文/史方標(biāo)

        “他山之石，可以攻玉”, 西方國(guó)家的水務(wù)管理體系演變過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和成果，若稍作梳理，也可以為我們管理體系的建設(shè)和完善提供參照。以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家為例，他們也經(jīng)歷過(guò)提標(biāo)改造這一過(guò)程，發(fā)達(dá)國(guó)家管理污染物排放是從削減制度(NPDES)和環(huán)境管理體系(EMS)入手。

美國(guó)經(jīng)驗(yàn)之NPDES

        1948年，美國(guó)頒布了水污染控制法(Water Pollution Control Act)，標(biāo)志著美國(guó)政府對(duì)水污染控制的開始。1956－1966年，水質(zhì)退化問題引起了國(guó)會(huì)的關(guān)注，政府通過(guò)4項(xiàng)法律來(lái)強(qiáng)化聯(lián)邦政府在水污染控制中的作用。1965年頒布的水質(zhì)法(Water Quality Act)是美國(guó)水污染控制史上的一個(gè)重要里程碑，它要求各州在1967年前制定出州際水體水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)水質(zhì)法也要求各州制定出廢物排放的負(fù)荷分配，以保障排放的污染物負(fù)荷量不超過(guò)水環(huán)境質(zhì)量要求。1970年, 廢物排放許可證計(jì)劃 (Refuse Act Permit Program, RAPP) 制定。1972年11月，聯(lián)邦水污染控制法進(jìn)行了修訂 (Federal Water Pollution Control Act, FWPCA) ，這是美國(guó)水污染控制理論的一次飛躍。FWPCA從結(jié)構(gòu)上改變了原國(guó)家水污染控制政策，在維持水質(zhì)控制要求的基礎(chǔ)上，增加了對(duì)技術(shù)和戰(zhàn)略控制內(nèi)容的要求。國(guó)家污染物排放削減制度(NPDES)是此次聯(lián)邦水污染控制法修訂法案的最重要的創(chuàng)新之一。

        修訂后的水污染控制法改變了排污者只需遵守州政府制定的綜合的排放標(biāo)準(zhǔn)局面，規(guī)定排污者還必須獲得單獨(dú)的NPDES許可。NPDES許可架構(gòu)建立了一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單和高效的機(jī)制來(lái)監(jiān)管和控制污染物的排放。“污染物排放削減許可證制度讓可適用的污水限制指標(biāo)等水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各個(gè)排污者強(qiáng)制施行...總而言之，該制度詮釋并促進(jìn)了排放者在該修訂法案下規(guī)定的義務(wù)”——美國(guó)最高法院對(duì)于該項(xiàng)目施行的聲明。

        NPDES旨在對(duì)排放污染物進(jìn)入水域體系的點(diǎn)源進(jìn)行控制管理。該法規(guī)的第402條法規(guī)規(guī)定，任何工業(yè)、市政及其它設(shè)施向表面水體中進(jìn)行排污必須得到NPDES體系的允許和認(rèn)證。《清潔水法》認(rèn)定聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局 (EPA)是該體系的實(shí)施主體，同時(shí)EPA可將職權(quán)授權(quán)給州級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)。目前美國(guó)已有45個(gè)州獲得NPDES授權(quán)，這些州頒發(fā)的排污許可證也可同時(shí)滿足聯(lián)邦政府的要求。而未獲得授權(quán)的州，其環(huán)保機(jī)構(gòu)同樣有權(quán)制定自己的排放標(biāo)準(zhǔn)，但無(wú)論是否取得本州的排污許可，企業(yè)都必須取得聯(lián)邦政府的許可。

        自1972年清潔水法實(shí)施以來(lái)，NPDES制度是美國(guó)河流、湖泊和近海水體水質(zhì)保護(hù)與恢復(fù)的主要手段，在30年的時(shí)間內(nèi)達(dá)到了顯著的成效。據(jù)EPA的調(diào)查顯示，由于該制度的實(shí)行，美國(guó)水體的污染得到了很好的控制，水體質(zhì)量明顯恢復(fù)：目前美國(guó)已有2/3的水體可以安全用于游泳和釣魚；每年可減少2.8－3.6×108平方米的濕地?fù)p失；由于農(nóng)業(yè)徑流導(dǎo)致土壤的損失每年也減少了10億立方米；水體中的氮磷也顯著下降，為生活污水廠的運(yùn)營(yíng)也提供了良好的條件。

世界經(jīng)驗(yàn)之EM

        環(huán)境管理體系(Environmental Management Systems，EMS)的開端可追溯至上世紀(jì)八十年代中期，該時(shí)期隨著環(huán)保意識(shí)的加強(qiáng)，企業(yè)需要遵守的環(huán)境法規(guī)越來(lái)越多。同時(shí)，歐洲一批有革新精神的企業(yè)對(duì)環(huán)境問題開始持更加前瞻的態(tài)度。他們把這些問題看作為企業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)而非負(fù)擔(dān)。在環(huán)境戰(zhàn)略的實(shí)施下，他們對(duì)管理工具的不懈尋求促使環(huán)境審計(jì)這一風(fēng)險(xiǎn)管控工具問世。

