王維洛/文
三峽工程第一個環(huán)境影響評價報告的結(jié)論是該工程弊大于利，因而不為中國政府當局所喜，于是以評價過程中的一個程序瑕疵為借口否決了整個報告。第二個環(huán)境影響評價報告不是在另行調(diào)查的基礎(chǔ)上重新撰寫，而是片面地選擇性利用原有的調(diào)查資料，在短短的6個月中就完成了分析、報告書寫、上報審批的全部過程，結(jié)論卻成了利大于弊。饒有意味的是中國政府對待法律程序的態(tài)度：在第二個環(huán)境影響評價報告還未上報審批的情況下，國務(wù)院就批準了三峽工程，這完全違反了“中華人民共和國環(huán)境保護法”所規(guī)定的審批程序，比第一個報告的程序瑕疵嚴重得多，但所有的人似乎都刻意“忘記”了這個法律程序錯誤。
一、中國環(huán)境影響評價報告制度的建立
環(huán)境影響評價制度是指關(guān)于環(huán)境影響評價、編制和審批以及環(huán)境影響評價報告書的內(nèi)容和程序等方面的規(guī)定。美國在1969年制定了環(huán)境政策法，是全世界第一個把環(huán)境影響評價制度用法律形式規(guī)定下來的國家。此后，瑞典、澳大利亞、法國、日本、加拿大、英國、德國、新西蘭等國也相續(xù)建立了法定的環(huán)境影響評價制度。如今無論是工業(yè)國家還是發(fā)展中國家，均把環(huán)境影響評價制度納入法律的軌道。環(huán)境影響評價報告書是預(yù)測和評估擬興建的工程對自然資源和生態(tài)環(huán)境可能造成影響，提出防治或減少環(huán)境損失的方案，為工程的決策提供環(huán)境科學(xué)依據(jù)[1]。環(huán)境影響評價工作一般在工程可行性研究階段進行。
1. 中國環(huán)境保護法律的逐步建立
中國環(huán)境影響評價報告制度開始于1979年。這一年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》（簡稱《環(huán)保法（試行）》），其中第6條規(guī)定：一切企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設(shè)計、建設(shè)和生產(chǎn)，都必須充份注意防止對環(huán)境的污染和破壞。在進行新建、改建和擴建工程時，必須提出對環(huán)境影響的報告書，經(jīng)環(huán)境保護主管部門和其它有關(guān)部門審查批后才能進行設(shè)計。 《環(huán)保法（試行）》中的這一規(guī)定標志著中國環(huán)境影響評價報告制度的開端。以后在1982年5月，由國家計委、國家建委、國家經(jīng)委和國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合頒布了關(guān)于“基本建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法”。1984年國務(wù)院國發(fā)（1984）135號文件“關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定”指出，所有新建、改建、擴建或轉(zhuǎn)產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、街道企業(yè)，都必須填寫環(huán)境影響報告表。1988年，國家環(huán)保局發(fā)布了“關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境管理問題的若干意見”，對“基本建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法”中的一些問題作出解釋。1989年國家環(huán)保局修改和重新發(fā)表了“建設(shè)項目環(huán)境影響評價證書管理辦法”。這樣，中國環(huán)境影響評價報告制度正式確立。[2] 1989年《環(huán)境保護法》（簡稱《環(huán)保法》）正式頒布，1990年國家環(huán)保局在《環(huán)保法》的基礎(chǔ)上又發(fā)布了建設(shè)項目環(huán)境保護管理程序，可視為一種完善與補充。
2. 中國環(huán)境影響評價報告的編寫和審批程序
環(huán)境影響評價報告的編寫和審批程序，在中國稱為管理程序，分為5個階段[3]：環(huán)境影響評價的確立和委托，環(huán)境影響評價大綱的編制，環(huán)境影響評價大綱的審批，環(huán)境影響評價報告的編制，環(huán)境影響評價報告的審批。按照這個管理程序，一個工程的環(huán)境影響評價報告要經(jīng)過環(huán)境保護管理部門兩次審批，一次是審批大綱，一次是審批報告。這是中國的特色，其它國家都是一次審批，只要審批送交的環(huán)境影響評價報告。
什么建設(shè)項目需要編制環(huán)境影響評價報告？《環(huán)保法》中的建設(shè)項目的定義為：建設(shè)項目是指一切基本建設(shè)項目、技術(shù)改造項目和區(qū)域開發(fā)建設(shè)項目，包括涉外項目（中外合資、中外合作、外商獨資建設(shè)項目的總稱）。根據(jù)這個定義，所有的建設(shè)項目都必須提交環(huán)境影響評價報告書，經(jīng)環(huán)保部門批準后，建設(shè)項目才能批準上馬。
