在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進程中，我國農村生活污水治理工作形勢嚴峻。體制不順、缺乏規(guī)劃、資金匱乏、運行管理技術力量薄弱，造成了農村生活污水治理工作進展緩慢。如何破局？

江蘇省常熟市近5年來在農村生活污水治理方面開展了有益的探索。2008年，該市農村生活污水處理能力僅為2.32萬立方米/日，到2012年年底提升到15.5萬立方米/日；農村污水管道從75公里增加到870多公里；新建污水提升泵站48座；農村分散式污水處理設施從29套增加到374套，農村4.35萬戶居民的生活污水得到有效處理。該市的經(jīng)驗值得借鑒。

理順管理體制 明確目標責任

從2008年下半年開始，常熟市針對城鄉(xiāng)生活污水治理工作多頭管理，權責不明的問題進行調研。從如何實施依法監(jiān)管，如何強化行業(yè)管理以及如何調動各鎮(zhèn)、部門積極性角度出發(fā)，明確了市環(huán)保部門依法監(jiān)督、市住房和城鄉(xiāng)建設部門為行業(yè)主管，其他部門協(xié)調配合的城鄉(xiāng)生活污水治理體制。市住房和城鄉(xiāng)建設局（以下簡稱市住建局）作為全市城鄉(xiāng)污水治理行業(yè)主管部門，負責全市城市、農村生活污水治理的行業(yè)管理工作。該市組建國資性質的江南水務有限公司，具體負責該市城鄉(xiāng)生活污水治理項目建設和運行管理工作。市住建局下屬市政公用事業(yè)管理處負責排水管理工作，既統(tǒng)一了建設運行主體，又實現(xiàn)了管干分離、建管分開。從體制上理順了管理關系，為全面推進城鄉(xiāng)生活污水治理工作奠定了基礎。

科學規(guī)劃布局 覆蓋全市城鄉(xiāng)

常熟市住建局從2008年底開始，著手編制全市域生活污水處理專項規(guī)劃，打破行政區(qū)域界限，合理布局污水處理系統(tǒng)。以集中式污水處理系統(tǒng)為主、農村分散式污水處理設施為輔，做到專項規(guī)劃全覆蓋。在規(guī)劃中重點探討和解決了3個問題：

一是打破行政區(qū)域界限，優(yōu)化布局污水系統(tǒng)。該市原有33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)多輪調整合并為10個鎮(zhèn)和兩個開發(fā)區(qū)。在污水處理專項規(guī)劃中，綜合考慮集鎮(zhèn)規(guī)模和發(fā)展規(guī)劃、原有設施狀況、人口集聚程度、管線延伸長短等多種因素，打破行政區(qū)域界限，確定了9個農村污水處理系統(tǒng)，其中利用已建污水廠4座，規(guī)模6.2萬立方米/日，新建污水廠5座，規(guī)模8.5萬立方米/日，規(guī)劃污水主管道350公里，覆蓋范圍760平方公里。該市碧溪、古里、董浜3個鎮(zhèn)生活污水全部送至鄰近開發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)污水廠進行處理。農村區(qū)域按照水域保護要求，規(guī)劃分散式處理設施。

二是選定規(guī)劃標準，合理確定建設規(guī)模。農村生活用自來水的用水量遠遠低于城市用水量水平，與城市用水定額相差更大，如何確定規(guī)劃指標對污水處理系統(tǒng)的規(guī)模和投入影響巨大，如果盲目照抄城市標準，可能造成很大浪費。該市對縣域農村自來水用水情況作了詳細調查，確定了鎮(zhèn)域人均綜合生活用水量指標為“近期2010年100升/人·日、遠期2020年150升/人·日，農村人均綜合生活用水量指標為近期2010年40升/日、遠期2020年60升/日”的規(guī)劃指標。集中式污水廠排放按一級A標準設計，農村分散式處理設施參考一級B標準。經(jīng)過幾年建設實踐，這些標準滿足了該市經(jīng)濟社會發(fā)展需求。