        1992年在里約舉辦的“地球峰會(huì)”為企業(yè)環(huán)保業(yè)界的主體作用重新打上了著重號(hào)。1995年，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)成立專門的委員會(huì)，制定了EMS相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。第一份標(biāo)準(zhǔn)體系即是ISO14001，該標(biāo)準(zhǔn)在宏觀的層面囊括了EMS所涉及的方方面面。隨后一系列相關(guān)子標(biāo)準(zhǔn)也根據(jù)環(huán)境審計(jì)(ISO14010-14012)和環(huán)境生命周期評(píng)估(ISO14030ff)的需求而出臺(tái)。1993年，歐盟也相應(yīng)建立了自愿參加“環(huán)境管理與審計(jì)系統(tǒng)(EMAS)”的相關(guān)法規(guī)。

        EMS體系ISO 14001標(biāo)準(zhǔn)在2004年由世界標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布第二版，相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行了進(jìn)一步的嚴(yán)格和提升。經(jīng)過(guò)20余年的發(fā)展，國(guó)際社會(huì)現(xiàn)今多把EMS定義為一個(gè)透明的、系統(tǒng)的、全公司范圍內(nèi)的、旨在制定和達(dá)到環(huán)境目標(biāo)、政策和責(zé)任以及對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)的過(guò)程。雖然這條專設(shè)的、以承諾驅(qū)動(dòng)環(huán)境規(guī)范和行動(dòng)的道路的遠(yuǎn)景還陰晴未定，但是EMS體系在世界范圍內(nèi)的廣泛應(yīng)用已詮釋了其階段性的成功，并預(yù)示著可見的樂觀的未來(lái)。

        依據(jù)Tibor和Feldman的觀點(diǎn)，EMS是環(huán)境管理(Environmental Management)這個(gè)大概念的一個(gè)分支。它強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)對(duì)環(huán)境績(jī)效的審計(jì)和對(duì)組織和架構(gòu)的評(píng)估。依據(jù)環(huán)境管理理論，EMS標(biāo)準(zhǔn)為建立管理體系提供框架，而環(huán)境審計(jì)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)則評(píng)估和確保該體系的順利實(shí)施運(yùn)行。環(huán)境管理下的另一大分支是生命周期評(píng)估(Life Cycle Assessment)，該過(guò)程關(guān)注的是對(duì)企業(yè)產(chǎn)品和運(yùn)行流程特性的分析和的評(píng)估。包含了環(huán)境標(biāo)簽(Environmental labeling)、生命周期評(píng)估和產(chǎn)品的環(huán)境屬性(Environmental Attributes)。

        ISO14001標(biāo)準(zhǔn)體系因能夠?yàn)槠髽I(yè)環(huán)境影響的管理提供科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，被許多跨國(guó)公司在設(shè)計(jì)、認(rèn)證和環(huán)境管理的履行過(guò)程中廣泛而深入地參考和利用。在它的指導(dǎo)下，機(jī)構(gòu)、工廠或者組織能夠考察其運(yùn)行的環(huán)境影響，設(shè)立環(huán)境目標(biāo)和規(guī)劃，建立或加強(qiáng)其環(huán)境績(jī)效政策，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)效能的測(cè)量、監(jiān)控，對(duì)問題的改善和管理運(yùn)行的回顧、審查，以達(dá)到持續(xù)的提高。跨國(guó)企業(yè)運(yùn)用ISO14001的例子不勝枚舉。

        福特是第一家擁護(hù)EMS體系的大型跨國(guó)企業(yè)，其所有的制造工廠全部推行ISO14001標(biāo)準(zhǔn)。1998年，福特在26個(gè)國(guó)家的140個(gè)工廠全部完成認(rèn)證。至1999年，其國(guó)際范圍內(nèi)所有的供應(yīng)商也全部應(yīng)用該標(biāo)準(zhǔn)，并且完成認(rèn)證。同時(shí)福特還把是否具有EMS認(rèn)證作為企合作伙伴的選擇依據(jù)。通用電氣、戴姆勒克萊斯勒、豐田和其他汽車制造廠商也緊隨其后，要求旗下所有制造工廠執(zhí)行，并且向供貨商推薦ISO14001標(biāo)準(zhǔn)體系。IT領(lǐng)域，從1997年開始，一年時(shí)間內(nèi)IBM即獲得了從企業(yè)總部到28個(gè)制造工廠的所有單位的EMS認(rèn)證。其他領(lǐng)域還有包括殼牌(Shell Group)、百時(shí)美(Bristol-Myers Squibb)等均有大范圍的適用。

        EMS系統(tǒng)是一條綜合、系統(tǒng)的達(dá)到完善環(huán)境管理的有效途徑。它帶來(lái)的環(huán)境益處主要來(lái)自于每一個(gè)企業(yè)主體務(wù)實(shí)地在這條路徑上對(duì)開發(fā)和探索新的雙贏模式的可能，而不只是空泛地提出野心勃勃的目標(biāo)。