從沒有環(huán)境影響評價制度到在各行各業(yè)全方位對所有的建設(shè)項目都要開展環(huán)境影響評價，是從一個極端走到另一個極端，也是專業(yè)主管部門爭權(quán)的結(jié)果。在絕大多數(shù)國家，只要求對生態(tài)環(huán)境有大影響的建設(shè)項目作生態(tài)環(huán)境影響評價報告。這里的所謂“大影響”，主要是指對生態(tài)環(huán)境的負面影響。而對那些對生態(tài)環(huán)境負面影響不大的建設(shè)項目，則不需要作生態(tài)環(huán)境影響評價報告。對改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的建設(shè)項目，更不必作生態(tài)環(huán)境影響評價報告。
盡管中國的《環(huán)保法》規(guī)定，所有的建設(shè)項目都必須提交環(huán)境影響評價報告書，但在實際運作中則是根據(jù)1986年的“建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法”辦理，首先由建設(shè)單位到相應(yīng)的環(huán)境保護管理部門匯報建設(shè)項目的概況，征求開展環(huán)境影響評價的意見。如縣級以上的環(huán)境保護管理部門認為此項工程為非污染型工程，對環(huán)境的影響很小，可以不進行環(huán)境影響評價工作，建設(shè)單位可直接上報計劃部門，申請批準此項工程。如果環(huán)境保護管理部門認為該工程對環(huán)境的影響大，可能污染環(huán)境或破壞生態(tài)，就必須作環(huán)境影響評價，建設(shè)單位必須委托評價單位制作工程項目的環(huán)境影響評價報告書，上報環(huán)境保護管理部門，只有在環(huán)境保護管理部門批準了環(huán)境影響評價報告之后，計劃部門才能批準此項工程。如果環(huán)境保護管理部門認為工程對生態(tài)環(huán)境的破壞和污染嚴重，而評價報告中提出的措施又不能有效地減輕或部份抵消工程對生態(tài)環(huán)境的污染破壞，則不批準環(huán)境影響評價報告書，計劃部門也不能審批、更不得批準這項工程。建設(shè)單位只有對工程內(nèi)容進行修改，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞或是增加更有效的保護措施，重新編制環(huán)境影響評價報告，重新上報審批。
中國學(xué)術(shù)界對環(huán)境影響評價的范圍到底應(yīng)該多大討論頗多[4]，是“一切項目”還是“一切對環(huán)境有影響的項目”或“一切對環(huán)境有較大影響的項目”需要編制環(huán)境影響評價報告，爭論很大。其實，環(huán)境影響評價報告可分為兩大部份，一是評價部份，二是措施部份，評價是提出防治措施的手段，只有通過防治措施的實施，才能達到減少環(huán)境損害的目的。在《環(huán)保法（試行）》第6條中只提到要作環(huán)境影響評價報告書，而沒有具體提到防治措施；而在《環(huán)保法》第13條中特別提到，必須對產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響作出評價，規(guī)定防治措施。這是一個完善和進步。根據(jù)第13條的原意，只有那些對環(huán)境有污染有影響的工程，即對環(huán)境有較大負面影響的工程，需要提交環(huán)境影響評價報告書，并規(guī)定防治措施，減少對環(huán)境的損害。
必須特別指出，從時間程序上來說，環(huán)境保護管理部門批準工程環(huán)境影響評價報告在前，而決策部門（如計劃部門）最終批準工程上馬在后。這個程序保證了工程環(huán)境影響評價報告在工程決策過程中的技術(shù)地位，也保證了環(huán)境保護管理部門在決策過程中的法律地位。如果決策部門批準工程上馬在前，而環(huán)境保護管理部門批準環(huán)境影響評價報告在后，環(huán)境影響評價報告制度也就失去了其意義，因為不管環(huán)境保護管理部門是否批準這個報告，工程上馬都已經(jīng)是“生米煮成熟飯”了。明確這一點，對于理解在三峽工程上中共政府的違法行為至關(guān)重要。
建立環(huán)境影響評價制度的目的之一，就是全面地預(yù)測和描述工程對生態(tài)環(huán)境會產(chǎn)生什幺樣的破壞和影響，并對這些破壞和影響作出評估，比如這些破壞和影響是可逆轉(zhuǎn)的還是不可逆轉(zhuǎn)，是永久的、長期的還是短期的，是區(qū)域性的還是地方性的，并對影響程度定量評價。在定性和定量評價的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的防止和減少環(huán)境損失的措施。只有評價，而沒有切實可行的措施，環(huán)境影響評價制度也就沒有意義了。
二、三峽工程可行性論證得出了領(lǐng)導(dǎo)不喜歡的結(jié)論
1. 三峽工程決策程序倒置：先決定上馬、再評價項目對環(huán)境的影響
1958年中共中央批準興建三峽工程，后因經(jīng)濟政策失誤，計劃擱淺。70年代后期，又重新提出興建三峽工程，1984年國務(wù)院原則批準三峽工程上馬。1986年，中共中央和國務(wù)院提出要進行三峽工程的可行性研究。到1992年，國務(wù)院、中共中央、全國人民代表大會先后批準了三峽工程。從70年代后期到1992年這一個過程，正好和上面所敘述的環(huán)境影響評價制度的建立是平行的。因此，三峽工程的環(huán)境影響評價報告的書寫和審批，就成為中國環(huán)境影響評價制度建立和完善的重頭戲。
