“由于中國水環(huán)境整體形勢非常嚴(yán)峻,水環(huán)境污染的壓力在加大,供水水源的水質(zhì)總體有可能呈下降趨勢,部分水源遭受污染,嚴(yán)重的甚至喪失了原有功能,給提高水質(zhì)增加了難度,而且供水水質(zhì)安全也面臨現(xiàn)實(shí)威脅。” 全國人大代表、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長王毅對本報(bào)表示。
王毅認(rèn)為,從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看,保障飲用水安全的最基本舉措就是立法,應(yīng)盡快制定《飲用水安全法》,構(gòu)建一個(gè)有效的飲用水安全法律保障體系。
飲用水安全不樂觀
《21世紀(jì)》:您如何看待我國的飲用水安全形勢?
王毅:飲用水的安全形勢,與我國水環(huán)境的整體形勢密不可分。中國水環(huán)境形勢整體非常嚴(yán)峻,而且水污染問題具有成因復(fù)雜、流域性污染影響范圍廣、污染物類型多樣、負(fù)荷高和數(shù)量大等特征,不僅使得水資源短缺的問題雪上加霜,而且嚴(yán)重威脅人體健康以及生活質(zhì)量的提高。
據(jù)水利部2007年對全國661個(gè)建制市和1746個(gè)縣級城鎮(zhèn)的4555個(gè)城鎮(zhèn)集中式飲用水水源地的調(diào)查顯示,約14%的水源地水質(zhì)不合格,據(jù)環(huán)境保護(hù)部2011年對地級以上城市集中式飲用水水源環(huán)境狀況調(diào)查顯示,約35.7億立方米水源水質(zhì)不達(dá)標(biāo),占總供水量的11.4%。湖泊富營養(yǎng)化問題突出,藍(lán)藻水事件頻發(fā),河流型水源地安全隱患多,極易發(fā)生突發(fā)性水污染事件。大量工業(yè)項(xiàng)目布設(shè)在江河沿岸,不少尾礦庫位于飲用水水源上游,大江大河及周邊的流動(dòng)源污染風(fēng)險(xiǎn)較大,直接威脅飲用水安全。
因此,我國飲用水安全形勢不容樂觀,飲用水的安全問題已經(jīng)成為當(dāng)前我國水危機(jī)中最嚴(yán)重和最緊迫的問題。
《21世紀(jì)》:那么,您認(rèn)為,我們應(yīng)當(dāng)如何從根本上解決飲用水安全的問題?
王毅:環(huán)境安全、食品安全和飲用水安全是環(huán)境公共安全相互聯(lián)系的三個(gè)方面,從國際經(jīng)驗(yàn)來看保障環(huán)境公共安全的最根本舉措就是立法。相比較而言,我們的水環(huán)境和食品領(lǐng)域都有了相對完善的法律保障體系,而飲用水安全方面的法律還不完善。我呼吁,應(yīng)盡快制定《飲用水安全法》,構(gòu)建飲用水安全法律制度。
立法缺位
《21世紀(jì)》:我國目前關(guān)于飲用水的法律體系存在哪些問題?
王毅:我國現(xiàn)行關(guān)于飲用水安全保障的法律法規(guī)和部門規(guī)章,內(nèi)容分散,法律層級不一,重疊與缺失共存,系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性不強(qiáng),遠(yuǎn)不能滿足飲用水安全管理的要求。
制定于1994年《城市供水條例》,是城市供水中具有最高效力的法。但其上沒有明確上位法,因而在實(shí)際法規(guī)規(guī)范需要時(shí),有關(guān)的法律都可以以不同的切入點(diǎn)來要求據(jù)此規(guī)范或“認(rèn)領(lǐng)”城市供水,使得供水行業(yè)管理權(quán)限分散,難以實(shí)現(xiàn)行業(yè)的體系化管理,形成了供水安全的管理隱患!冻鞘泄┧畻l例》已頒布實(shí)施18年,部分內(nèi)容已不能適應(yīng)新的管理要求。
同時(shí),飲用水安全管理法律內(nèi)容缺失問題較嚴(yán)重,主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:飲用水安全監(jiān)管主體和客體的權(quán)責(zé)在法律層面不明確;水源保護(hù)缺乏法律依據(jù),目前我國還沒有明確的關(guān)于飲用水水源地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆蓷l文;供水體制改革缺乏法律規(guī)范;缺乏二次供水設(shè)施管理的法規(guī)、規(guī)章;缺少城市供水應(yīng)急體系建設(shè)的法律法規(guī)及工作機(jī)制。
《21世紀(jì)》:那么我們是否需要制定一部專門法?
