山東經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展幾乎世人皆知，但要說(shuō)山東水資源的自然稟賦很差，水資源短缺是制約山東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大瓶頸，這可能很多人并不知情。這些年，山東省在全國(guó)率先創(chuàng)設(shè)了最嚴(yán)格水資源管理制度框架體系，謀劃了兼具防洪供水生態(tài)復(fù)合功能的現(xiàn)代水網(wǎng)總體布局，扎扎實(shí)實(shí)地加快基層水利服務(wù)體系建設(shè)，今年又率先在全國(guó)開展了水生態(tài)文明建設(shè)，成功破解“水瓶頸”制約難題，為山東經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的水利支撐和保障。
本報(bào)從本期起連續(xù)推出山東省水利廳廳長(zhǎng)杜昌文的專訪文章和四篇特稿，力求全面報(bào)道山東省破解“水瓶頸”制約難題的方略與實(shí)踐，完整體現(xiàn)山東水資源管理、現(xiàn)代水網(wǎng)建設(shè)、水利公共服務(wù)、水生態(tài)建設(shè)工作的思路和巨大成效。
在山東省水資源情況監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)表上，一組數(shù)據(jù)赫然醒目：截至去年年底，全省用水總量減少了2億立方米，地下水水位平均回升了0.24米，萬(wàn)元GDP取水量由上年的72立方米降到65立方米。
強(qiáng)烈的數(shù)據(jù)對(duì)比，印證了在去年經(jīng)歷秋冬春三季連旱、支撐經(jīng)濟(jì)總量?jī)晌粩?shù)增長(zhǎng)、保障糧食總產(chǎn)九連增的大背景下，全省用水總量不增反減，地下水水位不降反升。對(duì)于嚴(yán)重缺水的齊魯大地，這份成績(jī)更顯得彌足珍貴。
“這是山東貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，踐行新時(shí)期治水方略，率先實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的成果展現(xiàn)；也是破解‘水瓶頸’制約，以水資源可持續(xù)利用支撐和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇，更是推動(dòng)水利現(xiàn)代化示范省和‘生態(tài)山東’建設(shè)，促進(jìn)人水和諧的成功實(shí)踐。”山東省水利廳黨組書記、廳長(zhǎng)杜昌文的一席話，道出了數(shù)據(jù)背后的深刻內(nèi)涵和深遠(yuǎn)意義。
可持續(xù)發(fā)展遭遇缺水之困
量水而行呼吁最嚴(yán)格水資源管理
山東地處黃淮海平原，屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)。全省水資源總量?jī)H占全國(guó)水資源總量的1%；人均水資源占有量相當(dāng)于全國(guó)的1/6和全球的1/25，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的人均1000立方米水資源量的臨界值。
“如果把全球人均水資源量比作一桶水，全國(guó)人均就只有一盆水，到了山東，人均只剩下一杯水。”山東省水利廳巡視員梁振洋打了個(gè)比方，“不僅如此，山東水資源時(shí)空分布也極為不均，屬于典型的生態(tài)氣候型、社會(huì)承載型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展型缺水并存的地區(qū)。”
嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)不可回避：即便一般年份，山東年用水缺口仍達(dá)40億立方米，已成為制約全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最大瓶頸，水資源短缺、水災(zāi)害威脅、水生態(tài)退化三大水問(wèn)題并存的現(xiàn)狀愈加突出。
只有實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，才能為山東在全面建成小康社會(huì)的道路上繼續(xù)走在全國(guó)前列提供強(qiáng)有力的支撐和保障。
什么樣的水資源利用方式才稱得上是可持續(xù)的？杜昌文解釋道：“只有把區(qū)域年度用水總量控制在正常年份下個(gè)年度能夠自然更新、補(bǔ)充和循環(huán)的范圍內(nèi)，才能實(shí)現(xiàn)水資源的有效保護(hù)、合理開發(fā)和永續(xù)利用。其中，最根本最有效的措施就是加強(qiáng)制度建設(shè)，建立起最嚴(yán)格的水資源管理制度，控制用水總量，以此形成‘一控雙促’的倒逼機(jī)制，促進(jìn)用水方式和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)生產(chǎn)力空間布局、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、發(fā)展方式乃至生活方式能夠與水資源稟賦條件和水環(huán)境承載能力相適應(yīng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)真正步入科學(xué)發(fā)展軌道。”
