自1994年稅制改革起，分稅制已經在我國實行近20年。在這20年中，分稅制極大地擴充了中央財政的規(guī)模，保證了我國“集中力量辦大事”和平衡區(qū)域發(fā)展不均等工作的順利進行，可謂我國財政體制改革進程的最重要的舉措之一。然而，分稅制改革也帶來了一些問題，被討論的最多的即是造成了中央和地方財權與事權的不匹配。而環(huán)境保護作為高度依賴政府投資的事業(yè)，其責權的劃分也深受分稅制左右和影響。
從現(xiàn)實看，在環(huán)境保護領域，我國尚未出臺一部完整的有關政府與市場、不同層級政府投資事權和責任方面的法律法規(guī)，已出臺的《環(huán)保法》也未對此做出明確的規(guī)定和約束，目前用于規(guī)范政府與企業(yè)和個人、不同層級政府之間投資事權和責任的重要依據(jù)只是由國務院或國務院有關部門出臺的各類紅頭文件，這些紅頭文件在實踐中屬于較低層次的政策約束。
而事實上，從2010城鎮(zhèn)環(huán)境管理業(yè)投資看，地方項目完成投資占全部政府投資的比重高達99.1%，中央項目完成投資所占比重只有0.9%。在地方政府中，市（地）級以下尤其是縣級以下政府在政府環(huán)保投資權責中承擔著主要的投資責任。在2010年城鎮(zhèn)地方環(huán)保完成投資中，市地級以下政府所屬項目完成投資所占比重合計高達75%以上，其中縣級政府所屬項目完成的投資比重高達55%以上，省級政府所屬項目完成投資比重只占5%左右。
由此可見，在當前我國不同層級政府中，地方政府尤其是地市級以下政府尤其是縣級以下政府在環(huán)境保護中承擔著事實上的占主導地位的投資事權和責任。
但是，自“分稅制”改革以來，財政收入向中央政府集中的趨勢十分明顯。在財政收入向上集中的同時，各類公共服務事權向下轉移的趨勢卻在逐步增強。從環(huán)境保護領域看，絕大部分投資事權和投資支出責任由地方政府承擔，中央政府承擔的投資事權和投資支出責任很��；在地方政府中，省級政府集中了很大一部分地方財政收入，但在地方環(huán)境保護投資建設中承擔了較小的責任，地市級以下政府尤其縣級政府承擔了與其投資財權不相適應的過多的投資事權和投資支出責任�；鶎诱呢斄εc支出之間不匹配，并且二者之間的缺口日趨擴大。
綜上，我國正面臨著地方政府，特別是地市級以下政府，投資責任與財權不適應，而又有各類環(huán)境問題亟待解決的困境。因此，在這樣的大背景下，中央政府開始對該問題有充分的認識和重視。在十八屆三中全會的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提到了改進預算管理，完善稅收制度，建立事權與支出責任相適應的制度。并且確定了對：未完工程、三農、環(huán)保節(jié)能以及其它重要產業(yè)、區(qū)域性安排的重點投資方向。環(huán)保投資支出逐漸增加，環(huán)保投資權責劃分走向公平、公正和高效，政府與企業(yè)和個人、中央和地方不同層級政府的環(huán)保投資權責范圍和領域進一步厘清，是國家近中期財稅制度改革的政策取向。
對于該改革方向，政策建議的具體思路如下：
第一，在政府與市場（企業(yè)和個人）的投資權責方面，政府環(huán)保投資應需主要用在沒有經濟效益回報的純公益性環(huán)保投資領域和僅僅依靠市場機制難以實現(xiàn)投資回收、經濟效益和投資收益較低的準經營性、準公益性的環(huán)保投資領域；對依靠市場調節(jié)能夠實現(xiàn)經濟效益、具有投資效益回報、能夠將環(huán)保的負外部性內部化、具有競爭性領域的環(huán)保投資權責，則應完全由企業(yè)承擔。
第二，在中央和地方不同層級政府的環(huán)保投資權責劃分方面，要按照受益原則、效率原則、不同層級政府承擔的投資事權和責任與其財力相匹配的原則，合理劃分中央和地方、地方省、地市、縣、鄉(xiāng)各級政府的環(huán)保投資權責，即：
1.按照空間受益原則，跨區(qū)域、跨地區(qū)受益以及事關全國經濟社會發(fā)展全局的重大環(huán)境保護投資事權和投資責任將由中央政府承擔；區(qū)域內、省區(qū)內受益及事關地方經濟社會發(fā)展全局的地域性、地方性政府環(huán)境保護投資事權和投資責任，則由地方政府承擔。
2.按照實施效率原則，哪一級政府在舉辦各項環(huán)境保護投資事務中更有效率，則應該由哪一級政府來承擔各項環(huán)境保護投資事權。從我國環(huán)境保護投資建設實踐看，跨區(qū)域、跨地區(qū)的重大環(huán)境保護項目拓展建設活動，中央政府舉辦更有效率；相反，區(qū)域性的環(huán)保投資建設活動，地方政府舉辦更有效率。從當前實踐看，對區(qū)域、地方和全國共同受益的中央和地方聯(lián)合舉辦的環(huán)保事務以及中央鼓勵地方政府舉辦的環(huán)境保護投資建設事務，中央應直接將該類投資事權直接下放給地方政府，中央僅在投資資金供給上給予與全國受益程度相適應的支持和補助。
3.按照政府承擔的事權和財力相匹配的原則，中央和地方以及地方省、地市、縣、鄉(xiāng)各級政府的環(huán)保投資權責將更加清晰的劃分。根據(jù)當前我國不同層級政府的財力狀況，在中央和地方層面，中央政府在環(huán)保事務上的投資事權和投資支出責任將適度加大。從地方各級政府看，要逐步擴大省、地市兩級政府在環(huán)保投資事權和支出中的責任，不斷減輕縣鄉(xiāng)政府在環(huán)境保護投資事權和支出責任方面明顯過重的負擔。
根據(jù)以上趨勢，國家發(fā)改委投資研究所所長助理汪文祥對未來政府、企業(yè)和個人以及中央、地方政府的環(huán)保投資的責權規(guī)劃進行了解析：
文章選自江蘇�。ㄒ伺d）環(huán)保產業(yè)研究所承接的環(huán)保部環(huán)保投融資模式及政策創(chuàng)新案例研究課題中期匯報結果。
【政策研究】分稅制對環(huán)保權責劃分的影響及政策建議 2014-01-23 史方標 中宜環(huán)科環(huán)保產業(yè)研究
