近年來(lái)，特別是環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)“序列”以來(lái)，從中央到地方，都從投入、規(guī)劃、優(yōu)惠扶持政策等對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出一系列安排。但環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展真正需要的是什么？政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的著力點(diǎn)在哪兒？在地方政府層面，還缺乏系統(tǒng)、明確的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)。
在很多業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，政府是環(huán)保產(chǎn)業(yè)面對(duì)的最大消費(fèi)者，其治理、修復(fù)需求的形成、釋放，直接決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模和分布，購(gòu)買和支付模式的變化，往往會(huì)左右產(chǎn)業(yè)形態(tài)變化的方向。從某種意義上講，政府是環(huán)保產(chǎn)業(yè)最為關(guān)注的發(fā)展要素。
當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域持續(xù)深化改革，正在著手理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，明確各自的角色和功能。環(huán)保產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展也有著同樣的訴求。對(duì)于政策導(dǎo)向性極其鮮明的環(huán)保產(chǎn)業(yè)而言，政府做到不缺位、不越位，比刻意扶持更為給力.
政策、監(jiān)管創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)需求
一個(gè)有關(guān)污染治理、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃政策的出臺(tái)，往往就會(huì)讓相關(guān)細(xì)分行業(yè)上市公司股票大漲甚至漲停。近年來(lái)，在水、大氣領(lǐng)域，這樣的“戲碼”已屢見不鮮。而新近的大氣治理行動(dòng)計(jì)劃不僅讓脫硫、脫硝、除塵行業(yè)成為大熱，相關(guān)的監(jiān)測(cè)、儀器等行業(yè)也是生機(jī)勃勃。
水、土壤修復(fù)領(lǐng)域，眼下正在蠢蠢欲動(dòng)，因?yàn)橄嚓P(guān)的治理計(jì)劃已明確將在今年出臺(tái)。而不斷加嚴(yán)的環(huán)境質(zhì)量、污染排放標(biāo)準(zhǔn)也在激發(fā)各個(gè)細(xì)分市場(chǎng)。
近年來(lái)，環(huán)境保護(hù)主管部門不斷完善加嚴(yán)造紙、鋼鐵、火電、水泥、紡織、工業(yè)鍋爐、電池、化工等“污染大戶”的排放標(biāo)準(zhǔn)，地方政府因地制宜執(zhí)行更為嚴(yán)格的綜合排放和行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，不斷持續(xù)的升級(jí)改造帶來(lái)多重商機(jī)，直接惠及各專業(yè)污染治理企業(yè)。
公眾訴求推動(dòng)政府在環(huán)保領(lǐng)域的政策加碼，將會(huì)帶來(lái)相關(guān)市場(chǎng)空間的釋放。但要推動(dòng)從嚴(yán)的環(huán)保要求轉(zhuǎn)化為切實(shí)的市場(chǎng)需求，中間還少不了重要的一環(huán)：嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法和處罰。
道理很簡(jiǎn)單：當(dāng)污染付出的代價(jià)不夠分量時(shí)，天生逐利的企業(yè)不會(huì)對(duì)治理上心，相關(guān)的治污需求也就無(wú)法得到充分釋放。
鋼鐵燒結(jié)脫硫設(shè)施建設(shè)費(fèi)用動(dòng)輒上億元，一天的運(yùn)行費(fèi)用就達(dá)數(shù)萬(wàn)元，可是如果不正常運(yùn)行甚至不運(yùn)行，即使被“抓到”，罰款也不過一二十萬(wàn)元，這筆賬很好算。紫金礦業(yè)污染事故造成經(jīng)濟(jì)損失數(shù)億元，但評(píng)估損失只有3000萬(wàn)，按30%比例處以行政罰款，區(qū)區(qū)900萬(wàn)元已經(jīng)成為環(huán)保第一罰單。無(wú)怪乎投資者隨后長(zhǎng)出一口氣，股價(jià)不降反升。