根據(jù)《環(huán)保法（試行）》和其它行政管理條例，首先要由三峽工程建設(shè)單位（水利部），向國務(wù)院環(huán)保局匯報建設(shè)項目的概況，征求開展環(huán)境影響評價的意見，由國家環(huán)保局視工程對生態(tài)環(huán)境的影響決定三峽工程是否需要制作環(huán)境影響評價報告書。如果三峽工程對生態(tài)環(huán)境影響很小，或者是利大于弊，或者三峽工程是個保護生態(tài)環(huán)境的工程，那幺三峽工程就沒有必要制作環(huán)境影響評價報告書。
當時，絕大部份人（包括許多科學(xué)家、工程技術(shù)人員、環(huán)境保護機關(guān)的行政管理人員、一些政治家）的共識是，建設(shè)三峽工程對生態(tài)環(huán)境的影響、特別是負面影響是嚴重的，三峽工程必須提出相應(yīng)的對策，來減少工程對生態(tài)環(huán)境的影響，以保護生態(tài)環(huán)境。所以，三峽工程必須制作環(huán)境影響評價報告書，上報批準。1982年，長江水利委員會提出的三峽工程正常蓄水位150米方案中，就有一章是三峽工程對環(huán)境的影響，承認三峽工程對環(huán)境的影響有利有弊，弊遠大于利。
1984年，國務(wù)院原則批準了三峽工程上馬，受國家計委和國家科委的委托，中國科學(xué)院組織了“三峽工程生態(tài)環(huán)境科研項目”領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)編寫“長江三峽工程對生態(tài)與環(huán)境及對策的研究”。這個項目也被列為國家科委“‘七五’攻關(guān)項目”（編號75-16-6）。這正是一個法律程序倒置的實例，國務(wù)院批準三峽工程上馬在前，而委托編寫長江三峽工程對生態(tài)與環(huán)境的影響評價報告在后，失去了工程環(huán)境影響報告制度作為環(huán)境保護重要手段的意義，同時也違反了《環(huán)保法（試行）》。
2. 三峽工程可行性論證中的結(jié)論：弊大于利
就在中國科學(xué)院的這個研究課題進行之時，1986年，中共中央和國務(wù)院決定對三峽工程進行可行性論證�？尚行哉撟C由水利部負責(zé)，分14個課題組進行，其中一個課題就是“生態(tài)和環(huán)境”，這個課題是中國科學(xué)院“三峽工程生態(tài)環(huán)境科研項目”的延續(xù)，其人員也是原班人馬的擴充。
“三峽工程可行性論證生態(tài)環(huán)境組”負責(zé)人是中科院學(xué)部委員馬世駿和侯學(xué)煜，馬世駿任組長，侯學(xué)煜為顧問。侯學(xué)煜（1912─1991）是植物生態(tài)學(xué)家、地理植物學(xué)家，中國科學(xué)院生物學(xué)部委員。他是中國植物生態(tài)學(xué)的主要創(chuàng)始人之一，負責(zé)創(chuàng)建了中國第一個植物生態(tài)學(xué)研究室，最早發(fā)現(xiàn)中國不同土壤的指示性植物，并開創(chuàng)了中國植被圖工作。他注重農(nóng)林業(yè)與氣候的關(guān)系，對中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和維護生態(tài)平衡發(fā)揮了重要作用。馬世駿（1915─1991）是昆蟲學(xué)家，中國科學(xué)院生物學(xué)部委員[5]，對昆蟲種群生態(tài)學(xué)及生態(tài)地理學(xué)有深入的研究，為我國生態(tài)學(xué)特別是昆蟲生態(tài)學(xué)的理論研究作出貢獻。70年代提出經(jīng)濟生態(tài)學(xué)原則，80年代又提出生態(tài)工程理論。
從1986年開始到1988年，生態(tài)環(huán)境組初步完成了研究報告。1988年11月下旬，三峽工程論證領(lǐng)導(dǎo)小組召開第9次擴大會議，由生態(tài)環(huán)境組匯報他們的工作結(jié)果。組長馬世駿發(fā)言時說明，中科院對三峽工程生態(tài)環(huán)境影響研究報告的結(jié)論是有利有弊，弊大于利。侯學(xué)煜認為，三峽工程對生態(tài)環(huán)境和資源的影響深遠，工程是否上馬應(yīng)該慎重。[6] 雖然馬世駿和侯學(xué)煜都認為三峽工程對生態(tài)環(huán)境的影響是弊大于利，但馬世駿認為，采取人為措施可以減少三峽工程對生態(tài)環(huán)境的影響；而侯學(xué)煜則認為，三峽工程是個超大型的水庫大壩工程，其對生態(tài)環(huán)境的影響在目前的科學(xué)技術(shù)水平下還認識不足，有許多問題還根本沒有認識到，提出的防止措施是否能起作用也未經(jīng)過實驗證實，是否有效值得懷疑。[7] 馬世駿的觀點代表了參加論證的大部份專家的意見，最終的生態(tài)環(huán)境組專業(yè)報告也是以這個結(jié)論上報的。馬世駿和其它參加人員在專業(yè)報告上簽了字。報告的主要結(jié)論是：“三峽工程對生態(tài)環(huán)境的影響是有利有弊，弊大于利，但是一些弊病是可以采取工程措施，加以限制或減輕。”侯學(xué)煜不同意結(jié)論中的后半句，他把名利置之度外，拒絕在專業(yè)報告上簽字，單獨向三峽工程論證領(lǐng)導(dǎo)小組提交了自己的意見書。此后侯學(xué)煜接受了記者朱劍虹的采訪，闡述了對三峽工程的意見。他強調(diào)指出：“從對生態(tài)環(huán)境和資源的影響來看，三峽工程不是早上或晚上的問題，壩高多少的問題，而是根本要不要上的問題”。[8]
