作為環(huán)境保護領域內的基礎法律，《環(huán)境保護法》的每一次修改都備受矚目。
2012年8月，十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議了《環(huán)境保護法修正案（草案）》。
2013年6月，十二屆全國人大常委會第三次會議第二次審議《環(huán)境保護法修正案（草案）》。
2013年10月，十二屆全國人大常委會第五次會議第三次審議《環(huán)境保護法（修訂案）》。
歷經三次修改，《環(huán)境保護法（修訂案）》的四審將于今年進行，并且不再向社會公開征求意見。這一次，會有哪些變化，會不會是一次全面修訂？
為了讓《環(huán)境保護法》更加適應當前經濟社會發(fā)展的形勢，專家學者們積極建言獻策。中國環(huán)境報特約請中國政法大學民商經濟法學院副教授胡靜談一談《環(huán)境保護法》修訂的基本思路。
環(huán)境法立法模式有制度法和政策法之分。制度法規(guī)定企業(yè)環(huán)境法律制度，政策法則主要規(guī)定政府責任和政府如何實施環(huán)境管理等。
我國現行《環(huán)境保護法》和各單行法都屬于制度法，在企業(yè)法律制度的內容上高度雷同。目前，《環(huán)境保護法（修訂案）》除了對企業(yè)環(huán)境法律制度進行健全和完善外，還在區(qū)域和流域聯防、環(huán)境保護目標責任制以及考核評價制度、區(qū)域限批、環(huán)境公益訴訟方面有所突破，但仍然沒有跳脫制度法的模式。修訂后的《環(huán)境保護法》即便不完全轉化為政策法，也應該兼具制度法和政策法的雙重特征。
為凸顯政策法特征，筆者認為，《環(huán)境保護法》的修訂應增加以下三方面內容：
第一 將“環(huán)境權”寫入立法目的
第二 將地方政府納入規(guī)制對象
第三 在環(huán)境管理體制上落實環(huán)保部門的“統一監(jiān)督管理”
■ “環(huán)境權”應寫入立法目的
環(huán)境法的目的是一個錯落有致的體系，由直接目的和最終目的構成。
各國立法關于環(huán)境法直接目的表述盡管存在差異，但在實質內容上保持一致，那就是保護環(huán)境。
在最終目的方面，各國存在差異。一般而言，各國均將保障人體健康作為最終目的。有的國家將其作為唯一的最終目的，是為環(huán)境法目的的一元論，如日本和匈牙利等國即為如此；有的國家除了保障人體健康外，還要求環(huán)境法促進社會經濟的發(fā)展，是為環(huán)境法目的二元論。
我國《環(huán)境保護法》第一條規(guī)定：“為保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發(fā)展，制定本法。”因此，我國在環(huán)境法的最終目的上采用二元論。
將直接目的和最終目的聯系起來，各國環(huán)境法的目的核心和共通之處就是：通過保護環(huán)境來保障人體健康。
環(huán)境權，是指公民在良好、無害的環(huán)境中生活的權利。可見，環(huán)境法的目的和環(huán)境權的概念相當契合，環(huán)境是否良好自然是以能否保障人體健康為指標，將環(huán)境法的目的在措辭上轉化為權利表述即為：保障公民在良好、無害的環(huán)境下生活的權利。
目前，世界上約有60多個國家將環(huán)境權寫入憲法，其意義更多是宣示性的，絕大多數并未產生可操作的具體制度。
那么，這是否意味著環(huán)境權自身的價值可以被忽略？答案是否定的。正如著名的日本環(huán)境法學者原田尚彥所言：“應該強調環(huán)境權的理想，所有的公害對策都必須把環(huán)境權理念的實現作為最終目標，環(huán)境行政、公害行政上的方針政策都必須集中于為了國民環(huán)境權的實現。”可見，環(huán)境權雖然在制度層面意義不大，但在目的、理念層面的意義不容忽視。
將公民環(huán)境權寫入《環(huán)境保護法》的立法目的，可以在理論上確定環(huán)境權在環(huán)境法中的綱領性地位。并且，其意義還遠不止于此。