反之，到位的監(jiān)管和足夠的震懾，會(huì)推動(dòng)工業(yè)企業(yè)將本身并不擅長(zhǎng)的污染治理交給專業(yè)公司，打開專業(yè)化市場(chǎng)化的治理空間。而在污染負(fù)荷重、治理難度大的我國(guó)化工行業(yè)，已經(jīng)開始了這樣的實(shí)踐。
對(duì)于規(guī)模巨大的污染治理市場(chǎng)，政策層已經(jīng)明確提出第三方運(yùn)營(yíng)的發(fā)展方向。但要讓“蛋糕”成型，則需要到位環(huán)境監(jiān)管產(chǎn)生的倒逼影響。正如此前一位環(huán)保企業(yè)老總所言，如果環(huán)保監(jiān)管跟不上、處罰力度不夠，企業(yè)沒有動(dòng)力治污，更沒有動(dòng)力讓專業(yè)高效治污。
變身消費(fèi)者引導(dǎo)環(huán)境服務(wù)發(fā)展
環(huán)境訴求、環(huán)保工作刺激市場(chǎng)需求，但其如何變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，環(huán)保需求如何更有效率地實(shí)現(xiàn)？還需要一系列政策設(shè)計(jì)。其中，政府從“實(shí)干家”到消費(fèi)者角色的變化，將給包括環(huán)保產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的治理模式帶來(lái)根本性變化。
政府退一步，市場(chǎng)進(jìn)一步。在水務(wù)、固廢領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的實(shí)踐經(jīng)歷表明，政府對(duì)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的逐步放手，帶來(lái)了市場(chǎng)的巨大空間。
而在污染治理方面，將單個(gè)工程的投資運(yùn)營(yíng)交給企業(yè)的BOT模式遠(yuǎn)不是環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的終點(diǎn)。當(dāng)?shù)胤秸鳛橄M(fèi)者，向企業(yè)購(gòu)買相關(guān)環(huán)境服務(wù)，面向效果付費(fèi)，將有望促成環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)生質(zhì)變。
近年來(lái)，環(huán)境主管部門和環(huán)保產(chǎn)業(yè)界在發(fā)展環(huán)境服務(wù)方面已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，并已經(jīng)開展廣泛而深入的試點(diǎn)，在工業(yè)園區(qū)治污、環(huán)境監(jiān)測(cè)、河道治理維護(hù)乃至區(qū)域綜合環(huán)境治理，都有了購(gòu)買專業(yè)服務(wù)的案例。
而政策層也已頻頻給出信號(hào)。去年末的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確了在環(huán)境領(lǐng)域公共服務(wù)可以由政府采購(gòu)市場(chǎng)服務(wù)來(lái)完成的改革思路。
業(yè)內(nèi)人士表示，政府購(gòu)買公共服務(wù)，將為環(huán)境產(chǎn)業(yè)帶來(lái)三大好處：一是政府可以把短期、大規(guī)模的一次性投入，轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期、穩(wěn)定的服務(wù)采購(gòu)，解決政府資金短期投入不足的問題，引導(dǎo)更大規(guī)模的社會(huì)資金進(jìn)入；二是采購(gòu)環(huán)境服務(wù)是面向效果付費(fèi)，使環(huán)保投入與環(huán)境效果的聯(lián)系更加緊密；三是有利于提高產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化程度和效率。
政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)不代表在治污上做“甩手掌柜”，反而會(huì)帶來(lái)對(duì)環(huán)境治理投入、效果掌控力的顯著提升。以環(huán)境治理效果為核心的環(huán)境服務(wù)采購(gòu)，將在減輕投融資壓力的同時(shí)，提高政府對(duì)環(huán)保企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的有效監(jiān)管，并將為大量社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)境領(lǐng)域真正建立通道，實(shí)現(xiàn)在有限投資下的大量環(huán)境消費(fèi)需求的釋放。這還需要一系列政策、機(jī)制的科學(xué)設(shè)計(jì)和完善，需要下一步更多職能部門的參與。
確保政府投入 發(fā)揮杠桿作用
