)致2015年預(yù)算內(nèi)資金投資基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)資金肯定不足。
如何填補(bǔ)融資平臺(tái)的缺口和預(yù)算內(nèi)的不足？中國政府主要推出了兩項(xiàng)舉措，一方面是進(jìn)行地方政府債務(wù)置換，目前債務(wù)置換的規(guī)模是1萬億，但是1萬億的債務(wù)置換規(guī)模都不足以沖銷掉2015年當(dāng)年的到期債務(wù)，更談不上新增債務(wù)。根據(jù)2013年6月份的審計(jì)結(jié)果，2015年負(fù)有償還責(zé)任到期債務(wù)是1.9萬億，實(shí)際上由于2014年債務(wù)重新甄別和2013年6月份以后的新增債務(wù)，這個(gè)數(shù)值還會(huì)更大。因此，目前的1萬億債務(wù)置換只能解決一小部分的問題，不能解決根本問題。另一方面是大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目，PPP通過引進(jìn)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資，可以起到彌補(bǔ)上述2項(xiàng)資金不足的問題。根據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，目前財(cái)政部、各個(gè)省和市已經(jīng)推出2.2萬億的PPP項(xiàng)目，隨著后續(xù)省份不斷推出PPP項(xiàng)目，總的PPP項(xiàng)目規(guī)模有望達(dá)到3萬億以上。從PPP項(xiàng)目的規(guī)模來看，PPP是有可能填補(bǔ)上述2項(xiàng)資金不足的主力軍，因此從目前來看，2015年P(guān)PP對(duì)財(cái)政政策可持續(xù)性非常重要，決定了3-4季度財(cái)政政策的可持續(xù)。

　　二、PPP項(xiàng)目大力推廣還受到很多制約

　　我們對(duì)于《辦法》推出后PPP項(xiàng)目簽約率能否大幅上升仍然有很大的顧慮，主要原因如下：
第一，《辦法》僅僅是一個(gè)部門規(guī)章，并不是法律。PPP項(xiàng)目的實(shí)施需要一個(gè)法律來進(jìn)行保障，《辦法》仍然有很多局限性。國家發(fā)改委官員李亢指出，《辦法》作為部門規(guī)章，在效力層級(jí)和規(guī)范內(nèi)容上存在一定局限，有些癥結(jié)還是需要通過更高層次的立法來加以解決。此外，《辦法》在很多方面都是給出了原則性的辦法，缺乏一個(gè)法律層面的解決方案。這對(duì)于打消社會(huì)資本的顧慮還有些不足。
第二，《辦法》更多體現(xiàn)為頂層設(shè)計(jì)，缺少細(xì)則和具體的解決辦法�！掇k法》盡管從審批、融資等很多方面給出了解決辦法，但是其僅僅是解決原則，很難說是一個(gè)具體的解決辦法。在實(shí)施上，可能存在無從下手的弊端。我們認(rèn)為，在這個(gè)《辦法》的頂層設(shè)計(jì)下，還需要各個(gè)省市縣各級(jí)政府出臺(tái)更具體的方案或者辦法來支持PPP項(xiàng)目的實(shí)施。
第三，支持政策可能滋生腐敗，與當(dāng)前大力反腐相矛盾，官員可能不作為。一方面，PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施需要政府出臺(tái)財(cái)政補(bǔ)貼、融資便利等很多優(yōu)惠政策，這可能帶來政策上的尋租空間，滋生更多的腐敗，這與當(dāng)前中國政府大力反腐的立場(chǎng)相左；另一方面，在反腐的背景下，可能會(huì)產(chǎn)生官員不作為的行為，即使有好的政策出臺(tái)，官員不作為，PPP項(xiàng)目仍然無法順利實(shí)施。
第四，《辦法》不能解決PPP項(xiàng)目實(shí)施的核心問題：項(xiàng)目收益率是否有吸引力。PPP項(xiàng)目能否簽約最核心的問題時(shí)，項(xiàng)目收益率是否有吸引力，能否吸引社會(huì)資本，這是問題的根本。這要求在PPP項(xiàng)目的誕生起，就要有一個(gè)科學(xué)的可行性分析和良好的項(xiàng)目設(shè)計(jì)。目前在國際上PPP項(xiàng)目還缺乏大規(guī)模推廣的成功案例，要想使幾萬億規(guī)模的PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)，必須扎實(shí)推進(jìn)PPP項(xiàng)目的科學(xué)設(shè)計(jì)和可行性分析，提高項(xiàng)目收益率，增加PPP項(xiàng)目本身對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

　　三、3-4季度財(cái)政政策仍有可能后勁不足

　　《辦法》的出臺(tái)應(yīng)該說為PPP項(xiàng)目的實(shí)施掃清了一些障礙，為PPP項(xiàng)目的推廣初步建立了一個(gè)比較健康的制度環(huán)境。但是如我們所述，《辦法》僅僅是一個(gè)部門規(guī)章，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看還需要政府為PPP立法，同時(shí)也需要縣級(jí)以上政府出臺(tái)PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施辦法。PPP項(xiàng)目的大力推廣需要從根上，即從項(xiàng)目的設(shè)計(jì)起步，就要有很好的根基，目前一些項(xiàng)目存在先天不足的問題，即項(xiàng)目收益率缺乏對(duì)市場(chǎng)的吸引力。同時(shí)，國際上沒有這么大規(guī)模PPP項(xiàng)目推廣的成功案例，我們是在摸著石頭過河。這些都注定了PPP項(xiàng)目的大力推廣不會(huì)一帆風(fēng)順。由于《辦法》的實(shí)施和落地需要有一個(gè)時(shí)間差，而后續(xù)保障措施和具體實(shí)施方案的出臺(tái)也需要時(shí)間。我們?nèi)匀槐３种?jǐn)慎的看法，我們認(rèn)為，PPP項(xiàng)目簽約率低的局面不會(huì)馬上改善，3-4季度財(cái)政政策仍然有可能后勁不足。


(轉(zhuǎn)自財(cái)經(jīng)網(wǎng)，來源華泰宏觀研究，原標(biāo)題《華泰：PPP簽約率低局面不會(huì)改善 財(cái)政政策仍可能有勁不足》，俞平康、王宇鵬，PPP資訊整理)