環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(zhǎng)高吉喜談生態(tài)補(bǔ)償政策走向。
記者：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）的出臺(tái)對(duì)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償會(huì)帶來什么樣的影響？
高吉喜：《決定》的出臺(tái)無疑將加大生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的力度，我們也期望能成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋�(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。但有兩點(diǎn)必須強(qiáng)調(diào)：一是在《決定》出臺(tái)前，我國生態(tài)補(bǔ)償已在實(shí)施。二是《決定》出臺(tái)后，并不意味著生態(tài)補(bǔ)償就能一步實(shí)施到位。由于生態(tài)補(bǔ)償具有復(fù)雜性，必然還有很長(zhǎng)的路要走。
十八大和三中全會(huì)精神為生態(tài)補(bǔ)償?shù)於藞?jiān)實(shí)的政治保障�！稕Q定》的出臺(tái)，對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出明確要求，將加快國家、部門、地方生態(tài)補(bǔ)償條例的制定與實(shí)施，整合生態(tài)補(bǔ)償制度與措施，提升生態(tài)補(bǔ)償對(duì)生態(tài)安全格局構(gòu)建、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的保障作用。
記者：早在2011年，由國家發(fā)改委牽頭制定的《生態(tài)補(bǔ)償條例》已形成草案初稿，國家發(fā)改委還同步擬定了《關(guān)于建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》。幾年過去了，緣何遲遲沒有出臺(tái)？目前，我國如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償法制化？
高吉喜：這也反映了生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y度和困難。我國生態(tài)補(bǔ)償具有涉及領(lǐng)域廣、影響因素復(fù)雜多樣等特點(diǎn)，建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度難度很大。
生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹�，至少需解決兩個(gè)基礎(chǔ)問題，一是強(qiáng)化對(duì)生態(tài)保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)。如各級(jí)政府對(duì)生態(tài)保護(hù)沒有正確的認(rèn)識(shí)，若仍唯GDP論，生態(tài)補(bǔ)償即使有制度也難以執(zhí)行；二是建立生態(tài)補(bǔ)償法制化的科學(xué)基礎(chǔ)。就生態(tài)補(bǔ)償本身而言，補(bǔ)償范圍界定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定等科學(xué)基礎(chǔ)薄弱，往往會(huì)導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果不盡如人意。
以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估、生態(tài)資產(chǎn)核算是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的主要依據(jù)。目前，除《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)估規(guī)范》（LY／T1721-2008）這一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范了森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)估的數(shù)據(jù)源、指標(biāo)體系、評(píng)估方法等工作流程外，其他類型生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的評(píng)估指標(biāo)均未統(tǒng)一，即使同一地區(qū)不同的人計(jì)算出的結(jié)果也不同。如不同研究對(duì)鄱陽湖濕地生態(tài)服務(wù)價(jià)值的評(píng)估結(jié)果有5.17×1010元、3.63×1010元，5.78×1010元等，最大相差200多億元。
記者：據(jù)了解，《生態(tài)補(bǔ)償條例》將按照森林、草原、濕地等幾大生態(tài)系統(tǒng)，分別制定各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法，明確各領(lǐng)域的補(bǔ)償主體、受益主體、補(bǔ)償程序、監(jiān)管措施等，形成獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)此，您怎么看？
高吉喜：按森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償具有分類明顯、易于操作等優(yōu)勢(shì)，但不宜反映所補(bǔ)償對(duì)象提供的生態(tài)功能和服務(wù)。因此，我個(gè)人更傾向于按主體功能區(qū)劃分進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，即根據(jù)所提供的生態(tài)服務(wù)類型和生態(tài)資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。