“大氣治理1.75萬(wàn)億元，水治理兩萬(wàn)億元，土壤污染治理10萬(wàn)億元……”，這是政策層對(duì)三大污染治理領(lǐng)域的資金預(yù)估，而產(chǎn)業(yè)界對(duì)此的估算值還要更大。在環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，有了市場(chǎng)需求，并不代表著產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)的立即“兌現(xiàn)”。“錢從哪里來(lái)”是下一個(gè)需要解決的問題。
很多人寄希望于財(cái)政投入。對(duì)此，環(huán)境商會(huì)秘書長(zhǎng)駱建華等業(yè)內(nèi)人士表示，對(duì)政府投入的理解有三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。
第一，政府的投入是有限的，絕大部分的治理資金需要社會(huì)資本投入。
第二，政府在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域絕不能缺位。也就是市場(chǎng)不愿意投入的環(huán)節(jié)，政府的投入要跟上。“比如水務(wù)領(lǐng)域的管網(wǎng)部分，資本沉淀性強(qiáng)，就應(yīng)該由政府投資。而在建廠、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)，企業(yè)有意愿有能力有優(yōu)勢(shì)，就應(yīng)該交給市場(chǎng)。”
第三，有限的政府投入必須發(fā)揮引導(dǎo)、撬動(dòng)、吸引社會(huì)資本的作用。而現(xiàn)行直接撥款的方式還未能充分實(shí)現(xiàn)這樣的功能。
“日本、德國(guó)在污染治理高峰期也曾由國(guó)家大量投入，但都不是采取直接撥款的形式。”文一波等環(huán)保企業(yè)家建議，將國(guó)家有關(guān)污染治理的專項(xiàng)資金投入集合起來(lái)，成立基金，通過無(wú)息貸款或貼息方式投入污染治理，不斷滾動(dòng)，將為污染治理及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供穩(wěn)定持續(xù)的投入。“直接撥款由地方政府建污水處理廠，不如以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼形式發(fā)放，吸引社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)行污水處理廠。”
目前，由于缺乏對(duì)地方環(huán)保投入的硬約束以及中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配，地方環(huán)保投入還明顯不足，有賴于政策機(jī)制的理順。而環(huán)境稅費(fèi)改革正在推動(dòng)治理成本在全社會(huì)形成合理的分擔(dān)傳導(dǎo)機(jī)制。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)蘇明在“兩會(huì)”期間透露，環(huán)境稅已進(jìn)入立法程序。“總的思路是要高于現(xiàn)有排污費(fèi)至少一倍以上，逐步要達(dá)到彌補(bǔ)污染治理成本的水平。”
而在市場(chǎng)參與的環(huán)節(jié)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)對(duì)支付模式的確立非常依賴，即必須在誰(shuí)污染誰(shuí)治理，誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)等原則指引下，明確治理責(zé)任，確定付費(fèi)主體。
水務(wù)與垃圾處理市場(chǎng)的快速發(fā)展成熟，正是因?yàn)樵谶@些領(lǐng)域政府建立了相對(duì)穩(wěn)定的支付體系；而土壤修復(fù)、污泥處置、餐廚垃圾處理、農(nóng)村供排水等潛在的巨大市場(chǎng)，呈現(xiàn)“看著吃不著”的窘境，也是因?yàn)橹Ц扼w系缺失，導(dǎo)致治理需求與服務(wù)供給方無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)接。
減少行政干預(yù)，制定并遵守合理規(guī)則
惡性競(jìng)爭(zhēng)、低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)等問題多年來(lái)一直困擾環(huán)保產(chǎn)業(yè)、企業(yè)，政府加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范市場(chǎng)的抓手是行政審批還是利用市場(chǎng)機(jī)制，選擇已經(jīng)逐步清晰。