王毅:從法律體系的邏輯性嚴(yán)謹(jǐn)性上來看,飲用水安全管理專門立法的缺位,導(dǎo)致行政法規(guī)和部門規(guī)章效力層級中的相關(guān)規(guī)定得不到相應(yīng)的上位法支持,致使不同效力等級之間的法律規(guī)范不能很好地銜接,使得飲用水安全管理法律體系層次不清、結(jié)構(gòu)不全。特別是在現(xiàn)階段,公眾對于飲用水安全的要求日益提高,而飲用水質(zhì)量直接影響人體健康及全面小康建設(shè)的目標(biāo),因此,為保障飲用水安全,制定飲用水安全的專門法規(guī)勢在必行。
建立飲水安全框架
《21世紀(jì)》:關(guān)于《飲用水安全法》的立法,您有哪些構(gòu)想?
王毅: 根據(jù)我們相關(guān)的研究,我認(rèn)為應(yīng)借鑒境外國家與地區(qū)飲用水安全管理的成熟經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國目前飲用水安全管理法律體系現(xiàn)狀,該專門法應(yīng)從水源保護(hù)、投資運(yùn)營、農(nóng)村飲用水、水價(jià)管理、安全事故應(yīng)急處置、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面提出新增飲用水安全法框架,飲用水安全法律框架思路如下:
一是建立以責(zé)任制為基礎(chǔ),分工明確、責(zé)任明確、權(quán)威高效、決策與執(zhí)行適度分開、相互協(xié)調(diào)的飲用水安全監(jiān)督體制。二是建立以飲用水全過程風(fēng)險(xiǎn)評估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度。三是堅(jiān)持預(yù)防為主。遵循飲用水安全監(jiān)管規(guī)律,有針對性地確定有關(guān)制度。四是強(qiáng)化飲用水生產(chǎn)經(jīng)營者作為飲用水安全責(zé)任人的義務(wù)。
《21世紀(jì)》:水源地的保護(hù)是保障飲用水安全的前途,那么您對水源地的保護(hù)有哪些法律制度涉及?
王毅:在水源地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)模式上,我建議遵循“誰受益誰補(bǔ)償”的原則,明確飲用水源上下游地區(qū)責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)和利益,通過建立多渠道的水源地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式,由水費(fèi)補(bǔ)償、共享基金補(bǔ)償、項(xiàng)目援建補(bǔ)償建立水源地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。建議設(shè)立省級“水源地保護(hù)共享基金”,負(fù)責(zé)對上游和下游開展經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。“水源地保護(hù)共享基金”由省財(cái)政廳通過財(cái)政預(yù)算設(shè)立,并通過一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對上、下游進(jìn)行財(cái)力性補(bǔ)償。
同時(shí),在水源地的管理模式上,我們建議將政府各部門內(nèi)與水源安全保障相關(guān)的職能部門進(jìn)行歸并整合,在現(xiàn)行體制下,先成立集中式水源監(jiān)管機(jī)構(gòu),統(tǒng)一負(fù)責(zé)水源安全保障,避免職權(quán)分散和互相交叉,避免監(jiān)管缺位和重復(fù)勞動(dòng),并精簡行政管理體制,有利于提高管理的有效性和針對性,提高社會(huì)公眾的信任和滿意度。在未來大部制改革到位后,應(yīng)將環(huán)境監(jiān)管的相關(guān)職能合并,成立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)。