環(huán)境保護是我們所處時代重要的主題，整個社會需要對現在的生產、生活方式進行全面變革和轉型。而全面變革和轉型的時代需要凝練、朗朗上口、便于傳播、指導人們行為的“符號”，法律上最好的“符號”就是“權利”，人權、私權、財產權（物權）對于提升人們的思想認識和維權意識曾經和正在發(fā)揮著重要作用。
幾年前，面對非法強拆，不少人為保護自己的房屋和土地，手持《憲法》和《物權法》進行維權，這與“私有財產權”入憲和和“物權”入法有直接關系。“環(huán)境權”作為第三代人權的代表也具備充任權利“符號”的條件。
在面臨嚴重環(huán)境問題的當代中國，將內容契合環(huán)境法立法目的的“環(huán)境權” 寫入《環(huán)境保護法》，進行政策性宣示，可以指導開發(fā)利用環(huán)境的行為，讓污染受害者將“環(huán)境權”作為“護身符”對抗環(huán)境污染，這對于提高人們的環(huán)境意識、法律意識和維權意識具有重要意義。
■ 地方政府需納入規(guī)制對象
最近幾年，我國環(huán)境形勢嚴峻這與我國相對完善的企業(yè)環(huán)境法制度形成強烈反差，無疑主要問題不在立法而在執(zhí)法環(huán)節(jié)。
現在，一般將環(huán)境執(zhí)法不力主要歸咎于地方政府，從而興起了對地方政府進行環(huán)境問責的強大聲勢。在“有法可依”的情況下，相當多的地方政府在環(huán)境保護方面沒有做到“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，甚至包庇、袒護違法企業(yè)。這樣的地方政府固然應該受到譴責，但這種具有相當普遍性的行為模式背后一定還有更深層次的原因。
筆者以為，很大程度上，地方政府的三個偏好造就了這種行為模式。
第一，地方政府傾向保護地方利益，忽視國家利益。
地方政府，一方面對本級人大負責，主要體現作為地方利益代表的角色；另一方面，因為我國是單一制中央集權的國家，地方政府需要對上級政府負責，彰顯其作為中央利益或國家利益在所在地的代表角色。
這兩個角色都有其正當性。但是，當地方利益和國家利益沖突發(fā)生時，地方政府角色的雙重性將其推入兩難境地。保全地方利益、犧牲國家利益，還是做出相反的選擇？在這種情況下，很多地方政府往往傾向強調地方利益，忽視國家利益，重視局部利益，輕視整體利益，這種傾向表現出來就是地方保護主義。
第二，地方政府傾向追求地方經濟利益，忽視地方環(huán)境利益。
在地方的經濟利益與環(huán)境利益發(fā)生沖突時，地方政府通常采取經濟利益優(yōu)先的立場。從事生產的排污者向地方政府上繳稅收，地方財政直接從中獲益，但本地產生的污染物可能遷移到周邊地區(qū)，收益由本地享有，環(huán)境成本卻和其他地方分擔。這種情況下，地方政府就會產生投機行為，表現出對本地企業(yè)環(huán)境違法行為采取一種放任縱容的態(tài)度。
第三，地方政府追求地方經濟利益的沖動超出政府角色，有公司化或者企業(yè)化的傾向。
地方政府保護經濟利益本身沒有錯，但目前相當多的地方政府在維護經濟利益方面存在著企業(yè)化的沖動。
一般來講，政府的角色是營造一種保護和促進經濟利益的大環(huán)境，而非直接創(chuàng)造利益，創(chuàng)造利益是企業(yè)的事。但一些地方政府過于看重GDP，其追逐GDP的熱情絲毫不亞于企業(yè)對利潤的追逐，地方政府變成了企業(yè)，市長變成城市CEO，以至于政府部門包括環(huán)保部門都被攤派招商任務。
這三個偏好環(huán)環(huán)相扣、層層遞進。于是，產生的后果是在一定程度上帶來了環(huán)境污染與破壞。《環(huán)境保護法》既然以保護環(huán)境為直接目的，理當規(guī)制污染和破壞環(huán)境的重要主體，因此，地方政府應該像企業(yè)一樣被納入《環(huán)境保護法》規(guī)制的范圍。
《環(huán)境保護法》和單行立法在規(guī)制對象的選擇上應該有適當側重。單行立法應當以企業(yè)為主要規(guī)制對象，作為綜合性立法或者基本法的《環(huán)境保護法》則應當主要規(guī)制地方政府。
對企業(yè)的規(guī)制通常分為直接規(guī)制和間接規(guī)制。直接規(guī)制往往為被規(guī)制對象直接設定固定的法律義務，如達標排污、環(huán)境影響評價、“三同時”和排污許可證等；間接規(guī)制也稱經濟激勵，并不對每個排污者施加固定的法律義務，而是運用市場原理對排污者進行經濟激勵，引導排污者主動采取有利于環(huán)境的行為，如環(huán)境稅費和排污權交易。