3. 可行性論證領(lǐng)導(dǎo)小組技術(shù)負責(zé)人潘家錚的態(tài)度
三峽工程可行性論證報告（共14個分報告，包括生態(tài)環(huán)境組的分報告）本應(yīng)于1989年5月完成，后因tuananmen事件推遲到當年8月份完成。參加三峽工程可行性論證的有412名各學(xué)科的專家，其中403位在各自參加編寫的分報告上簽了字，只有侯學(xué)煜等9位專家沒有在報告上簽字。從1989年到1991年期間，長江水利委員會在生態(tài)環(huán)境組分報告的基礎(chǔ)上，按照環(huán)保部門規(guī)定的格式，編寫了“三峽工程環(huán)境影響評價報告書”。結(jié)論仍然是，三峽工程對生態(tài)環(huán)境的影響是有利有弊，弊大于利，但是一些弊病是可以采取工程措施加以限制或減輕。
不過，三峽工程可行性論證中生態(tài)環(huán)境組學(xué)者專家們得出的上述結(jié)論令論證領(lǐng)導(dǎo)小組的負責(zé)人大傷腦筋。該領(lǐng)導(dǎo)小組的副組長、技術(shù)總負責(zé)是潘家錚（原新安江水庫技術(shù)負責(zé)人，現(xiàn)任中國工程院副院長，兩院院士），負責(zé)生態(tài)環(huán)境組的兩位學(xué)部委員侯學(xué)煜和馬世駿給他出了個大難題。侯學(xué)煜堅決反對三峽工程；馬世駿雖然比侯學(xué)煜“靈活”一些，但仍然堅持三峽工程對生態(tài)環(huán)境的影響是弊大于利的結(jié)論，要讓馬世駿更改這個結(jié)論顯然也不可能。潘家錚雖然對生態(tài)環(huán)境論證組的結(jié)論非常不滿，但他無法將這個官定的立場強加給侯學(xué)煜和馬世駿主持的生態(tài)環(huán)境論證組，他也無法與侯學(xué)煜、馬世駿等人通過平等的科學(xué)爭論改變侯、馬等學(xué)科帶頭人的觀點。
于是這位技術(shù)總負責(zé)獨辟蹊徑，寫了一篇小說“三峽夢”來表明他的立場。[9]。潘家錚在小說中寫道，三峽工程對生態(tài)環(huán)境有利有弊，他認為利遠勝于弊。針對生態(tài)環(huán)境組報告中的論證內(nèi)容，潘家錚在小說中諷刺了“在三峽撒泡尿會污染上海以及大洋彼岸美國之說”。這談的是三峽大壩工程對長江河口和鄰近海域的影響以及對河口泥沙和侵蝕堆積過程的影響，但真相絕非潘所說的只是“撒泡尿的影響”而已�！吨袊倏颇觇b1988》發(fā)表的中國科學(xué)院海洋研究所1985─1986年的研究成果表明，長江河口是海水與淡水的交匯區(qū)，生態(tài)環(huán)境復(fù)雜多樣，興建三峽工程將改變長江徑流原來的季節(jié)分配，因而對河口和鄰近海域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。例如，三峽水庫若保持180米水位，就可能使長江口和舟山漁場的漁業(yè)資源量下降8-10％；10月份流量減少，對冬季帶魚捕捉有利，但對資源保護不利；三峽建庫后，輸送到河口的細顆粒泥沙會減少，將引起長江三角洲的海岸遭侵蝕，險工地段增多，對上海的堤防十分不利；海水倒灌的問題將加重，影響范圍會從鎮(zhèn)江上溯到南京。
其實，潘家錚本來并沒有必要為生態(tài)環(huán)境組的這個“弊大于利”的結(jié)論大動肝火。在決策過程中，一個工程是否應(yīng)該上馬，是工程經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)環(huán)境效益以及政治需要綜合評價的結(jié)果。工程對生態(tài)環(huán)境的影響是其中至關(guān)重要的一方面，但絕不是全部。一個工程對生態(tài)環(huán)境的影響是否弊大于利，并不一定說明這個工程就不能上馬。中國的《環(huán)保法》也沒有規(guī)定，一個工程的環(huán)境影響評價報告的結(jié)論是弊大于利，環(huán)境保護管理部門就不能批準這個工程�？梢哉f，絕大多數(shù)技術(shù)工程對生態(tài)環(huán)境的影響都是弊大于利。學(xué)者專家的本職是實事求是地評價工程對生態(tài)環(huán)境的影響，確定影響的形式、范圍、強度和時間，提出切實可行的措施，減少對生態(tài)環(huán)境的影響和破壞。
建立環(huán)境影響評價制度的目的并不是讓學(xué)者專家們?yōu)橛险鈭D而費盡心機�？墒窃谥袊闹贫拳h(huán)境里，有些專家卻甘愿讓科學(xué)充當政治的婢女。1990年7月6日，潘家錚在國務(wù)院召開的三峽工程論證匯報會上，將三峽工程論證生態(tài)環(huán)境組的弊大于利的結(jié)論改為“三峽工程對生態(tài)環(huán)境的影響是廣泛而深遠的”。他又說：“我們認為，除水庫淹沒以外，影響生態(tài)環(huán)境的基本因素是建壩引起河流水文、水力情勢的變化。.....三峽水庫對河流天然徑流量的調(diào)節(jié)有限，水庫各月平均下泄流量只在枯水季節(jié)比天然情況有變化，而且均在天然流量的變化范圍之內(nèi)。.....三峽工程對生態(tài)環(huán)境影響，不致成為工程決策的制約因素。”[10]
三、三峽工程可行性論證報告的審查過程與結(jié)果
1. 總報告篡改了分報告的結(jié)論
