最近，中央成立了經(jīng)濟(jì)體制與生態(tài)文明體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，決定由中央財(cái)辦、國家發(fā)展改革委和環(huán)保部主要領(lǐng)導(dǎo)組成領(lǐng)導(dǎo)班子協(xié)調(diào)生態(tài)文明體制改革研究。2014年2月初，環(huán)境保護(hù)部部長周生賢在《人民日報(bào)》上發(fā)表《改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制》，提出“從宏觀戰(zhàn)略層面切入，從再生產(chǎn)全過程著手，從形成山頂?shù)胶Ｑ�、天上到地下的一體化污染物統(tǒng)一監(jiān)管模式著力，準(zhǔn)確把握和自覺遵循生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)和規(guī)律，維護(hù)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、多樣性和可持續(xù)性，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效性”“獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。由于周生賢是改革領(lǐng)導(dǎo)小組的重要成員，文章因此受到有關(guān)部門和社會的格外重視。一些來源不明的改革版本在網(wǎng)上瘋傳，有的傳出環(huán)境保護(hù)部要兼并國家林業(yè)局，在有關(guān)會議上，雙方官員為是否合并吵得不亦樂乎；有的傳出把國土資源部的資源管理職能并入環(huán)境保護(hù)部，引起環(huán)保界和經(jīng)濟(jì)界廣泛討論。這種造勢引起一些人的擔(dān)憂，甚至擔(dān)心自己的崗位和飯碗因?yàn)槌凡⑹艿接绊懚�產(chǎn)生抵觸情緒。

誠然，我國霧霾天氣頻發(fā)和流域水污染整體沒有改善的現(xiàn)實(shí)，既說明我國的環(huán)境法律制度和機(jī)制不能解決現(xiàn)實(shí)問題，也說明我國環(huán)境監(jiān)管體制無法發(fā)揮符合實(shí)際需要的作用。從理論上分析，周生賢提出的“從形成山頂?shù)胶Ｑ�、天上到地下的一體化污染物統(tǒng)一監(jiān)管模式著力”“增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效性”，符合環(huán)境污染和生態(tài)保護(hù)整體性和相關(guān)性的環(huán)境科學(xué)理論，是正確的。但這并不意味著環(huán)境保護(hù)部將直接管理一切環(huán)境污染、資源開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)的事項(xiàng)。周生賢在文章中提出了改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的六個(gè)主要任務(wù)，并未明確提出環(huán)境保護(hù)部要收納國家海洋局、水利部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部的生態(tài)保護(hù)和資源開發(fā)利用職權(quán)，相反，卻謹(jǐn)慎地使用“區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制”“海陸統(tǒng)籌”“信息互通互換”等措辭，并且提出“有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，有效地進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。這些體制改革的思路和方法，并未涉及具體改革方案。由于周生賢曾擔(dān)任國家林業(yè)局局長，倒是文章闡述的第三個(gè)改革任務(wù)出人意料地提出“健全國有林區(qū)經(jīng)營體制改革，推進(jìn)集體林權(quán)制度改革”，引起林業(yè)系統(tǒng)的擔(dān)憂。筆者認(rèn)為，該文屬于個(gè)人的學(xué)術(shù)文章，加上作者曾有在國家林業(yè)局任職的經(jīng)歷，文章有一定的自由發(fā)揮屬正常。另外，該文是關(guān)于管理體制的，不僅談了監(jiān)管體制，還在改革的主要任務(wù)中大篇幅談社會管理體制和機(jī)制改革，屬于在國家治理體系之下落實(shí)十八屆三中全會決定要求的文章，因此，民間不應(yīng)過度解讀。

在國家治理體系現(xiàn)代化背景下，環(huán)境監(jiān)管體制的改革應(yīng)針對現(xiàn)實(shí)問題，在環(huán)境管理體制改革的大視野下進(jìn)行，堅(jiān)持以下四個(gè)原則：一是科學(xué)設(shè)置和互助制衡原則，即環(huán)境保護(hù)管理體制的設(shè)立堅(jiān)持既切合環(huán)境問題的自然科學(xué)屬性，也符合管理體制和方法的社會性屬性，堅(jiān)持國家治理各方主體作用的互助性和相互制衡性；二是政府主導(dǎo)和民主參與原則，即在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持開展民主決策、民主參與和民主監(jiān)督，使環(huán)境保護(hù)的國家治理公開化、透明化，鞏固治理的合法性；三是以人為本和法治治理原則，即堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子；四是域外借鑒與本土創(chuàng)新原則，即堅(jiān)持解放思想、一切從實(shí)際出發(fā)，總結(jié)國內(nèi)成功做法，借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，勇于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)管理的理論和實(shí)踐創(chuàng)新。在具體的改革措施方面，應(yīng)從以下三個(gè)領(lǐng)域入手。