因不同區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能和承受的人類干擾存在較大差異，補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式，以及補(bǔ)償效益的監(jiān)管措施也應(yīng)各不相同。因此，應(yīng)該分別制定不同的補(bǔ)償辦法，以增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)區(qū)域發(fā)展與生態(tài)保護(hù)矛盾的協(xié)調(diào)能力，切實(shí)發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的對(duì)象可以生態(tài)服務(wù)功能的提供方和受益方為主。如防風(fēng)固沙區(qū)，當(dāng)?shù)卣�、牧民通常是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤娣�。因此，補(bǔ)償?shù)莫?jiǎng)優(yōu)罰劣可根據(jù)落實(shí)禁牧、休牧措施，年末牲畜存欄數(shù)量（綿羊單位）與上年相比減少量，以及實(shí)現(xiàn)草畜平衡等進(jìn)行科學(xué)核算。在實(shí)際操作過程中，可簡(jiǎn)化程序，按照生態(tài)功能區(qū)主體功能的保護(hù)成效實(shí)施獎(jiǎng)優(yōu)罰劣政策。
記者：《決定》強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)力量。有人認(rèn)為，政府花錢買環(huán)境，只能補(bǔ)償?shù)狡骄健Ｖ挥邪l(fā)動(dòng)企業(yè)等一起參與，才能有效改善山區(qū)人民的生活。您如何看待這個(gè)觀點(diǎn)？
高吉喜：這是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題，也是制約各地政府和公眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境積極性的主要因素。從我國目前現(xiàn)實(shí)情況來看，很多生態(tài)環(huán)境好的地區(qū)經(jīng)濟(jì)都欠發(fā)達(dá)，當(dāng)?shù)匕傩盏纳钏蕉疾桓�，這也是政府提供生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康闹�。但按目前的生態(tài)補(bǔ)償措施確實(shí)解決不了生態(tài)效益問題，更準(zhǔn)確說，也解決不了生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益的雙贏問題。
對(duì)此，我建議：一是建立以生態(tài)資產(chǎn)為依據(jù)的生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值核算體系。生態(tài)補(bǔ)償必須按照三中全會(huì)提出的資源價(jià)值進(jìn)行合理價(jià)值核算，以使補(bǔ)償能確實(shí)反映出保護(hù)的價(jià)值。
二是必須改變單純以資金作為補(bǔ)償方式的做法。應(yīng)以通過拓寬當(dāng)?shù)厝嗣窬蜆I(yè)渠道，提高人民生存技能，改“輸血式”生態(tài)補(bǔ)償為“造血式”生態(tài)補(bǔ)償。
三是充分調(diào)動(dòng)社會(huì)參與，從被動(dòng)保護(hù)變?yōu)橹鲃?dòng)保護(hù)。首先，企業(yè)參與可以降低財(cái)政壓力，加大生態(tài)補(bǔ)償調(diào)節(jié)力度；其次，企業(yè)是資源利用、污染排放的直接方，企業(yè)參與有助于提高資源利用效率、降低污染物排放量，還可以為山區(qū)人民提供就業(yè)崗位，增加山區(qū)人民收入。
但必須明確的是，鼓勵(lì)企業(yè)參與生態(tài)補(bǔ)償，同時(shí)獲取一定的收益回報(bào)，但前提條件是，任何活動(dòng)都不能以犧牲生態(tài)功能為代價(jià)。
記者：實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度動(dòng)態(tài)化，能夠反映生態(tài)修復(fù)成本的變化，反映生態(tài)環(huán)境損害疊加累積的效應(yīng)。您認(rèn)為，應(yīng)該如何推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償動(dòng)態(tài)化？
高吉喜：受生態(tài)環(huán)境狀況、物價(jià)指數(shù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、財(cái)政收入、居民消費(fèi)水平，以及環(huán)境保護(hù)要求等因素影響，生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)補(bǔ)償制度均具有動(dòng)態(tài)性特征。因此，應(yīng)該積極推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度動(dòng)態(tài)化。
首先，建立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)環(huán)境狀況監(jiān)測(cè)評(píng)估、生態(tài)服務(wù)價(jià)值測(cè)算技術(shù)體系，動(dòng)態(tài)核算生態(tài)環(huán)境保護(hù)效益、生態(tài)環(huán)境損害疊加累積效應(yīng)；其次，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以及物價(jià)水平和居民消費(fèi)水平變化，動(dòng)態(tài)測(cè)算生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的工程投資、機(jī)會(huì)成本等，科學(xué)合理地確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；再次，根據(jù)國家環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，動(dòng)態(tài)界定生態(tài)服務(wù)受益方的支付標(biāo)準(zhǔn)。例如，《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》（征求意見稿）提出每3年調(diào)整一次生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