對于地方政府的規(guī)制也可分為直接規(guī)制和間接規(guī)制。對地方政府的直接規(guī)制就是強令地方政府嚴格執(zhí)法，對地方政府首長嚴格進行考核和問責。但是，這種方式不能像對待違法企業(yè)一樣直接處罰地方政府，因而效果十分有限。對地方政府的規(guī)制更有效的應該是間接規(guī)制，即運用地方政府對于地方經濟利益的偏好引導其從事環(huán)境保護。
間接規(guī)制中的激勵分為正面激勵和負面激勵。目前的《環(huán)境保護法修訂案（草案）》側重對地方政府實施負面激勵。正面激勵尚沒有在《環(huán)境保護法修訂案（草案）》中得到充分體現。
修改后的《環(huán)境保護法》，有必要將地方政府納入規(guī)制范圍，對地方政府不僅要有嚴厲的命令、考核、問責和負面激勵，還要有正面激勵。“胡蘿卜加大棒”，最終目的是使地方政府嚴格實施《環(huán)境保護法》。
如何進行正面激勵？
對政府進行正面激勵，我們可以借鑒美國的做法。
美國聯邦和州政府的權限由憲法規(guī)定，互不隸屬，聯邦和州政府在環(huán)境管理方面的權力配置，呈現出強烈的契約色彩。
聯邦政府利用開支權，通過和州政府的協商，進行資金補貼，引導州政府貫徹聯邦政府的環(huán)境管理計劃。
我國盡管是單一制國家，中央政府和地方政府之間不一定要引入平等協商的機制，但是需要注入一些協商合作的精神。
地方政府是地方經濟利益和環(huán)境利益的代表，這一點不容否認。
中央政府應當尊重地方利益包括經濟利益，在環(huán)境管理中，要求地方政府無條件地執(zhí)行中央政府的環(huán)境立法未必能取得預期效果。
相對美國聯邦政府，我國中央政府可以運用的資源和手段更多，應該采用財政稅收、產業(yè)政策和重要建設項目立項審批等手段來引導地方政府做好環(huán)境保護工作。
例如，對于環(huán)境保護做得好的地方，中央政府應該通過財政稅收優(yōu)惠、產業(yè)政策傾斜和重要建設項目落戶等加以獎勵。
■ 落實環(huán)保部門的“統一監(jiān)督管理”
在我國的環(huán)境管理體制中，環(huán)境保護主管部門在所有的環(huán)境法律中都被定位為對環(huán)境保護工作或者污染防治實施“統一監(jiān)督管理”。但長期以來，環(huán)保主管部門只有抽象的統一監(jiān)督管理權，對于如何實現統一監(jiān)督管理尤其是如何處理環(huán)保部門和其他部門在環(huán)境保護工作中的關系方面，法律并無具體規(guī)定。
環(huán)保部門統一監(jiān)督管理的角色是由環(huán)境保護工作的特點決定的。環(huán)保主管部門作為新型社會管理機構，管制的領域范圍不同以往。舊的管制機構往往針對一個單獨的行業(yè)。新型的社會管制機構則會調整多個行業(yè)中的某一方面的問題。
目前，環(huán)保部門對電力、鋼鐵、食品加工、煉油等所有的生產行業(yè)排放的污染物進行管制。這種寬廣的管理跨度決定了將對企業(yè)的環(huán)境管理托付給一個機構的做法難以奏效。
美國環(huán)境保護署（EPA）是聯邦立法創(chuàng)立的獨立機構，受托監(jiān)督美國經濟活動的各個具體部門。它和其他新型社會管理機構一樣獨立于內閣各部之外，兼有立法、行政、司法三種職能，往往被稱為第四政府部門。
國情不同，自然不宜照搬，但對于思考我國環(huán)保部門的定位應該有所啟示。
類似“統一監(jiān)督管理”的做法并非僅僅需要落實在環(huán)境保護領域，我國在安全生產和食品安全領域已經采用諸如 “綜合監(jiān)督管理”和“綜合協調”的體制。
根據《安全生產法》第九條規(guī)定，負責安全生產監(jiān)督管理的部門對安全生產工作實施綜合監(jiān)督管理。根據《食品安全法》第四條規(guī)定，國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協調職責。其原因在于安全生產和食品安全也涉及到多個行業(yè)、多個環(huán)節(jié)，僅僅通過單一機構難以實施有效管理。