一是圍繞環(huán)境監(jiān)管統(tǒng)籌性和權(quán)威性不夠開展改革。雖然《環(huán)境保護(hù)法》授予環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理環(huán)境污染和生態(tài)保護(hù)職權(quán)，但是環(huán)境保護(hù)部門并沒有發(fā)揮好這一角色。這并不意味著其他部門把生態(tài)保護(hù)甚至資源開發(fā)利用職權(quán)都交給環(huán)境保護(hù)部門，讓它一家孤家寡人式地“獨(dú)立”開展。環(huán)境問題發(fā)生于經(jīng)濟(jì)和社會生活領(lǐng)域，具有系統(tǒng)性和相關(guān)性，如果讓管理經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的部門交出自己領(lǐng)域環(huán)境問題的直接監(jiān)管權(quán)，讓一個(gè)屬于業(yè)務(wù)部門的環(huán)境保護(hù)部門去監(jiān)管，就會出現(xiàn)權(quán)威性、專業(yè)性和有效性缺乏等新問題，難以具有實(shí)施可行性。只有把環(huán)境保護(hù)工作融入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展各主要領(lǐng)域，建立健全各領(lǐng)域責(zé)任機(jī)制和職責(zé)實(shí)施機(jī)制，讓管理這些領(lǐng)域的部門直接分管環(huán)境保護(hù)，讓環(huán)境保護(hù)部門享有實(shí)實(shí)在在的部門和區(qū)域監(jiān)督權(quán)，環(huán)境保護(hù)才有出路�，F(xiàn)在的問題是，各部門的責(zé)任機(jī)制和職責(zé)實(shí)施機(jī)制不健全，直接監(jiān)管責(zé)任虛化，環(huán)保部門無法協(xié)調(diào)其他部門。因此要發(fā)揮環(huán)境保護(hù)部門由《環(huán)境保護(hù)法》確立的統(tǒng)一監(jiān)管作用，重點(diǎn)必須而且只能是創(chuàng)新機(jī)制，使現(xiàn)有的職責(zé)分工生根發(fā)芽。有必要借鑒安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管和專門監(jiān)管的分工合作經(jīng)驗(yàn)，建立環(huán)境保護(hù)部門有權(quán)統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)、開展監(jiān)督性執(zhí)法、調(diào)查所有環(huán)境損害事件等統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)制，將統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)細(xì)化為“綜合指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、綜合監(jiān)督和綜合服務(wù)”。在監(jiān)督性執(zhí)法和事故調(diào)查處理方面，國家應(yīng)當(dāng)借鑒安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，授予環(huán)境保護(hù)部通報(bào)違法的部門和區(qū)域、約談違法的部門和區(qū)域行政首長、提出獎(jiǎng)懲建議等監(jiān)督性權(quán)力，使其他直接監(jiān)管生態(tài)保護(hù)和資源開發(fā)利用的部門以及所有的行政區(qū)域都服從環(huán)境保護(hù)部門的綜合指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。與此改革思路相適應(yīng)的是，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境保護(hù)部內(nèi)組建環(huán)境事故調(diào)查司、環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)司、環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)察司等履行綜合監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，國家如認(rèn)為適當(dāng)，也可把一些部門無法開展或已虛化的生態(tài)監(jiān)管職權(quán)，如農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)業(yè)生態(tài)監(jiān)管職權(quán)，劃歸環(huán)境保護(hù)部；把一些專業(yè)狹窄的副部級資源和生態(tài)監(jiān)管部門如國家林業(yè)局等，撤并至環(huán)境保護(hù)部。