三是生活工業(yè)綜合配比，污水系統(tǒng)高效覆蓋。常熟各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟發(fā)達，產(chǎn)生的工業(yè)廢水量也很大。專項規(guī)劃階段明確各工業(yè)園區(qū)的工業(yè)廢水由工業(yè)廢水處理廠處理，由市環(huán)保局直接監(jiān)管。在城鄉(xiāng)生活污水規(guī)劃范圍內的工業(yè)企業(yè)的廢水接入生活污水處理系統(tǒng)。在污水處理廠規(guī)劃設計中也充分考慮了混合污水的處理工藝。規(guī)劃全市生活污水集中式處理規(guī)模30.5萬立方米，工業(yè)廢水集中處理規(guī)模約13萬立方米/日（不包括用水量大的企業(yè)的點源處理污水廠），兩個系統(tǒng)界限分明，覆蓋全市。


 

加大財政投入 保障項目實施

農村生活污水治理投資巨大，靠鎮(zhèn)村財力無法解決。在政策保障上，該市明確了以市財政為主、鎮(zhèn)村財力為輔的投入機制：全市生活污水處理廠、污水主管道、鎮(zhèn)建成區(qū)小區(qū)收水管道、污水提升泵站建設由市財政負責投入。農村居住區(qū)污水收集處理設施建設采用“以獎代補”方式，由市財政按照實際工程量的80%予以獎勵，另20%由鎮(zhèn)、村財力承擔。另外，農村分散式處理設施運行電費由市財政承擔80%。上述政策大大減輕了鎮(zhèn)、村的負擔，提高了積極性，從原來的“盡量少做”轉為“爭取多做”，保障了城鄉(xiāng)污水工程在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)順利推進。村莊生活污水收集處理由各鎮(zhèn)作為建設主體，采用兩種方式：一是靠近污水主管道的列入規(guī)劃收集范圍，收集后通過管道送到集中式污水處理廠處理。二是遠離污水管道覆蓋范圍的村莊單獨建獨立式污水處理設施。經(jīng)過近幾年建設，常熟市農村集中式污水處理廠改變了原來“小型、簡陋、分散”的狀況，逐步形成了9個系統(tǒng)，含9座污水處理廠、48座提升泵站、800多公里污水管道。同時，農村分散式污水處理設施不斷增加。到2012年底，已達111個點374套，工藝選擇逐步統(tǒng)一，建設質量不斷提高。

在運行管理上，針對集中式和分散式處理設施的不同特點，采用兩種不同的運行方式。集中式生活污水處理設施運行：除濱江污水廠、中創(chuàng)污水廠、常昆污水廠分別由開發(fā)區(qū)委托運營和民營投資運行外，其余由市江南水務有限公司統(tǒng)一運行維護。分散式生活污水處理設施運行：該市與中科院生態(tài)中心等機構聯(lián)合，就農村分散式污水處理設施的建設和運行管理作為專項課題進行研究，通過示范工程建設、運行管理模式分析、運行維護實例研究等，初步形成了一套農村分散式污水處理設施建設、管理、運行維護的標準和有效模式，特別是在運行維護上，嘗試建立了市場化、專業(yè)化巡檢模式，使分散式設施的正常運轉率長期達到90%以上。

 本報記者 劉喆

 

2012年4月19日，國務院辦公廳發(fā)布了《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃》（國辦發(fā)[2012]24號）（以下簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》以提升我國城鎮(zhèn)生活污水處理及再生利用能力和水平為總體目標，明確提出到2015年，污水處理率進一步提高，其中縣城污水處理率平均達到70%，建制鎮(zhèn)污水處理率平均達到30%。而目前縣城和建制鎮(zhèn)的實際污水處理率與預計目標仍存在較大差距，污水處理設施的建設形勢依然嚴峻，而且建設所需投資額巨大，若僅靠當?shù)卣�府直接投入則面臨的困難較大。因此遵照《規(guī)劃》提出的“政府主導，社會參與”原則充分調動社會資金參與城鎮(zhèn)生活污水處理設施的建設和運營不失為一種很好的解決途徑。

