文章導(dǎo)讀
在未來的幾年中，以前“先試點(diǎn)后立法”的模式，或?qū)⑥D(zhuǎn)為“邊試點(diǎn)邊總結(jié)”。相關(guān)法律制定、全面建立市場(chǎng)，可能在各類環(huán)保市場(chǎng)試點(diǎn)結(jié)束前就要啟動(dòng)。
來源：能源評(píng)論 作者：張建宇
在2013年11月推出的十八屆三中全會(huì)的《決定》中明確提出：發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制……但如果追溯2012年的十八大報(bào)告，會(huì)發(fā)現(xiàn)類似的內(nèi)容已經(jīng)出現(xiàn)。因此從行業(yè)本身看來，生態(tài)市場(chǎng)、生態(tài)規(guī)則等種種要素的建設(shè)，仍在按步推進(jìn)，并沒有因此出現(xiàn)特別加速的情況。
但在未來一段時(shí)間內(nèi)，此次《決定》中的新提法——“制度”和“機(jī)制”或?qū)l(fā)揮作用。因?yàn)樗粌H讓市場(chǎng)建立的方式更契合眼下條件，還會(huì)為生態(tài)市場(chǎng)的實(shí)施和操作明確方向。
“邊試點(diǎn)邊立法”
2013年，中國節(jié)能量等市場(chǎng)剛剛開展交易示范，而碳排放交易市場(chǎng)已經(jīng)全面啟動(dòng)。盡管推進(jìn)程度不同，但國內(nèi)各類環(huán)保市場(chǎng)的現(xiàn)狀都離不開一個(gè)詞——試點(diǎn)。
試點(diǎn)是中國生態(tài)市場(chǎng)獨(dú)有的一種模式，歐美國家推進(jìn)類似市場(chǎng)往往采用“先立法、后實(shí)施”的順序。比如美國加州碳交易的《AB32法案》，本身制定法律就先用了2～3年，之后并未實(shí)施，而是又進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)六年的討論，直到2006年才正式推出。立法者反復(fù)推敲的目的，是希望把未來所有可能出現(xiàn)的情況都盡量考慮到，以在法律層面形成清晰的界定。同樣，歐洲碳交易相關(guān)的法案也經(jīng)過多年的推敲，全球限制各國溫室氣體排放的國際法案《京都議定書》也是在1997年通過、2002年才開始正式實(shí)施。
但中國不同。中國環(huán)境市場(chǎng)的推動(dòng)一般會(huì)采取“先試點(diǎn)、后立法”的方式，即在法律沒有建立起來之前，先通過地方的決定和地方試點(diǎn)的辦法。此后將其中較好的部分提出，直接上升為制度和法律。之所以這樣做，主要是對(duì)制度進(jìn)行設(shè)立和測(cè)試，并試點(diǎn)可以提前總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)，然后再把問題和法律的更新或建立結(jié)合起來。
兩種模式?jīng)]有優(yōu)劣之分，只是在不同的經(jīng)濟(jì)條件下，形成產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的不同方式。但從時(shí)間上看，試點(diǎn)花費(fèi)時(shí)間或偏長(zhǎng)。因?yàn)樵圏c(diǎn)方式本身就存在不確定性，結(jié)束后還需經(jīng)過一段時(shí)間進(jìn)行總結(jié)，才知道試點(diǎn)是否成功，然后再進(jìn)行制度建設(shè)。
但當(dāng)下，種種條件表明，我們可能沒有過多時(shí)間去經(jīng)過如此漫長(zhǎng)的一個(gè)過程，因此，在未來的幾年中，以前“先試點(diǎn)后立法”的模式，或?qū)⑥D(zhuǎn)為“邊試點(diǎn)邊總結(jié)”。也就是說，相關(guān)法律制定、全面建立市場(chǎng)，可能在各類環(huán)保市場(chǎng)試點(diǎn)結(jié)束前就要啟動(dòng)。
吸引企業(yè)的四個(gè)前提
同樣要看到的是，建立市場(chǎng)并不意味著運(yùn)行市場(chǎng)。目前，環(huán)保市場(chǎng)的一些規(guī)則仍尚待完善。如果要讓企業(yè)參與，2014年，環(huán)保市場(chǎng)至少需要完善四項(xiàng)關(guān)鍵的條件。