二是圍繞政府監(jiān)管權(quán)威性和有效性不夠開展改革。反思頻發(fā)的重特大環(huán)境污染事故，政府首先承擔(dān)監(jiān)管失察的責(zé)任。由于黨委領(lǐng)導(dǎo)政府開展工作，理論上講，黨委班子也要承擔(dān)黨紀(jì)甚至法律責(zé)任。但目前各級黨委環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任虛化，因此受到處罰的往往是政府系統(tǒng)人員，很少涉及黨委口的省市縣委書記。黨委如果不重視，不建立黨委的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制，政府的環(huán)保工作就很難抓起。目前，環(huán)境保護(hù)責(zé)任重大，政府口排名靠前的副職行政領(lǐng)導(dǎo)往往不愿意分管。分管的副省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長排名靠后，他們提出的人、財(cái)、物等加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的請求難以得到本級黨委常委會和政府常務(wù)會的足夠重視，于是環(huán)境保護(hù)就被推到看起來重要、干起來次要、忙起來不要的尷尬境地。中央提出，各級黨委和政府要以對黨和人民高度負(fù)責(zé)精神，完善制度、強(qiáng)化責(zé)任、加強(qiáng)管理、嚴(yán)格監(jiān)管，把環(huán)境保護(hù)責(zé)任制落到實(shí)處。該要求強(qiáng)調(diào)了黨委責(zé)任，并把其排在政府責(zé)任之前，可見落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任之重要。此次體制改革，應(yīng)當(dāng)借鑒安全生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，建立黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)和齊抓共管的責(zé)任構(gòu)架，讓黨委常委會定期討論環(huán)境保護(hù)問題，讓專門的黨委常委聯(lián)系環(huán)境保護(hù)，讓所有的黨委常委在分管領(lǐng)域配合環(huán)境保護(hù)工作等。只有這樣，環(huán)境保護(hù)工作才有現(xiàn)實(shí)的權(quán)力和責(zé)任基礎(chǔ)。目前，環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)架構(gòu)在河北張家口市等地得到很好實(shí)踐。

三是圍繞國家治理體系中市場和社會角色不足開展改革。十八屆三中全會提出了現(xiàn)代國家治理體系的建設(shè)要求，要求公權(quán)部門、社會主體和個(gè)人在法律的框架下，通過法律授權(quán)、法律規(guī)范或者法律不禁止的渠道、方法、程序，發(fā)揮各自作用，管理國家和社會事務(wù)，解決國家和社會問題。公益性、社會性、民主性、協(xié)作性和協(xié)調(diào)性是環(huán)境保護(hù)國家治理的基本屬性。為此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的管理體制改革：首先，按照《民事訴訟法》要求，修訂《環(huán)境保護(hù)法》和專項(xiàng)環(huán)境立法，建立環(huán)境公益訴訟制度，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和社會的有序監(jiān)督作用，把行政權(quán)力置于由司法和社會權(quán)利編織的籠子；其次，下放和取消一些許可，通過專業(yè)中介、商會、行業(yè)協(xié)會等市場自身的治理，通過社會中介機(jī)構(gòu)、社團(tuán)組織、新聞媒體的社會治理和社區(qū)治理，使政府從很多角色越位的領(lǐng)域抽身，拿出更多精力專心于環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境建設(shè)工作；再次，制定社會參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)體和程序性規(guī)定，使社會組織和公民有序參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作，彌補(bǔ)政府監(jiān)管視野和監(jiān)管能力的不足，預(yù)防和化解政府大包大攬產(chǎn)生的社會矛盾。只有這樣，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)權(quán)力和權(quán)利的分配正義和矯正正義，使環(huán)境保護(hù)國家治理在健康的軌道上實(shí)施。

體制改革最忌諱動(dòng)輒提出毀掉一個(gè)現(xiàn)行體制,建立一個(gè)充滿新問題的全新體制，特別是一個(gè)部門既審批自然資源的開發(fā)利用許可，又負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員�？尚械霓k法是，分析現(xiàn)行體制的不足，參考其他專業(yè)領(lǐng)域好的做法，深挖潛力，通過創(chuàng)新和完善予以解決，而不是盲目地全盤否定。只有這樣，才能既堅(jiān)持制度自信，也與時(shí)俱進(jìn)。

作者簡介：

常紀(jì)文，國務(wù)院發(fā)展研究中心“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下中國環(huán)境環(huán)保監(jiān)管體制改革”研究項(xiàng)目負(fù)責(zé)人之一，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員，中國社科院法學(xué)所教授。