水資源控制紅線：官員將受最嚴(yán)管水考核
最近，水利部等十部門聯(lián)合印發(fā)《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案》(以下簡稱《方案》)，全面啟動我國最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作，考核結(jié)果將作為對各省級行政區(qū)人民政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價的重要依據(jù)。這標(biāo)志著水資源控制紅線正式確立，其意義和影響將不亞于18億畝耕地紅線制度的實(shí)施。
官員將受“最嚴(yán)格”管水考核
近年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨越來越嚴(yán)峻的水安全問題。
“目前，我國一些河流的開發(fā)利用率已經(jīng)超過100%，如海河，相當(dāng)于一年所有的水資源都要被用一遍，再加上超采一部分地下水，引一部分黃河水，當(dāng)?shù)夭拍芑緷M足用水需要。黃河、西遼河等流域的開發(fā)利用率超過70%，也遠(yuǎn)超國際公認(rèn)的40%的安全線，基本上沒有進(jìn)一步挖潛的余地。”中國水利水電科學(xué)研究院水資源所所長王建華說。
“缺水與用水浪費(fèi)并存，又加劇了水資源供需矛盾。”中國工程院院士、中國水利水電科學(xué)研究院水資源所名譽(yù)所長王浩說， 我國平均每立方水GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平的1/4；一般工業(yè)用水重復(fù)利用率不足60%，而先進(jìn)國家已達(dá)75%～85%；全國有84%的城市供水管網(wǎng)漏失率在10%～30%之間，約有7%的城市甚至超過30%。
與此同時，水污染步步緊逼。王建華表示，從全國來看，水污染擴(kuò)大趨勢雖然被遏制，但仍有超過一半的水功能區(qū)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，太湖、巢湖、滇池三大湖水質(zhì)整體還處于中度富營養(yǎng)化，加上總磷、總氮超標(biāo)，水質(zhì)堪憂。
正是在這一背景下，2011年中央一號文件和中央水利工作會議提出，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。
最近公布的《方案》根據(jù)這一要求，將主要考核用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)和重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等4項(xiàng)指標(biāo)的目標(biāo)完成情況，以及相關(guān)制度建設(shè)和措施落實(shí)情況。
“過去的用水是沒有指標(biāo)控制的，一個行政區(qū)域、流域或者是用水戶用水，沒有指標(biāo)控制，導(dǎo)致過度開發(fā)，污染嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水?dāng)D占生態(tài)環(huán)境用水，當(dāng)代人用水?dāng)D占子孫后代用水。”水利部水資源司原司長高而坤說，今后用水將受到“最嚴(yán)格”的紅線指標(biāo)約束，官員也將受到“最嚴(yán)格”的管水考核。
促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變
根據(jù)《方案》，對于年度或期末考核結(jié)果不合格的省級行政區(qū)，要求限期整改，整改期間，暫停該地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目新增取水和入河排污口審批，暫停該地區(qū)新增主要水污染物排放建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批；整改不到位的，由相關(guān)部門依法追究該地區(qū)有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。
“這是我國第一次將水資源納入地方政府績效評估體系，并作為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的‘硬約束’。”王浩說，其最終目標(biāo)是革新水資源管理模式，從根本上改變?nèi)鐣挠盟砟詈陀盟绞�，促使�?jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
“考核的‘緊箍’套上之后，西北等干旱少雨地區(qū)就要重新考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，從以需定供向量水而行轉(zhuǎn)變。”王建華舉例說，塔里木河以前因農(nóng)業(yè)過度開發(fā)導(dǎo)致斷流，此后須考慮適宜的發(fā)展規(guī)模，將用水量限制在紅線以內(nèi)，給生態(tài)留出所需的水量，使塔里木河恢復(fù)活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
工業(yè)和產(chǎn)業(yè)布局方面，一些高耗水、高污染的產(chǎn)業(yè)將被抑制、淘汰，現(xiàn)有的其他產(chǎn)業(yè)也將進(jìn)行節(jié)水技術(shù)改造和結(jié)構(gòu)調(diào)整，以符合用水控制指標(biāo)的要求。