這種統一監(jiān)督管理的模式對于跨越多行業(yè)的環(huán)境保護十分必要。
在修訂后的《環(huán)境保護法》中，“統一監(jiān)督管理”應當得到落實。具體可以規(guī)定，在環(huán)境影響評價階段或者其他涉及環(huán)境保護事項的審批中，審批部門在進行審批時應征求環(huán)保部門意見，環(huán)保部門的意見對于審批部門的審批決定具有重要乃至決定性影響。
通過這種方式，環(huán)保部門對其他有關部門涉及環(huán)境保護的決定加以指導或者監(jiān)督，可望實現真正意義上的“統一監(jiān)督管理”。
怎樣做到統一監(jiān)督管理？
我國臺灣地區(qū)在環(huán)境影響評價審批過程中環(huán)保部門發(fā)揮作用的方式值得我們借鑒。
按照我國臺灣地區(qū)的《環(huán)境影響評估法》有關規(guī)定，在第一階段環(huán)境影響評估時，開發(fā)單位申請許可開發(fā)行為的，應具有環(huán)境影響說明書，向目的事業(yè)主管機關提出，并由目的事業(yè)主管機關轉送主管機關審查決定是否進行第二階段環(huán)境影響評估。審查結論認為需要進行第二階段環(huán)境影響評估的，開發(fā)單位應參酌多方意見，編制環(huán)境影響評估報告書初稿，向目的事業(yè)主管機關提出。目的事業(yè)主管機關組織進行現場勘察并舉行聽證會，將勘察現場紀錄、聽證會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。主管機關作成審查結論，并將審查結論送達目的事業(yè)主管機關及開發(fā)單位。
可見，在臺灣地區(qū)，最終對項目的審批權形式上并不在環(huán)保部門。以臺灣地區(qū)為例，最終是否審批的決定權在目的事業(yè)主管機關而非環(huán)保主管機關，但經環(huán)保機關審查認定后不應開發(fā)的，目的事業(yè)主管機關不得為其開發(fā)行為辦理許可。這樣，環(huán)保機構在環(huán)境影響評價制度中，扮演的角色是在幕后給其他主管機關的行政行為把關，直接制約其他有關部門的行政行為而非企業(yè)。
這種方式相對于由企業(yè)直接向環(huán)保部門申請審批的方式而言，具有兩個優(yōu)點：第一，環(huán)保部門不僅制約企業(yè)行為，而且制約行政機關行為，將企業(yè)和地方政府都納入制約范圍；第二，相關行政機關可以就申請事項進行協調溝通并要求企業(yè)進行調整，例如，修改環(huán)境影響報告。
看法
李靜云：（環(huán)境保護部政策法規(guī)司法規(guī)處副處長）
公民環(huán)境權入法符合時代潮流
“我國《憲法》中已經寫入了人權，《國家人權行動計劃（2012～2015年）》也將環(huán)境權利作為一項重要的基本人權。因此，公民環(huán)境權是人權的一個重要組成部分，是公民所享有的一項基本人權，理應入法�！董h(huán)境保護法》作為國家環(huán)境保護的基本法，實際上具有‘母法’的地位，是單項法以及相關立法的根基之所在。因此，應當將環(huán)境權作為公民基本權利在《環(huán)境保護法》中予以明文規(guī)定。”
蔡守秋： （武漢大學教授、博士生導師，中國環(huán)境資源法學研究會會長）
環(huán)境權入法，應具體可操作
“在《環(huán)境保護法》修訂過程中，意見分歧最大、爭論最激烈的問題之一就是環(huán)境權問題，即是否在綜合性的環(huán)境法律中確認‘一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權利’。我認為，《環(huán)境保護法》的修訂要從確認環(huán)境權出發(fā)。環(huán)境權的實現離不開兩條基本的途徑：一是將綜合性的環(huán)境法律中有關環(huán)境權的一般性規(guī)定進一步具體化，即環(huán)境權法律條文的具體化；二是在法治實踐中將維護、救濟、保障環(huán)境權化為實實在在的守法行為、行政管理執(zhí)法行為、司法行為和法律監(jiān)督行為，即環(huán)境權的實施。”
時間：2014-01-22 來源：中國環(huán)境報作者：胡靜
