——中國城市雨水利用政策解析

隨著我國城市建設(shè)的快速發(fā)展，日益凸顯的城市缺水和城市內(nèi)澇兩大問題，幾度將如何應(yīng)對城市雨水回收利用的話題推向熱議高潮。越來越多的管理者和專家指出：現(xiàn)代城市雨水利用已經(jīng)發(fā)展成為一種新型的多目標(biāo)綜合性問題，只有綜合考慮這一問題涉及的諸多方面，特別是建立相應(yīng)完善的法律法規(guī)，才能從根本上解決城市內(nèi)澇、水資源不足等一系列問題。

然而，與人們關(guān)注的熱點(diǎn)相悖的政策現(xiàn)狀，卻是目前我國的雨水利用及管理呈現(xiàn)的散亂狀態(tài)：相應(yīng)條文政策游離在各種法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)之間。我們可以看到，在雨水利用工程的實際應(yīng)用推廣過程中，我國存在著政策法規(guī)不健全、總體規(guī)劃不明確、技術(shù)規(guī)范整體滯后、技術(shù)路線和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)模糊、運(yùn)營管理評估和監(jiān)督機(jī)制缺失等幾大“硬傷”，造成的直接后果，就是雨水回收利用設(shè)計建設(shè)方面的不規(guī)范，以及建成后運(yùn)行效果不佳等現(xiàn)象。

細(xì)分現(xiàn)有的雨水管理政策，從實施目的來看大致可分為兩種：為了應(yīng)對暴雨導(dǎo)致城市內(nèi)澇的雨洪管理政策，以及為了緩解城市缺水的雨水收集利用政策，二者既有區(qū)別又緊密相連，形成了城市雨水管理中不可分割的組合體。過去，我國的城市雨水處理設(shè)計理念以單一的防洪澇和快排為指導(dǎo)思想，追求在最短的時間內(nèi)將雨水排放。但由于地下空間的局限性，加之提高設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)將使投資大幅增加，這種單純通過改擴(kuò)建管網(wǎng)來提高城市排澇能力的雨水管理方法已逐漸被如今的“低影響開發(fā)技術(shù)”所取代。目前，低影響開發(fā)理念正逐漸受到關(guān)注和認(rèn)可，被認(rèn)為是從源頭解決雨洪問題的重要理念，低影響開發(fā)技術(shù)也被列入國家“十二五”水專項重大課題進(jìn)行研究。

為了應(yīng)對城市缺水的現(xiàn)狀，城市雨水資源化利用正日益受到世界許多國家的關(guān)注與重視，特別是在一些發(fā)達(dá)國家，城市雨水的收集利用已經(jīng)達(dá)到了較高的水平。以德國和日本為例：德國通過征收雨水排放費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段，鼓勵用戶采用雨水利用技術(shù)。若用戶實施了雨水利用技術(shù)，政府將不再征收業(yè)主的雨水排放費(fèi)。這項措施有力地促進(jìn)了雨水利用設(shè)施的興建，是德國雨水資源管理成功的關(guān)鍵因素之一。日本則是水資源比較缺乏的國家，因此格外重視對雨水的利用。早在1980年，日本建設(shè)省就開始推行雨水貯留滲透計劃。墨田區(qū)是日本開展雨水收集與利用工作較早和業(yè)績突出的行政區(qū)，1996年10月，該區(qū)開始建立“墨田區(qū)促進(jìn)雨水利用補(bǔ)助金制度”，從而有效地推動了全區(qū)雨水利用工作的發(fā)展。在墨田區(qū)的帶動下，全東京至今已建成不同規(guī)模的雨水收集利用設(shè)施1000余處。墨田區(qū)儲存雨水的裝置形式分為三種：地下儲雨裝置、中型儲雨裝置和小型儲雨裝置。不同種類的處理裝置，設(shè)置了不同的補(bǔ)助額度和申領(lǐng)手續(xù)，此舉有效地促進(jìn)了民間雨水利用設(shè)施的推廣。

雨水管理是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須基于系統(tǒng)的研究和長期戰(zhàn)略，既不能盲目依靠經(jīng)驗，也不能拿來主義照搬國外措施。未來，我們在政策的制定執(zhí)行過程中，必須結(jié)合實際情況探索出一條適合我國國情的城市雨水管理之路。對此，我們可以從以下幾個方面完善現(xiàn)有的雨水利用政策：