現(xiàn)實來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠分布零散、規(guī)模普遍較小，污水處理能力大致在每日幾百噸至上萬噸，有些甚至低于每日100噸。對社會投資者而言，規(guī)模越大的污水處理廠越具有吸引力，而小廠基本不能滿足投資者對市場化經(jīng)營的收益要求；但對政府而言，無論大鎮(zhèn)、小鎮(zhèn)均需要建設污水處理設施，建成后均需要專業(yè)的經(jīng)營管理，無法厚此薄彼，于是將多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠打捆招商的運作模式應運而生。

筆者近期參加了一個直轄市鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠打捆招商的項目，發(fā)現(xiàn)在打捆招商的具體操作中，有幾個問題需要引起各方重視：

首先，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展存在客觀差異，利益訴求也不盡相同，在實際運作過程中，很可能出現(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進展速度不一致的情況，甚至可能出現(xiàn)其中有些污水處理廠延期或者夭折的情況。為保障打捆運作的整體進度和有序推進，需要將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的風險相對隔離開，不能因一個污水處理廠項目的意外中止影響到整個項目包的推進。因此，政府部門與最終選定的社會投資者在簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》明確雙方合作原則后，還應就項目包內各污水處理廠分別簽署具體的項目合同。

其次，雖然采用打捆招商的模式，但各污水處理廠往往存在項目工藝、投資、進出水水質、運營模式（新建/委托運營）等多方面的差異，其成本也相應不同。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的財政之間是相對獨立的，各污水處理廠污水處理服務費的核算支付最終將直接或間接與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政關聯(lián)。因此，打捆運作的項目包中各污水處理廠實行“一廠一價獨立核算”的模式比簡單實行統(tǒng)一的污水處理價格更為貼合現(xiàn)實情況并容易執(zhí)行。

再其次，在污水處理廠市場化運作項目中，土地使用權是社會投資者非常關心的問題之一，因為土地使用權的處理方式直接關系到產(chǎn)權的界定和施工手續(xù)的辦理等事項，進而會影響到項目實施的順利程度和施工進度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的選址通常位于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的周邊地區(qū)，擬占用土地的性質很可能為集體土地建設用地。但法律對集體土地建設用地使用權的主體有較為嚴格的限制，一般只能由本集體及其所屬成員擁有使用權。全民所有制單位、城市集體所有制單位和其他經(jīng)濟組織進行建設需要使用集體土地時，必須先經(jīng)過征用，使之轉為國有土地后才能取得使用權（即國有土地使用權）。一般不允許全民所有制單位或城市集體所有制單位以及其他經(jīng)濟組織擁有集體土地建設用地使用權。因此，若要順利實現(xiàn)招商目標、保障項目的合法順利推進，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要先完成對集體土地建設用地的征用程序，然后視具體情況通過劃撥或出讓的方式將土地使用權提供給社會投資者。

最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠打捆運作所涉內容繁多，程序復雜，需要進行嚴謹?shù)呢攧諟y算，并編制完善的法律文本，還需要與富有豐富市場經(jīng)驗的社會投資者進行艱難的談判。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府工作人員在這方面的專業(yè)經(jīng)驗、能力和時間都有限，通過聘請專業(yè)的咨詢機構協(xié)助政府運作可有效彌補政府工作人員的不足，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行運作可能帶來的不必要損失。

應該說，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的建設已經(jīng)駛入了快車道，而充分調動社會資本參與建設也已經(jīng)成為大勢所趨。在可以預見的未來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠打捆招商將會是一種重要的融資模式，只有認清這種模式的特點，妥善解決前述的關鍵問題并設計合理的項目條件，才有可能迎來一輪建設的春天。

 □崔紅永