1990年8月，國務(wù)院重新組成三峽工程審查委員會，國務(wù)委員兼國家計委主任鄒家華為主任，國務(wù)委員兼財政部長王丙干、國務(wù)委員兼國家科委主任宋健、國務(wù)委員陳俊生任副主任，21個部委局的主要負責(zé)人（包括水利部長楊振懷）任委員。審查委員會辦公室設(shè)在水利部，楊振懷任主任，水利部副部長張春園任常務(wù)副主任，能源部副部長陸佑楣任副主任。而具體負責(zé)審查可行性論證報告工作的楊振懷、張春園和陸佑楣，實際上就是三峽工程可行性論證領(lǐng)導(dǎo)小組的正副組長，他們在“審查”過程中的責(zé)任是代表政府批準他們自己組織編寫的論證報告。由此可見，這個所謂的“審查”過程從一開始就是個自編自演、糊弄輿論和法律的把戲。
1990年12月11日，鄒家華主持召開了審查委員會第一次會議。會議確定了審查委員會的主要任務(wù)是負責(zé)審查“長江三峽工程可行性研究報告”，提出審查意見上報國務(wù)院。會議決定采用“分專題、分階段”的方式進行審查。第一階段先分10個專題，組織10個專家組分別預(yù)審，每個專家組提出專題預(yù)審意見；第二階段由審查委員會集中審查，提出意見。生態(tài)與環(huán)境組審查負責(zé)人為曲格平（國家環(huán)境保護局局長）、高德占（林業(yè)部部長）和周光召。周光召是物理學(xué)家，并不懂生態(tài)環(huán)境，讓他參與生態(tài)與環(huán)境組可行性報告的審查，是因為周光召時任中國科學(xué)院院長，是生態(tài)與環(huán)境可行性論證組組長馬世駿和顧問侯學(xué)煜的頂頭上司；此外，承擔(dān)三峽工程對環(huán)境的影響科研攻關(guān)項目的中國科學(xué)院環(huán)境科學(xué)委員會副主任郭方、中國科學(xué)院三峽領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任馮子道等人，也都反對三峽工程上馬。顯然，如何壓制生態(tài)與環(huán)境可行性論證組對三峽工程的批評，是這個審查組的重要任務(wù)。
雖然三峽工程的“反對派”不少，但歷史卻給了“上馬派”一個難得的機會。“口口”事件之后，力反三峽工程上馬的《光明日報》名記者戴晴入獄[11]，她主編的《長江啊長江》一書被禁，這就使三峽工程上馬與否的爭論從一場有關(guān)環(huán)保的科學(xué)爭論變成了一個“重大政治問題”，牽連了許多三峽工程的“反對派”（包括侯學(xué)煜教授），使他們在政治高壓下無法再公開發(fā)表對工程的批評意見。
1991年8月3日，三峽工程論證審查進入集中審查階段，國務(wù)院三峽工程審查委員會召開了第3次會議，審查并通過了三峽工程論證報告。雖然當時三峽水利樞紐環(huán)境影響分報告的結(jié)論仍然是三峽工程對環(huán)境影響有弊有利且弊大于利，但是三峽工程論證總報告中關(guān)于三峽工程對環(huán)境影響的結(jié)論卻被改成了利大于弊。這個論證總報告強調(diào)了大壩對生態(tài)環(huán)境的“有利”影響：水庫可以減輕長江洪水對中游人口稠密、經(jīng)濟發(fā)達的平原湖區(qū)生態(tài)與環(huán)境的嚴重破壞，以及洪災(zāi)對人們心理造成的威脅；對中下游血吸蟲防治有利；水力發(fā)電可以減少對周圍環(huán)境的污染；可改善庫區(qū)氣候，有利于發(fā)展柑橘；能減少洞庭湖的淤積，有利于調(diào)節(jié)長江徑流量等等。雖然論證總報告中關(guān)于三峽工程對生態(tài)環(huán)境影響的結(jié)論與生態(tài)環(huán)境組的結(jié)論截然相反，但在當時的政治氣候下，生態(tài)環(huán)境組的成員沒有人敢表示異議。他們認為，他們只對生態(tài)環(huán)境組的報告以及相應(yīng)的結(jié)論負責(zé)，他們只在這個分報告上簽字；他們對總報告以及總報告中關(guān)于三峽工程對環(huán)境影響是利大于弊的結(jié)論不負責(zé)任，也沒有在總報告上簽字。需要說明的是，生態(tài)環(huán)境組的兩位負責(zé)人相繼亡故（馬世駿于1991年死于至今尚未查明案情的車禍，侯學(xué)煜也于同一年不幸病亡），也大大減弱了該組專家的聲音。
2. 對生態(tài)環(huán)境可行性論證組“不利”結(jié)論的“善后”
國務(wù)院三峽工程審查委員通過和批準了可行性論證總報告后，國務(wù)委員宋健于1992年8月31日下午召開會議，研究三峽工程可行性論證報告的“善后”問題。雖然在政治壓力下通過的總報告中關(guān)于三峽工程對環(huán)境影響的結(jié)論是利大于弊，但生態(tài)環(huán)境組的專業(yè)報告以及長江水利委員會在該報告基礎(chǔ)上編寫的三峽工程對環(huán)境影響評價報告的結(jié)論卻仍然是有弊有利、弊大于利，總報告與分報告之間顯而易見的矛盾仍然會貽笑后人，因此必須找出一個妥善的解決辦法。這時，長江水利委員會主任魏廷錚獻上一條“妙計”。魏廷錚說，長江水利委員會根據(jù)生態(tài)環(huán)境組的報告所編寫的“長江三峽水利樞紐環(huán)境影響報告書”，雖然其評價大綱經(jīng)過論證領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，但是尚未報國家環(huán)保局審批，可以說在程序上是不完備的，可以借此程序性漏洞否定長江水利委員會的環(huán)境評價報告。
