首份內(nèi)澇報告出爐
“我并不驚訝。”2013年7月16日,南方周末記者采訪水利部防洪抗旱減災(zāi)工程技術(shù)研究中心常務(wù)副主任程曉陶,問及城市普遍內(nèi)澇問題時,他淡淡地說。
采訪前一天,北京暴雨如注,市氣象臺拉響了黃色預(yù)警信號,最大降雨量超200毫米;與此同時,廣州市三防總指揮部也啟動了防暴雨內(nèi)澇三級應(yīng)急響應(yīng),雷雨交加,多處道路成河澤;而此前不久,武漢、成都等地持續(xù)暴雨,“看海”又成為各地城市一景。
這些新聞確實已不新鮮。據(jù)住建部2010年對國內(nèi)351個城市專項調(diào)研顯示,2008年-2010年間,有62%的城市發(fā)生過不同程度的內(nèi)澇,其中內(nèi)澇災(zāi)害超過3次以上的城市有137個,在發(fā)生過內(nèi)澇的城市中,57個城市的最長積水時間超過12小時。
另據(jù)國家防汛抗旱總指揮部辦公室統(tǒng)計,2010年我國有258座城市受淹,其中大多數(shù)為暴雨內(nèi)澇。
壓力已空前巨大。在2012年“7·21”特大暴雨造成78人罹難之后,據(jù)報道,北京下了死命令,今年城區(qū)不能死一個人;武漢市長唐良智也公開表示了擔(dān)憂:“一打雷我就著急。”誓言要徹底解決城市漬水問題。
與以前城市更多是抵御江河泛濫、山洪爆發(fā)等外洪相比,如今城市主要是遭遇內(nèi)澇,一場暴雨,城市即成為高風(fēng)險區(qū)域。
2013年3月,程曉陶所在的中國水利水電科學(xué)研究院完成了《城市防洪工作現(xiàn)狀、問題及其對策》課題研究,程為負責(zé)人。此課題旨在全面梳理中國城市防洪治澇體系及管理存在的主要問題,并提出了對策和措施。
該報告課題人員先后奔赴北京、上海、重慶、武漢、濟南、福州、吉林、佛山、敦煌等城市實地調(diào)研,歷時三年,終于完成了這份厚近兩百頁的專業(yè)報告。
據(jù)了解,這是近年來中國首份城市內(nèi)澇研究報告。在2013年各地再度內(nèi)澇的背景之下,這份報告顯得彌足珍貴。
城市不設(shè)防
頗令人震驚的是,早在1995年,國家即要求重點防洪城市在次年底之前完成防洪規(guī)劃。然而,直到10年之后的2006年,全國642座有防洪任務(wù)的城市中尚有12個重要城市、33個中等城市和125座一般城市,共計170座城市還沒有編制出城市防洪規(guī)劃。
不僅如此。“目前全國仍有340座城市(占總數(shù)53%)沒有達到國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。特別是非農(nóng)業(yè)人口150萬人以上的34座特大城市中僅有7座(占總數(shù)21%)達到規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。此外,一些新興的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和新城市的防洪工程建設(shè)嚴重滯后。”該報告首次披露。
以重慶市為例。按全國特大城市的要求,其防御洪水標(biāo)準(zhǔn)必須達到50年或100年一遇以上,但大部分沿江河的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn),以及重要小城鎮(zhèn)的堤防護岸工程僅有10年一遇的防御標(biāo)準(zhǔn),甚至有部分連一處防洪工程都沒有。
該報告還披露,按照我國2006年城鎮(zhèn)排水設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)《室外排水設(shè)計規(guī)范》的要求,城市一般地區(qū)排水設(shè)施的設(shè)計暴雨重現(xiàn)期為0.5-3年(即抵御0.5-3年一遇的暴雨),重要地區(qū)為3-5年。而實際上,大部分城市普遍采取標(biāo)準(zhǔn)的下限。調(diào)查顯示,我國70%以上的城市排水系統(tǒng)建設(shè)的設(shè)計暴雨重現(xiàn)期小于1年,90%老城區(qū)的重點區(qū)域甚至比規(guī)范規(guī)定的下限還要低。
另外,違法成本低、有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象依然存在。
以武漢市為例,《武漢市城市排水條例》實施已8年多,很多條款已不能適應(yīng)現(xiàn)有排水工作需要,如排水處罰方面,最高3萬元的罰款顯然不足以起到威懾作用,亟需修訂。
權(quán)責(zé)不清,洪評不力
沒有城市防洪規(guī)劃,顯然有悖于防洪法。