制定長遠(yuǎn)的雨水綜合利用戰(zhàn)略規(guī)劃

當(dāng)前，雨水管理與利用還未列入國家戰(zhàn)略，大多數(shù)城市管理者還處于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的思維模式，對雨水利用沒有長遠(yuǎn)的計劃，國家及地方政府應(yīng)從戰(zhàn)略上對城市排水體系、雨水資源化利用做出中長期的規(guī)劃安排，明確短期及長期的主要問題、最終目標(biāo)和戰(zhàn)略途徑，結(jié)合城市具體能力和特征，分階段、分步驟實施雨水開發(fā)利用政策。管理者不能僅將眼光集中在為了防止暴雨導(dǎo)致的城市內(nèi)澇問題而單純加大排水系統(tǒng)能力，更應(yīng)全面系統(tǒng)地重視從源頭收集利用雨水的綠色基礎(chǔ)設(shè)施到最終排出雨水的灰色基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建綜合的雨水開發(fā)利用管理體系。

應(yīng)重視經(jīng)濟(jì)政策在雨水利用中的作用

由于雨水利用工程尤其是分散式的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)遵循因地制宜的原則，在選擇利用或治理方案時，不僅要考慮氣候及降雨、水文地質(zhì)、水環(huán)境、水資源、雨水水質(zhì)、給水排水系統(tǒng)、地下構(gòu)筑物和總體規(guī)劃等各種現(xiàn)狀條件，還要盡量考慮與周邊環(huán)境和自然的和諧統(tǒng)一，不能生搬硬套。因此，在政策制定過程中，對利用行為的規(guī)定往往不能搞“一刀切”，避免不講效益、走形式、“貪大求洋”等不科學(xué)的做法。針對這種情況，運(yùn)用間接的經(jīng)濟(jì)政策因勢利導(dǎo)往往比單純的直接管理政策更具成效。管理者應(yīng)區(qū)分屬于政府職能管理范圍的公共設(shè)施（主要是城市排水系統(tǒng)）和社會化的雨水收集利用措施，對后者更多的運(yùn)用優(yōu)惠補(bǔ)貼政策，打開雨水資源化市場，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿推動綠色設(shè)施的大量興建。

加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究，提高雨水利用設(shè)施設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)

在城市雨水設(shè)施的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)方面，我國與發(fā)達(dá)國家有一定的差距�，F(xiàn)行的《室外排水設(shè)計規(guī)范》（GB 50014—2006，2011年版）規(guī)定我國雨水管渠的設(shè)計重現(xiàn)期一般為1～3年，重要干道、重要地區(qū)或短期積水即能引起較嚴(yán)重后果的地區(qū)為3～5年；但在以往的設(shè)施建設(shè)過程中，大部分城市普遍采取下限甚至低于設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)；加之采用了流量折減系數(shù)（國外一般不采用），使得我國目前設(shè)計重現(xiàn)期的1年只相當(dāng)于國外的0.5～0.8年。同時，我國的雨洪排水設(shè)計方法仍沿用20世紀(jì)50年代從蘇聯(lián)引入的理論，很多城市的暴雨強(qiáng)度公式多年未經(jīng)修正更新，遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家普遍采用的計算機(jī)模擬仿真技術(shù)。對此，新近發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》中特別提出了“城市排水防澇設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在人口密集、災(zāi)害易發(fā)的特大城市和大城市，應(yīng)采用國家標(biāo)準(zhǔn)的上限，并可視城市發(fā)展實際適當(dāng)超前提高有關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。”然而簡單地要求按上限實施僅是權(quán)宜之計，加強(qiáng)雨水系統(tǒng)計算機(jī)模擬技術(shù)與雨水設(shè)施相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的研究，及時更新和提高國家和地方標(biāo)準(zhǔn)，才是解決問題的根本之道。

增加政策可操作性，加大政策執(zhí)行力度

雖然各地均出臺了各種雨水利用政策，在規(guī)劃中也往往加入和雨水管理及利用的內(nèi)容，但在實際實施過程中，效果卻往往不夠理想。一是由于雨水管理尚未形成完善的政策體系，各部門職責(zé)不夠明確；二是出臺的政策多只制定了要求、標(biāo)準(zhǔn)，缺乏具體的操作實施方案、指南；三是執(zhí)行力度不夠。因此，地方在制定政策過程中，應(yīng)理順各相關(guān)部門的職能，細(xì)化政策內(nèi)容，出臺對應(yīng)的實施方案，明確操作流程和獎懲機(jī)制，在政策完善的過程當(dāng)中保證現(xiàn)有政策的扎實有力實施。