于是這次“善后”會議聲稱，雖然在可行性研究階段對生態(tài)與環(huán)境問題作了大量的工作，國務(wù)院三峽工程審查委員會組織的生態(tài)與環(huán)境預(yù)審專家組和審查委員會已審定了可行性研究階段的評價成果，但考慮到三峽工程的生態(tài)與環(huán)境評價具有極大的國際國內(nèi)影響，應(yīng)該按有關(guān)法規(guī)和程序補編“環(huán)境評價報告書”并進行“正式審查”。這次會議最后以“長江三峽水利樞紐環(huán)境影響報告書”的大綱未報國家環(huán)保局審批的程序瑕疵為借口，否定了“長江三峽水利樞紐環(huán)境影響報告書”，同時也就抹除了弊大于利的結(jié)論。在這個環(huán)節(jié)上，政府所表現(xiàn)出來的是對法律程序“高度的尊重”，與它在其它環(huán)節(jié)上的做法對比，大約只有借用中國古代兵家用語“（法律）運用之妙，存乎（領(lǐng)導(dǎo)）一心”來形容了。
四、三峽工程是如何完成核準程序的？
1. 憑空“編”出“利大于弊”的環(huán)境影響報告書
1992年8月31日的這次會議還對編制第二個三峽環(huán)境評價報告書作了一些具體規(guī)定[12]，盡管這個報告當時還未開始編寫，會議卻預(yù)先規(guī)定國家環(huán)保局必須在1992年2月5日前通過這個報告。從國務(wù)院三峽工程審查委員規(guī)定的時間表來看，從1991年9月到1991年底4個月內(nèi)必須完成如下程序：組織領(lǐng)導(dǎo)和專家班子，編寫環(huán)境影響評價報告大綱，送交國家環(huán)保局批準；重新調(diào)查研究，重新分析評價，提出新的防治措施，撰寫新的環(huán)境影響評價報告書；先上報主管的水利部審查，然后再上報國家環(huán)保局并審查批準。這樣，第二個“長江三峽水利樞紐環(huán)境影響報告書”的編寫就以“只爭朝夕”的速度開動起來。 1991年10月，國家環(huán)保局批準了長江水利委員會送交的環(huán)境評價大綱。從10月起，長江水利委員會在根本沒有進行新的調(diào)查研究和分析評價的基礎(chǔ)上，著手修改環(huán)境影響報告書和結(jié)論，并按照1992年8月31日會議的精神，在內(nèi)容側(cè)重點和文字表述上多下“內(nèi)功”。1992年1月21日至24日，水利部在北京召開了（第二個）“長江三峽水利樞紐環(huán)境影響報告書”預(yù)審會議，預(yù)審專家委員會由55位專家組成，參加會議的還有國務(wù)院有關(guān)部門及有關(guān)省市的代表88人。 長江水利委員會并沒有為編寫第二個環(huán)境影響報告書重新組織基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的調(diào)查，而是使用與原來報告同樣的數(shù)據(jù)；它也沒有組織新的分析研究，更沒有新的發(fā)現(xiàn)或突破，第二個報告只是在內(nèi)容側(cè)重和表述方法上與第一個報告有所不同，居然就提出了與第一個報告截然相反的結(jié)論。第二個環(huán)境影響報告書的結(jié)論是，三峽工程對環(huán)境影響有利有弊，利大于弊。第二個報告大談特談三峽工程對生態(tài)環(huán)境的有利影響，除了前面提到的之外，還添加了一些新設(shè)想的“有利因素”：三峽工程可提高中下游、特別是荊江河段的防洪能力，是長江中下游綜合防洪體系中的關(guān)鍵性工程；三峽工程建成后，裝機1,768萬千瓦，年發(fā)電量840億度，可替代火電廠燃煤4千至5千萬噸，大量減少廢氣、廢水、廢渣對環(huán)境的污染；三峽工程有利于改善川江航運，擴大庫區(qū)養(yǎng)殖水面和改善長江中下游枯水期的水質(zhì)；三峽工程可調(diào)節(jié)庫容達165億立方米，能增加長江枯水期流量，可為沿江工農(nóng)業(yè)供水和南水北調(diào)提供有利的水資源條件，有利于改善生態(tài)與環(huán)境等。有趣的是，第二個環(huán)境影響報告書中的許多觀點，如防洪效益、發(fā)電效益、減輕洞庭湖的泥沙淤積等，在潘家錚的小說中都出現(xiàn)過。
第二個環(huán)境影響報告書根本沒有提出切實可行的減少工程對生態(tài)環(huán)境不利影響的措施，而只是開列了一些尚待研究的課題：針對庫尾泥沙淤積和三峽工程對重慶市環(huán)境的不利影響，建議組織綜合研究、提出專題報告；針對水生生物和珍稀、瀕危物種的保護，建議研究、提出規(guī)劃報告；就三峽工程使庫區(qū)一些自然疫源性疾病蔓延或加劇的可能性，建議加強調(diào)查研究、提出防治對策；在三峽工程對長江中游平原湖區(qū)的土壤沼澤化和潛育化問題上，建議進一步研究；關(guān)于三峽工程泄水對長江中下游河道的影響，建議進一步研究；還有三峽工程對長江河口地區(qū)的影響，也建議繼續(xù)進行觀測和研究（可見不是象潘家錚所說那樣只是“撒泡尿的影響”云云）。
不過，第二個環(huán)境影響報告書提出的上述建議倒是說明了一個問題，專家們對三峽工程的生態(tài)環(huán)境影響等許多最重大的問題，既無觀察研究，也談不上清晰的認識，更無法作出評價。就是在這樣的背景下，這個報告書以專家們的信譽和權(quán)威的口氣貿(mào)然宣稱：“三峽工程對生態(tài)環(huán)境影響是利大于弊”。
美國科學(xué)家列奧帕特說過，中國建設(shè)三峽工程是在作一個不知道結(jié)果的實驗，此話切中要害。試設(shè)想，十幾年或幾十年后，專家們通過對上述課題的長期研究，特別是通過對三峽工程運行結(jié)果的考察，很可能會發(fā)現(xiàn)庫尾泥沙淤積嚴重、重慶港口淤積、重慶部份城區(qū)淹沒、水生生物和珍稀瀕危物種消失、疾病蔓延、血吸蟲病區(qū)擴展、平原湖區(qū)的土壤沼澤化和潛育化加重、下游河道的變化無常而影響航道和港口、海水倒灌上延并影響長江三角洲的水源供應(yīng)、河口地區(qū)侵蝕變化影響長江航道和上海堤防等等嚴重后果，那時一切都無可挽回了，中國怎幺可能退回到修建三峽工程之前的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)中去呢？