“眼睛向內(nèi)”控制用水總量
形成“一控雙促”倒逼機(jī)制
因水制宜，量水而行。在水利部的正確指導(dǎo)和省委、省政府的高度重視下，2010年10月，山東省在全國(guó)第一個(gè)制定出臺(tái)了《山東省用水總量控制管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），這是我國(guó)第一部區(qū)域用水總量控制的政府法規(guī)，充分體現(xiàn)了省委、省政府貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度自覺(jué)和對(duì)山東未來(lái)發(fā)展的高度負(fù)責(zé)。以此為標(biāo)志，山東省在全國(guó)先行先試，率先創(chuàng)設(shè)性地構(gòu)建起最嚴(yán)格水資源管理制度框架體系。
用水總量控制是山東第一次提出，在全國(guó)沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以參考，對(duì)大家來(lái)說(shuō)也只是個(gè)概念。談到其具體操作，山東省水利廳規(guī)計(jì)處處長(zhǎng)高希星介紹了四個(gè)主要環(huán)節(jié)：首先是科學(xué)制定控制指標(biāo)體系。通過(guò)制訂水資源綜合規(guī)劃，確定區(qū)域用水總量指標(biāo)、用水效率指標(biāo)和水功能區(qū)限制納污容量指標(biāo)，形成省市縣水資源管理的“三條紅線”。其次是嚴(yán)格年度計(jì)劃用水管理。如果取用水量達(dá)到或者超過(guò)年度用水控制指標(biāo)，下一年度將暫停審批取水申請(qǐng)，不再增加新的用水。第三是嚴(yán)格用水許可制度。新增用水項(xiàng)目申請(qǐng)用水要符合“六個(gè)必須”，即必須把取用水量控制在當(dāng)?shù)啬甓扔盟偭靠刂浦笜?biāo)以內(nèi)，必須符合產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)布局規(guī)劃和行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)，必須通過(guò)水資源論證、防洪影響評(píng)價(jià)與水土保持方案審批，必須滿足節(jié)水和污水處理“三同時(shí)”的要求，必須符合計(jì)量設(shè)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并及時(shí)足額繳納水資源費(fèi)。第四是加強(qiáng)監(jiān)督考核。要像土地管理一樣，把用水總量作為“紅線”管理，突破“紅線”的要對(duì)當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé),并對(duì)違法許可、非法取水的責(zé)任人追究相應(yīng)責(zé)任。
控制了用水總量，如何滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理的新增用水需求？山東的做法是“眼睛向內(nèi)”節(jié)水挖潛，根據(jù)水資源稟賦條件考慮發(fā)展方式，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，提高水資源利用效率，由此形成“一控雙促”的倒逼機(jī)制，即通過(guò)控制用水總量促進(jìn)用水方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)而保障區(qū)域水資源的可持續(xù)利用。
“從這個(gè)意義上講，控制用水總量絕不是限制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，相反是為了引導(dǎo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更科學(xué)地發(fā)展。”杜昌文表示。
年取用地下水從3000多萬(wàn)立方米降到40多萬(wàn)立方米，除少量生活用水外，工業(yè)用水全部改用黃河水。這是淄博市桓臺(tái)縣最大的取水戶——博匯集團(tuán)轉(zhuǎn)變用水方式的前后對(duì)比。2011年，該市通過(guò)用水總量分類指標(biāo)控制，督促用水大戶尤其是高耗水行業(yè)封閉自備井，優(yōu)先利用客水黃河水，置換部分地下水開采量，實(shí)現(xiàn)了采補(bǔ)平衡，有效遏制了地下漏斗區(qū)的擴(kuò)大和地面沉降災(zāi)害的發(fā)生。
隨著“一控雙促”倒逼機(jī)制的普遍建立，保障水資源可持續(xù)利用的觀念深入人心，滕州市也依據(jù)資源稟賦來(lái)考慮用水結(jié)構(gòu)，主動(dòng)提出把工業(yè)用水指標(biāo)換成地表水和再生水，優(yōu)先保障把最優(yōu)質(zhì)的地下水留給老百姓飲用。
定額內(nèi)保公平超定額講效率
