在土壤地下水污染修復(fù)領(lǐng)域，“誰投資，誰受益”同“誰污染、誰治理”不是并列關(guān)系
前者不能單獨(dú)使用，而是必須建立在后者基礎(chǔ)之上，即在污染責(zé)任者滅失、無法找到或者無力支付的情況下，“誰投資，誰受益”才適用
在土壤地下水污染修復(fù)中，誰才是真正的受益者？答案是污染者。企業(yè)或個(gè)人在生產(chǎn)經(jīng)營活動中以合法或非法的方式向環(huán)境排放污染物，消耗了資源和環(huán)境容量，而且沒有承受與之相應(yīng)的后果，符合受益者的兩個(gè)關(guān)鍵特征
如何解決土壤地下水治理修復(fù)的資金問題，一直受到業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注。
經(jīng)過多年的討論和實(shí)踐，以“誰污染，誰治理”為表現(xiàn)形式的“污染者負(fù)責(zé)”原則已經(jīng)得到充分認(rèn)可，被公認(rèn)為今后解決修復(fù)資金問題的最主要途徑。
與此同時(shí)，為了更好保證修復(fù)資金的籌措，一些行業(yè)和社會人士也提出了另外幾種供參考的資金模式。
其中，“受益者負(fù)擔(dān)”原則因在我國環(huán)保工作中發(fā)揮的積極作用屢被提起，在公開報(bào)道中常以“誰受益、誰治理”、“誰受益，誰埋單”、“土地開發(fā)受益者出資”和“誰投資，誰受益”等提法出現(xiàn)。那么，這一原則在土壤地下水修復(fù)領(lǐng)域的適用性如何？
要回答這個(gè)問題，就必須厘清“受益者負(fù)擔(dān)”原則的相關(guān)概念和應(yīng)用現(xiàn)狀，準(zhǔn)確識別土壤地下水修復(fù)工作中受益者的身份，以此為據(jù)分析判斷“受益者負(fù)擔(dān)”原則在土壤地下水修復(fù)中的適用情況。
什么是“受益者負(fù)擔(dān)”原則？
從資源環(huán)境的開發(fā)利用過程中獲得實(shí)際利益者，都應(yīng)為環(huán)境與自然資源價(jià)值的減少付出相應(yīng)代價(jià)
“受益者負(fù)擔(dān)”原則是從“污染者負(fù)擔(dān)”原則發(fā)展而來。“污染者負(fù)擔(dān)”原則最早于1972年由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）提出，旨在要求污染者承擔(dān)污染治理和預(yù)防方面的工作或?yàn)檫@些工作支付費(fèi)用，以遏制生產(chǎn)活動的負(fù)外部性（一個(gè)人的行為或企業(yè)的行為影響了其他人或企業(yè)，使之支付了額外的成本費(fèi)用，但后者又無法獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象）對資源、環(huán)境的肆意破壞。
隨著對環(huán)境問題認(rèn)識的不斷深入，消費(fèi)型環(huán)境問題進(jìn)入了視野。人們發(fā)現(xiàn)，一件產(chǎn)品的生命周期中，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)，再到產(chǎn)品儲存、運(yùn)輸、銷售和使用等環(huán)節(jié)都存在對資源和環(huán)境容量的占用和消耗，但沒有被計(jì)入環(huán)境成本。
“受益者負(fù)擔(dān)”的概念應(yīng)運(yùn)而生，要求從資源環(huán)境的開發(fā)利用過程中獲得實(shí)際利益者，都應(yīng)為環(huán)境與自然資源價(jià)值的減少付出相應(yīng)的代價(jià)，而不再局限于資源的直接開發(fā)者和環(huán)境的直接污染者。
作為對“污染者負(fù)擔(dān)”原則的發(fā)展，“受益者負(fù)擔(dān)”原則繼承了前者對社會公平和環(huán)境正義的堅(jiān)持，并且有效地解決了一些前者尚未覆蓋到的環(huán)境成本負(fù)外部性問題。
怎樣界定受益者？
資源和環(huán)境的使用者并未直接承受污染和破壞帶來的后果，受益大于付出
“受益者負(fù)擔(dān)”原則在我國環(huán)保工作的一些領(lǐng)域已經(jīng)有了充分實(shí)踐和體現(xiàn)。