2. 對人代會的不實報告
1992年2月1日，水利部將第二個環(huán)境影響報告書送交國務(wù)院環(huán)境保護局審批。2月17日，國務(wù)院環(huán)保局批準了三峽工程環(huán)境影響報告書，為在3月份召開的全國人民代表大會審批三峽工程的議案開了綠燈。
1992年3月16日，口口向人代會提請審議興建長江三峽工程的議案和議案附件說明。附件說明中提到：三峽工程對生態(tài)環(huán)境的影響，引起國內(nèi)外人士的廣泛關(guān)心，提出了很多加強生態(tài)與環(huán)境研究的意見和建議，國務(wù)院對此十分重視，工程論證和審查中都列為重點課題；在三峽工程論證期間，成立了長江三峽工程生態(tài)與環(huán)境專家組，由生態(tài)、環(huán)境、環(huán)境水利等55位國內(nèi)著名專家組成，經(jīng)過兩年的論證，提出了“長江三峽工程生態(tài)與環(huán)境影響及其對策的論證報告”；1991年國務(wù)院三峽工程審查委員會審查并肯定了這一環(huán)境影響報告的評價成果，同時要求根據(jù)中國的環(huán)保法規(guī)補編三峽工程環(huán)境影響報告；據(jù)此，中科院環(huán)境評價部和長江水資源保護科研所聯(lián)合編制了“長江三峽水利樞紐工程環(huán)境影響報告書”，由水利部主持預(yù)審，進行修改，最后由國家環(huán)保局主持終審?fù)ㄟ^；三峽工程對生態(tài)環(huán)境的影響有利有弊，主要有利影響在長江中下游，主要不利影響在庫區(qū)。國務(wù)院的這個附件說明只字不提三峽工程論證審查過程中先后有兩個工程環(huán)境影響報告書，而兩個環(huán)境影響報告書的結(jié)論又截然相反，以及1991年國務(wù)院三峽工程審查委員會是如何以程序瑕疵否定了第一個報告書的。國務(wù)院的附件也不敢說明，到文件公布日為止，所有在可行性論證生態(tài)與環(huán)境分報告上簽了字和沒有簽字的專家都一致認為，長江三峽工程對生態(tài)與環(huán)境的影響是弊大于利。三峽工程對生態(tài)環(huán)境的不利影響引起了國內(nèi)外人士的廣泛關(guān)心，負責(zé)撰寫第二個環(huán)境影響評價報告書的專家們實際上根本無法回答許多重要問題。
全國人民代表大會就是在這樣的背景下于1992年4月3日批準了國務(wù)院提出的三峽工程議案�？诳谠谌龒{工程被批準之后，特別從總理基金中提出大筆款項獎勵在三峽工程論證中作出“卓越貢獻”的科技人員，包括為推翻可行性論證中生態(tài)與環(huán)境組的結(jié)論以及長江水利委員會的第一個環(huán)境影響報告出過大力的潘家錚和魏廷錚等人。魏廷錚后來還被“選拔”成全國人大代表。
3. 三峽工程決策中的嚴重法律程序錯誤
按照中國《環(huán)境保護法》的規(guī)定，核準三峽工程的正常程序應(yīng)該是：國家環(huán)保局審查批準“長江三峽水利樞紐工程環(huán)境影響報告書”后，國務(wù)院三峽工程審查委員會才能審查三峽工程可行性報告；獲得通過后再上報國務(wù)院，經(jīng)國務(wù)會議審查批準，然后再提交全國人民代表大會審議。但事實正好相反，政府把整個程序完全顛倒過來了：首先是1992年1月17日由口口主持國務(wù)院第97次常務(wù)會議審議并批準了三峽工程；此后，水利部到1月21日才開始預(yù)審環(huán)境影響評價報告書；而國家環(huán)保局則是在一個月之后的2月17日才批準這個報告。也就是說，在國務(wù)院批準三峽工程時，“長江三峽水利樞紐工程環(huán)境影響報告書”尚未經(jīng)過專業(yè)主管部門預(yù)審，也未得到國家環(huán)保局的批準；根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第13條的規(guī)定，國務(wù)院在這種情況下不能審查也不得批準三峽工程。但是，在中國卻從未有人提及這一真正的法律程序錯誤。也許在政府領(lǐng)導(dǎo)人的心目中，法律只是用來管束子民的，政府的行為則不必受其約束。
4. 世紀大魔幻：三峽工程成了環(huán)保工程？
三峽工程被批準之后，三峽工程開發(fā)總公司總經(jīng)理陸佑楣就提出一個觀點：“三峽工程從本質(zhì)上來講是一項生態(tài)工程”。其副手王家柱則進一步宣稱：“從本質(zhì)上來講，三峽工程是一項偉大的生態(tài)工程。”在任何場合他們都只強調(diào)第二個環(huán)境影響報告書中關(guān)于三峽工程對生態(tài)環(huán)境的有利影響部份，卻閉口不談不利影響部份。