高而坤表示，“三條紅線”對取水、用水、排水，即水資源利用的全過程進(jìn)行指標(biāo)控制，會過濾掉很多高耗水、高污染的產(chǎn)業(yè)，尤其對于缺水地區(qū)，今后將更多考慮布局低耗水、低污染風(fēng)險的產(chǎn)業(yè)。
“在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，確定水資源管理考核各項(xiàng)指標(biāo)，將直接影響工業(yè)項(xiàng)目的選擇，生產(chǎn)過程的用水門檻提高，只有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目才能落地；一些發(fā)達(dá)地區(qū)在淘汰高耗水、高污染產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，需要發(fā)展更加清潔、高效用水的產(chǎn)業(yè)。”王建華說。
王浩認(rèn)為，考核帶來的影響是全方位的。對地方政府而言，將促使其采取以水定規(guī)模、以水定發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；對企業(yè)而言，將使其更努力尋求內(nèi)斂式發(fā)展模式，淘汰部分產(chǎn)品和工藝，帶動一批新標(biāo)準(zhǔn)的出臺和新技術(shù)的研發(fā)；對個人而言，則有助于轉(zhuǎn)變用水習(xí)慣和用水方式，使知水、愛水、節(jié)水和護(hù)水成為日常生活自覺行為。
目前，山東、廣東、江蘇等省已率先開展了考核工作。據(jù)介紹，在山東，水資源管理被納入科學(xué)發(fā)展指標(biāo)，突破用水指標(biāo)將被“一票否決”，逐步實(shí)現(xiàn)以水資源引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。在曾被水質(zhì)問題困擾的江蘇省蘇州市，通過嚴(yán)格管水倒逼產(chǎn)業(yè)二次升級，近年來水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率每年提高5%至7%。
加快薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)
水利部水資源司司長陳明忠表示，國務(wù)院2012年初印發(fā)關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見以來，水利部逐級確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，完成了省、市級控制指標(biāo)分解工作，完成第一批25條重要跨省江河水量分配技術(shù)方案，啟動了第二批28條重要跨省江河水量分配。
“必須看到，實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核也是一個循序漸進(jìn)的過程。”陳明忠說，當(dāng)前落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度存在的主要問題和困難是水資源監(jiān)控能力和技術(shù)支撐能力仍較為薄弱，水資源管理有關(guān)法規(guī)建設(shè)進(jìn)程偏慢。
在水資源管理的基礎(chǔ)設(shè)施方面，包括河流、地下水監(jiān)測與計量設(shè)施、信息平臺建設(shè)等，有待加快健全。據(jù)了解，當(dāng)前，我國用水的總體計量率不足50%，在農(nóng)業(yè)方面，除了大型灌區(qū)的渠首有計量設(shè)施之外，中型灌區(qū)以及點(diǎn)多面廣的小型灌溉設(shè)施難以進(jìn)行精確計量；在工業(yè)領(lǐng)域，一些企業(yè)自備水源往往沒有安裝計量設(shè)施，難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)控。
“信息化平臺的建設(shè)也很急迫。”王建華說，在取水是否超量、水功能區(qū)水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)等方面，地方掌握一手?jǐn)?shù)據(jù)，國家要對地方進(jìn)行考核，就必須加快建設(shè)水資源信息庫，促進(jìn)信息對稱。
陳明忠表示，下一步，水利部將全面建立覆蓋各流域和省市縣行政區(qū)域的紅線控制指標(biāo)體系，盡快完成主要江河流域水量分配方案，全面開展最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作。同時，加快國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度，完成三大監(jiān)控體系建設(shè)工作，加快推進(jìn)水資源管理有關(guān)法規(guī)建設(shè)，完善用水定額等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。
專家們指出，能否切實(shí)落實(shí)相關(guān)指標(biāo)考核，將直接關(guān)系最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施效果。為此，必須加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制度配套等，補(bǔ)足薄弱環(huán)節(jié)，使“三條紅線”真正硬起來。