一類是環(huán)境公共服務(wù)。居民日常生活消耗水資源，向水中排放污染物，以及拋棄生活垃圾。
公共環(huán)境服務(wù)則通過水資源開采、污水收集處理和垃圾收集處置為居民提供日常生活必需品和良好的生活環(huán)境。居民作為受益者，定期繳納水資源費(fèi)、污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)，為公共服務(wù)的設(shè)備、管線、車輛、材料和人工等付費(fèi)。
另一類是生態(tài)補(bǔ)償。在國家生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)下，我國對各級生態(tài)功能區(qū)按級別實(shí)行不同程度的保護(hù)和限制開發(fā)措施，通過發(fā)揮功能區(qū)保持水土、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、凈化空氣和提供生物棲息地等功能，為下游或周邊地區(qū)發(fā)展提供資源和環(huán)境服務(wù)。享受服務(wù)的地區(qū)通過國家統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付對服務(wù)提供者付費(fèi)。
綜觀以上兩類模式，共同的特點(diǎn)是資源和環(huán)境的使用者都從資源環(huán)境中獲取了利益，同時(shí)也對資源環(huán)境造成了一定的污染和破壞，但由于社會中存在著承擔(dān)恢復(fù)和治理工作的主體，因而使用者并未直接承受污染和破壞帶來的后果，受益大于付出，這就是他們被稱為受益者的原因。
因此，在“受益者負(fù)擔(dān)”原則中，受益者的關(guān)鍵特征有二：一是消耗了資源環(huán)境價(jià)值，二是沒有完全承擔(dān)與之相應(yīng)的后果。
僅僅因資源環(huán)境的恢復(fù)和保護(hù)享受了某種益處的主體，只是在享有基本的環(huán)境權(quán)益，不足以被定義為受益者。承擔(dān)恢復(fù)和治理工作的主體，包括政府、政府成立的管理公司以及污水、垃圾處理公司，也不是“受益者負(fù)擔(dān)”中的受益者。
開發(fā)商、居民不是土壤地下水修復(fù)受益者
表面上，污染土地開發(fā)者可能在經(jīng)濟(jì)上受益，但此受益不是環(huán)境上的受益，而是開發(fā)上的受益，與污染沒有必然聯(lián)系
在我國水處理行業(yè)中，用水的個(gè)人和單位作為受益者，支付污水處理費(fèi)，用于保證污水處理系統(tǒng)正常運(yùn)行和設(shè)備、管網(wǎng)的維護(hù)等。在水處理系統(tǒng)中循環(huán)的水是一個(gè)整體，使用者所繳費(fèi)用額度按用水量計(jì)算，基本保證了享用和付出的對等，是合理運(yùn)用“受益者負(fù)擔(dān)”原則的典范。
受到這個(gè)模式的影響，在探討建立土壤地下水治理籌資模式時(shí)，出現(xiàn)了對“受益者負(fù)擔(dān)”原則的簡單套用，認(rèn)為土地開發(fā)者或修復(fù)后的使用者應(yīng)該負(fù)擔(dān)治理費(fèi)用，把開發(fā)者或開發(fā)后的使用者認(rèn)定成受益者。
這種提法正是由于對受益者兩個(gè)關(guān)鍵特征的把握出現(xiàn)了疏漏或偏頗，沒能準(zhǔn)確識別受益者，導(dǎo)致了對這一原則的不合理使用。
一般情況下，土地開發(fā)者都不是場地過去的使用者和污染制造者，不符合受益者的定義。同樣的道理，土地開發(fā)后在場地上生活和工作的人群也不是受益者，沒有理由分擔(dān)修復(fù)費(fèi)用。
簡單地認(rèn)為修復(fù)工作為這些人提供了清潔安全的居住環(huán)境，就將其定義為受益者，是犯了想當(dāng)然的錯(cuò)誤。表面上，污染土地開發(fā)者可能在經(jīng)濟(jì)上受益，本質(zhì)上，此受益不是環(huán)境上的受益，而是開發(fā)上的受益，與污染沒有必然聯(lián)系。