頒布于1998年的防洪法明確提出“防洪工作按照流域或者區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、分級實施和流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的制度”。同年,水利部發(fā)布了《城市防洪規(guī)劃編制大綱》(修訂稿),并在原有31座全國重點防洪城市的基礎(chǔ)上,提高到了2006年的85座城市,這些城市稱為全國重要防洪城市。
然而,這些城市并非都已開展城市防洪排澇影響評價。程曉陶說,雖然已出臺相關(guān)法律法規(guī),但在各地推行阻力重重。
而城市規(guī)劃中也存在種種怪狀。據(jù)程曉陶介紹,現(xiàn)在不少地方視城市建設(shè)開發(fā)規(guī)劃為秘密,不對公眾公開,理由是擔(dān)心公眾在已知的規(guī)劃區(qū)域建房種房,從而耽誤城市建設(shè)步伐。“連這些都視為秘密,更別說可能有風(fēng)險預(yù)警的城市防洪排澇影響評價了。”
在課題組看來,新中國城市防洪的權(quán)責(zé)不明,一直是影響排澇工作的首要原因。
早在1978年以前,城市防洪的主管部門為城建部門。20年之后,國務(wù)院機構(gòu)改革,城市防洪工作歸口水利部門,但地方并沒有完全統(tǒng)一。
據(jù)上述城市內(nèi)澇研究報告顯示,截至2006年,有379座城市的防洪工作由水利部門負責(zé),有114座城市歸口城建部門,另有142座城市則由兩個部門共同管理,還有7座城市未明確管理部門。
據(jù)該報告透露,發(fā)生在2007年7月18日的濟南悲劇,源于責(zé)權(quán)劃分不清,協(xié)作機制不明。據(jù)分析,該市防洪排澇工作涉及水利、市政公用事業(yè)和黃河河務(wù)等局。除黃河河務(wù)局職責(zé)較明確外,另兩個部門職能重疊,兩家內(nèi)部分別下設(shè)內(nèi)河防辦和城市防辦,各自制定防汛應(yīng)急預(yù)案,但由于內(nèi)河與城區(qū)范圍內(nèi)的防汛預(yù)警密不可分,最終造成34人不幸遇難,6人失蹤。
課題組還注意到,一些城市的水利、城建部門對城市內(nèi)河道的分管存在問題:加蓋的河渠歸城建部門管理,不加蓋的河道歸水利部門管理。但在實際中,某些開發(fā)商擅自將原本無蓋的河道進行修整加蓋。這樣一來,該區(qū)域便可能形成管理盲區(qū)。
再度規(guī)劃,沉疴恐難減
2013年7月12日,住建部下發(fā)通知,要求明年6月30日前,各省份住建部門報送各城市排水(雨水)防澇綜合規(guī)劃。其中要求,通過采取綜合措施,直轄市、省會城市和計劃單列市(36個大中城市)中心城區(qū)要能有效應(yīng)對不低于50年一遇的暴雨。該大綱還提到城市排水防澇能力與內(nèi)澇風(fēng)險評估。
在程曉陶看來,這是3月25日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》,明確住建部為城市排水牽頭統(tǒng)籌部門后的一次工作安排,也是國家部委層面時隔近20年,再度要求各城市編制排水防澇規(guī)劃。
“但這種規(guī)定時間規(guī)定內(nèi)容的一刀切做法,在全國難以奏效。”程曉陶說,“依照現(xiàn)有財力突出重點,應(yīng)該分區(qū)域分階段推行。”
考慮不周總會付出代價。據(jù)報告顯示,武漢修建第二長江大橋時就影響了羅家港排水通道的正常排水,雖然水務(wù)部門發(fā)現(xiàn)并規(guī)勸其整改,但是該工程迫在眉睫,難以調(diào)整。2011年暴雨突襲武漢,羅家港排水受限,最終造成城市內(nèi)澇。
另外,如何保證工程建設(shè)按規(guī)劃設(shè)計的要求進行,避免“豆腐渣工程”,是當(dāng)前我國一個較為普遍的問題。在武漢市城市防洪工程體系建設(shè)過程中,也曾出現(xiàn)過因工程未按設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)施工造成洪災(zāi)的事例。施工單位連同設(shè)計院一些工作人員擅自將工程防洪標(biāo)準(zhǔn)由100年一遇降至50年一遇,導(dǎo)致武漢機場高速路被淹,造成較為嚴重的災(zāi)害損失。
“城鎮(zhèn)快速發(fā)展加重了內(nèi)澇風(fēng)險,從現(xiàn)實層面看,這種風(fēng)險還在加劇,真正的谷底尚未到來,政府及相關(guān)部門應(yīng)對此高度重視,統(tǒng)籌考慮,科學(xué)決策,否則,后果不堪設(shè)想。”程曉陶毫不避諱地說。
本文來源:南方周末
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