最基本是法律規(guī)范，也是市場(chǎng)主體進(jìn)入的前提之一。目前，關(guān)于環(huán)保市場(chǎng)法律大多沒有形成，如最核心的《環(huán)節(jié)保護(hù)法》《大氣污染防治法》都在修訂狀態(tài)，《應(yīng)對(duì)氣候變化法》也在討論。對(duì)于市場(chǎng)，法律最需要的是，對(duì)環(huán)境交易行為給予足夠的支持，并對(duì)要素市場(chǎng)加以根本上的界定，只有這樣，企業(yè)才能放心加入這個(gè)市場(chǎng)。
第二是許可證制度。在環(huán)境交易的市場(chǎng)化過程中，許可和許可證的概念非常重要，它實(shí)際上界定了企業(yè)排放的權(quán)利。如果缺乏這一制度，企業(yè)排放者無法了解自身的排放權(quán)利，買賣也就無從談起。但環(huán)境保護(hù)行業(yè)在中國發(fā)展近30年的時(shí)間里，許可證的概念仍沒有完全確立起來。因此在2014年，許可制度需要伴隨試點(diǎn)的推進(jìn)盡快推出，以便讓企業(yè)明確了解自己的排放標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)利。
第三是數(shù)據(jù)精細(xì)化支持。環(huán)境市場(chǎng)的運(yùn)作，一定是需要以數(shù)據(jù)為依據(jù)和基礎(chǔ)的。這其中不僅包括環(huán)境和低碳相關(guān)政策的設(shè)定，還有對(duì)企業(yè)交易數(shù)據(jù)的定量管理。隨著市場(chǎng)化交易全面展開，必然會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)的要求更高。但目前的管理手段，仍不足以支撐對(duì)企業(yè)進(jìn)行精細(xì)化的數(shù)據(jù)管理。當(dāng)前，一些企業(yè)已經(jīng)開始進(jìn)行精細(xì)化管理，但普遍情況來看，數(shù)據(jù)定量管理的水平仍有待提高。
最后就是監(jiān)管制度。市場(chǎng)化手段有很多好處，但其得以實(shí)行重要前提是，必須每個(gè)人都按照一定的規(guī)則來進(jìn)行。但目前，環(huán)保市場(chǎng)與監(jiān)督處罰相關(guān)的制度還沒有完全建立起來。不僅如此，一些關(guān)于環(huán)境的法律中，關(guān)于處罰的內(nèi)容沒有細(xì)化。如現(xiàn)行的《大氣污染防治法》中，對(duì)企業(yè)的超證排放的行為最高處罰是20萬元人民幣，這顯然無法對(duì)過高排放的企業(yè)達(dá)到足夠威懾。而只有出臺(tái)這樣一種制度，即實(shí)現(xiàn)對(duì)超排1000噸和10000噸的罰款金額有明確區(qū)別，才能讓企業(yè)對(duì)交易有足夠的信心。
不能期待一蹴而就
過去，在推進(jìn)環(huán)保市場(chǎng)的種種手段中，市場(chǎng)化僅是其中的一種。但在2014年，它將隨著十八屆三中全會(huì)對(duì)于市場(chǎng)作用的強(qiáng)調(diào)，成為推進(jìn)環(huán)保行業(yè)發(fā)展的最主要手段。
但我認(rèn)為，環(huán)保市場(chǎng)的建立，也應(yīng)當(dāng)是一種自上而下的變化。首先，我們從宏觀上確定了改革的方向，再通過試點(diǎn)和實(shí)踐，理順各個(gè)環(huán)節(jié)、各種要素市場(chǎng)的相互關(guān)系、次序和邏輯，同時(shí)法律規(guī)范也隨之推出。當(dāng)上述大量的制度上、理念上和實(shí)踐上的投入之后，才能期待用市場(chǎng)來解決問題。
但與諸多市場(chǎng)一樣，環(huán)境市場(chǎng)本身的特點(diǎn)是惰性很強(qiáng)，也就是說各種要素投入后，在這一行業(yè)的作用需要一段時(shí)間才能顯現(xiàn)。這也就意味著，市場(chǎng)化或?qū)o法在一朝一夕間發(fā)揮作用，而如果上述的制度和試點(diǎn)能夠同時(shí)推進(jìn)，相信2014年的環(huán)保市場(chǎng)或?qū)u成氣候。
（作者系美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)中國項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，本文根據(jù)采訪作者整理）