“土地開發(fā)受益者出資”和“誰投資，誰受益”中的受益者不是環(huán)境權(quán)益上的受益，而是某種經(jīng)濟(jì)活動上的受益，同“受益者負(fù)擔(dān)”中的受益有本質(zhì)的區(qū)別。在土壤地下水污染修復(fù)領(lǐng)域，“誰投資，誰受益”同“誰污染、誰治理”不是并列關(guān)系，前者不能單獨(dú)使用，而是必須建立在后者基礎(chǔ)之上，即在污染責(zé)任者滅失、無法找到或者無力支付的情況下，“誰投資，誰受益”才適用。
對于這種歷史遺留污染，政府是最終的修復(fù)責(zé)任方，但是政府不可能有出資修復(fù)所有此類土壤地下水污染的能力。因此，在可以被開發(fā)且修復(fù)后能在開發(fā)中獲益的情況下，以開發(fā)中的受益來吸引社會資金投資修復(fù)。
但是需要明確的是，可以被開發(fā)的污染場地只是整個(gè)土壤地下水污染場地的一部分，而且在這一模式下，投資方并不一定承擔(dān)污染責(zé)任。
那么，在土壤地下水污染修復(fù)中，誰才是真正的受益者？答案是污染者。企業(yè)或個(gè)人在生產(chǎn)經(jīng)營活動中以合法或非法的方式向環(huán)境排放污染物，破壞了生態(tài)環(huán)境，對周邊人群健康造成危害。污染者消耗了資源和環(huán)境容量，而且沒有承受與之相應(yīng)的后果，符合了受益者的兩個(gè)關(guān)鍵特征。
“受益者負(fù)擔(dān)”原則如何正確運(yùn)用？
關(guān)鍵是準(zhǔn)確辨識受益者身份，應(yīng)回歸到“污染者負(fù)擔(dān)”，以落實(shí)污染者責(zé)任為最主要抓手
綜上所述，在土壤地下水污染修復(fù)中，“受益者負(fù)擔(dān)”的實(shí)質(zhì)仍未脫離“污染者負(fù)擔(dān)”的范疇。目前一些談及修復(fù)籌資機(jī)制的建議中，有的將地塊開發(fā)者甚至居民、商戶當(dāng)作修復(fù)受益者，這種判斷只看到了他們所獲得的益處，卻忽略了他們并沒有造成地塊污染的事實(shí)，似是而非。
當(dāng)前對“受益者負(fù)擔(dān)”原則的曲解和不恰當(dāng)套用有其現(xiàn)實(shí)的原因。我國土壤地下水修復(fù)產(chǎn)業(yè)起源并受益于房地產(chǎn)市場的高漲，在污染修復(fù)責(zé)任機(jī)制還未建立的背景下，當(dāng)前一些修復(fù)項(xiàng)目不得不行權(quán)宜之策，由房地產(chǎn)開發(fā)商出資。
乍一聽到，好像這一現(xiàn)實(shí)情況證明了被曲解的“受益者負(fù)擔(dān)”模式之合理性，看似“理論符合實(shí)際”，其實(shí)是以謬證謬。長此以往，只能使土壤地下水修復(fù)與環(huán)境權(quán)益保障和社會公平正義漸離漸遠(yuǎn)。
正確運(yùn)用“受益者負(fù)擔(dān)”原則的關(guān)鍵是準(zhǔn)確辨識受益者身份。在土壤地下水污染修復(fù)中，如果受益者就是污染者本身，“受益者負(fù)擔(dān)”就理應(yīng)回歸到“污染者負(fù)擔(dān)”，以落實(shí)污染者責(zé)任為最主要的抓手加快修復(fù)資金機(jī)制的建立。同時(shí)也要看到，我國的土地所有制與西方國家不同，土壤地下水污染的負(fù)責(zé)主體也相應(yīng)有所不同。
對此，不妨靈活借用“受益者負(fù)擔(dān)”原則的思路和方法，更加全面、準(zhǔn)確地界定我國土壤地下水污染責(zé)任者的范疇，為修復(fù)爭取更廣泛的資金來源。對于歷史遺留的土壤地下水污染，可以適當(dāng)采用“誰投資，誰受益”，但是能夠被開發(fā)的場地畢竟是少數(shù)，更何況在支付修復(fù)費(fèi)用后開發(fā)能否最終獲益還是未知數(shù)。因此，建立具有保障、調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用的政府土壤地下水修復(fù)基金顯得十分重要。
無論“污染者負(fù)擔(dān)”還是“受益者負(fù)擔(dān)”，責(zé)任是不動的核心。只有把握了這個(gè)核心，才能培育良性修復(fù)文化，有效修復(fù)污染場地，督促企業(yè)清潔生產(chǎn)，提升我國修復(fù)產(chǎn)業(yè)競爭力。
（本文發(fā)表于中國環(huán)境報(bào)第12版）