用水定額管理激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動(dòng)力
用水總量控制是對(duì)一個(gè)區(qū)域而言的，那么對(duì)于單個(gè)的用水戶來(lái)講，如何“自覺(jué)”提高用水效率，激發(fā)其節(jié)水內(nèi)生動(dòng)力呢？山東的實(shí)踐證明，最有效的方式就是實(shí)行用水定額管理，引導(dǎo)和促進(jìn)全社會(huì)節(jié)水、愛(ài)水、護(hù)水。山東制定了九大重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)的產(chǎn)品用水定額、主要農(nóng)作物灌溉用水定額、飲用水企業(yè)產(chǎn)水率等地方標(biāo)準(zhǔn)，并為用水許可審批提供了基本依據(jù)。
節(jié)水增效最直接的辦法是提高水價(jià)，利用經(jīng)濟(jì)杠桿反映資源稀缺程度。但水資源又具有很強(qiáng)的公益性，直接關(guān)系老百姓的根本利益，水價(jià)太高將會(huì)影響人民群眾的生活水平。在廣泛調(diào)研和深入思考的基礎(chǔ)上，山東省確定了“定額內(nèi)保公平、超定額講效率”的原則，推行基本水價(jià)制度。
通俗講，就是根據(jù)用水定額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)定額內(nèi)用水保公平，執(zhí)行基本水價(jià)，公平保障人民群眾的基本用水權(quán)益；對(duì)超定額用水講效率，累進(jìn)加收水資源費(fèi)，以此提高用水效率，引導(dǎo)用水戶主動(dòng)采取節(jié)水措施，把水資源配置到效率最高的產(chǎn)業(yè)去，促進(jìn)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，走出一條有特色的管水用水之路。
“定額管理的這套機(jī)制非常奏效，現(xiàn)在用水大戶普遍都很重視節(jié)水，自覺(jué)采取節(jié)水措施。因?yàn)椴还?jié)水，代價(jià)真是太大了。”據(jù)淄博市水資源管理辦公室書記、主任孫即順介紹，他們每季度都要對(duì)年度用水計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行考核，對(duì)超過(guò)用水計(jì)劃指標(biāo)10%以下的部分加收一倍水資源費(fèi)；超過(guò)用水計(jì)劃指標(biāo)10%以上30%以下的部分加收兩倍水資源費(fèi)；超過(guò)用水計(jì)劃指標(biāo)30%以上的部分加收三倍水資源費(fèi)。自2010年以來(lái)，全市共下發(fā)超計(jì)劃告知書800余份，對(duì)374家（次）超計(jì)劃用水企業(yè)（單位）作出了處罰決定。
在中國(guó)鋁業(yè)山東分公司采訪時(shí)，裝備能源部區(qū)域工程師石維平告訴記者，在定額管理機(jī)制的帶動(dòng)下，公司不斷加大計(jì)劃用水力度，通過(guò)一系列的節(jié)水新工藝、新技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用和污水處理項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了廢水資源化和工業(yè)廢水“零排放”，水的重復(fù)利用率達(dá)到95.8%，企業(yè)用水量連續(xù)多年控制在計(jì)劃指標(biāo)之內(nèi)。
“除實(shí)行基本水價(jià)制度外，下一步山東還要探索建立綜合水價(jià)制度和水權(quán)制度，打破價(jià)格壁壘，培育水市場(chǎng)，使定額內(nèi)節(jié)約的水能夠有償轉(zhuǎn)讓，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)、城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的水資源優(yōu)化配置，將山東水資源管理工作推向更高更廣的領(lǐng)域。”杜昌文表示。
泉城復(fù)涌，水系聯(lián)網(wǎng)，濕地建設(shè)，生態(tài)水利……這些年，齊魯大地的人們強(qiáng)烈感受到天藍(lán)水綠的更多愜意和閑適，優(yōu)美的水生態(tài)環(huán)境不斷透出“幸福”的味道。這份幸福，正是得益于山東貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度這場(chǎng)深刻變革的成功實(shí)踐。作為一項(xiàng)開創(chuàng)性的事業(yè)，最嚴(yán)格水資源管理制度從抽象概念到載體建設(shè)，在有限的水資源量中無(wú)限創(chuàng)造性地探索可持續(xù)利用，引領(lǐng)著山東水資源管理各項(xiàng)工作繼續(xù)走在全國(guó)前列，更讓山東這個(gè)水利改革發(fā)展的弄潮兒在水資源管理領(lǐng)域勇立潮頭。
今日關(guān)注：山東率先踐行最嚴(yán)格水資源管理制度
2012-12-18 來(lái)源: 中國(guó)水利報(bào)