不久前，國(guó)務(wù)院再次取消和下放64項(xiàng)行政審批項(xiàng)目和18個(gè)子項(xiàng)，其中包括環(huán)境保護(hù)（污染治理）設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位甲級(jí)資質(zhì)認(rèn)定的行政許可。
業(yè)內(nèi)人士告訴記者，對(duì)運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的行政審批將逐步退出舞臺(tái)，但對(duì)環(huán)保運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)的規(guī)范、企業(yè)的監(jiān)管，亟需從市場(chǎng)角度探索有效機(jī)制。
清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究所所長(zhǎng)傅濤在多年前就呼吁對(duì)環(huán)保企業(yè)實(shí)施業(yè)績(jī)管理。“將其承擔(dān)的污染治理項(xiàng)目進(jìn)行公示，真實(shí)的口碑將形成天然的優(yōu)勝劣汰。”他認(rèn)為，運(yùn)營(yíng)資質(zhì)取消后的管理重心將會(huì)是業(yè)績(jī)管理。
而“兩會(huì)”前夕，環(huán)境商會(huì)在推動(dòng)工業(yè)治理第三方運(yùn)營(yíng)時(shí)，也就規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提出建議，通過建立運(yùn)營(yíng)企業(yè)“負(fù)面清單”制度加強(qiáng)管理。“建議政府監(jiān)管部門根據(jù)監(jiān)管情況，定期向社會(huì)公布環(huán)保公司的運(yùn)營(yíng)成效，對(duì)未能達(dá)標(biāo)排放達(dá)標(biāo)排放的公司給予警告，并限期整改，對(duì)未按期整改或惡意偷排的，將列入負(fù)面清單。”
而對(duì)較早開展第三方服務(wù)的環(huán)評(píng)領(lǐng)域，環(huán)保主管部門正在加大規(guī)范市場(chǎng)的力度，約束政府行為成為重要內(nèi)容。
“兩會(huì)”期間，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)管理的意見》，其中明確要求，各級(jí)環(huán)保行政主管部門不得為建設(shè)單位指定或向建設(shè)單位推薦環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。各級(jí)環(huán)保行政主管部門及其工作人員不得在環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)參股分利；嚴(yán)禁地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門以備案等方式設(shè)置準(zhǔn)入條件，限制外埠環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在本地承接環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)。鼓勵(lì)建設(shè)單位采取公開招標(biāo)方式選擇環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。
政府加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)管將帶來(lái)行業(yè)健康發(fā)展。但作為服務(wù)購(gòu)買者、與市場(chǎng)的合作者，政府自身也要遵守”規(guī)矩“。
對(duì)很多環(huán)保企業(yè)來(lái)說，地方政府拖欠費(fèi)用、合同違規(guī)的行為屢見不鮮，令他們頗感苦惱。有的企業(yè)直言，他們?cè)谂c地方政府的博弈中處于弱勢(shì)地位，未來(lái)也不希望再跟政府直接”打交道”。
近年來(lái)，政策層多次強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)民間資本介入供水、污水處理、電力、垃圾處理等公共事業(yè)領(lǐng)域投資，以特許經(jīng)營(yíng)為主要模式的公私合營(yíng)機(jī)制得到廣泛應(yīng)用。但由于缺乏國(guó)家層面的特許經(jīng)營(yíng)法律和制度體系，政府、市場(chǎng)雙方行為都未能得到有效的約束。
目前，相關(guān)的立法進(jìn)程正在加快。2014年政府工作報(bào)告中明確指出，要“制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法。”業(yè)界對(duì)此頗為興奮，急切盼望以法律的形式，明確政府和市場(chǎng)邊界，明確合作關(guān)系，規(guī)范采購(gòu)、供給行為，保障企業(yè)權(quán)益，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。