三峽工程對生態(tài)環(huán)境的影響到底如何，可觀察長江三峽河段近年來的水質(zhì)變化。中國河流水質(zhì)評價分5類：一類水質(zhì)最好，為生活飲用水標準；二類為地表水標準；三類為漁業(yè)用水標準；四類為農(nóng)業(yè)灌溉用水標準；五類水質(zhì)即最高排放濃度的工業(yè)廢水。第二次三峽環(huán)境影響報告書說，1990年長江主要江段水質(zhì)為二類。但根據(jù)國家環(huán)保局發(fā)布的《中國環(huán)境狀況公報》，1992年對8,831公里的長江干支流的觀察顯示，水質(zhì)符合一、二類標準的占58％，符合三類標準的占22％，符合四、五類標準的占20％。1993年10月，長江三峽水環(huán)境監(jiān)測中心發(fā)布通報：“經(jīng)9月份取樣監(jiān)測與評價結(jié)果，長江奉節(jié)、巫山、巴東、秭歸、三斗坪、南津關(guān)、宜昌等江段的水質(zhì)為地面水環(huán)境質(zhì)量三類標準。宜昌市城區(qū)左岸的水質(zhì)為四類標準。長江三峽工程施工區(qū)有的支流水質(zhì)較差，超過五類標準。”[13] 這表明，三峽工程施工以來，長江三峽段特別是施工區(qū)的水質(zhì)明顯地迅速惡化，后果十分嚴重。三峽工程對生態(tài)環(huán)境的影響關(guān)系到中華民族未來的生存環(huán)境與子孫后代的福祉，但是當科學(xué)成為婢女時，科學(xué)論證竟然被玩弄于股掌之上，任意篡改，從三峽工程環(huán)境影響評價最初的“弊大于利”之結(jié)論一變而為“利大于弊”，最后竟然被說成是“有利無弊的生態(tài)工程”，這充份表明科學(xué)淪為政治的婢女所產(chǎn)生的惡劣后果。這種情況在中國20世紀后半期的歷史中曾反復(fù)出現(xiàn)，這不單是科學(xué)的悲哀，也是中華民族的悲哀。
【注釋】
[1] 參見楊心明、蔡景紹、沉志清主編，《中國建設(shè)法律學(xué)》，同濟大學(xué)出版社，1991年，上海，第70頁。
[2] 參見金鑒明、曹迭云、王禮嬙著，《環(huán)境保護法述評》，中國環(huán)境科學(xué)出版社，1992年，北京，第12至14頁。
[3] 參見史保忠編著，《建設(shè)項目環(huán)境影響評價》，中國環(huán)境科學(xué)出版社，1993年，北京，第8頁。
[4] 出處同注[2]，第45頁。
[5] 馬世駿1951年獲美國明尼蘇達大學(xué)博士學(xué)位，并于次年回國。歷任中國環(huán)境科學(xué)委員會主任，動物研究所研究員，生態(tài)學(xué)研究中心籌備組組長。
[6] 侯學(xué)煜，“三峽工程引起的生態(tài)環(huán)境破壞貽害無窮”，載戴晴主編的《長江啊長江》，第131至143頁，1991年，東風(fēng)出版社。
[7] 參見侯學(xué)煜的上引文以及他的“三峽工程要考慮生態(tài)、環(huán)境和資源問題”，載田方、林發(fā)棠主編的《論三峽工程的宏觀決策》，第268至273頁，湖南科技出版社，1987年。
[8] 這篇采訪被收入戴晴主編的《長江啊長江》一書。
[9] 見潘家錚的“三峽夢”，《長江文藝》，1991年，轉(zhuǎn)引自盧躍剛的“長江三峽，中國的史詩”，載《中國作家》，1992年第6期，第17至18頁。
[10] 潘家錚，“三峽工程論證領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于三峽工程論證情況的回報”，北京，1990年7月6日。
[11] 參見戴晴的《我的入獄》，明報出版社，香港，1990年。
[12] 現(xiàn)將這些規(guī)定列出，以備后人查考：
1要按法定程序，盡快組織補編和審查環(huán)境評價報告。請長委會于1991年9月將環(huán)境評價大綱報國家環(huán)保局，由環(huán)保局組成審查委員會并于9月底前審批。長委會根據(jù)批準的環(huán)境評價大綱，修改補充現(xiàn)有的“報告書”，于1991年底報送國家環(huán)保局，并由國家環(huán)保局組成審查委員在1992年2月5日前完成審查工作；1992年2月中旬將審查意見和通過的環(huán)境評價報告書報送黨中央和國務(wù)院。
2“報告書”的修改、補充工作由長委會和中科院聯(lián)合組織有關(guān)單位進行，并共同署名。審查委員成員必須是這方面的權(quán)威和專家，要民主、科學(xué)、嚴謹、負責(zé)地作好審查工作。有關(guān)部門、單位的專家和干部要高度重視和支持這項工作。“報告書”通過審查后可出英文單行本。
3與三峽工程有關(guān)的生態(tài)與環(huán)境問題評價及治理經(jīng)費，應(yīng)列入三峽工程投資，并計入三峽工程運行成本。
[13] 參見“長江，我為你哭泣”，《南方周末》，1998年8月14日。
【參考文件】
《中華人民共和國憲法》，1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第5次會議通過。
《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，1979年9月13日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第10次會議原則通過。
《中華人民共和國環(huán)境保護法》，1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第11次會議通過，1989年12月26日中華人民共和國主席令第22號公布，自公布之日起施行。
“基本建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法”，國家計委、建委、經(jīng)委和國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組，1981年5月。
“關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定”，國務(wù)院，1984年。
（作者為中國旅德學(xué)者、德國多特蒙德大學(xué)工程博士）
來源：共識網(wǎng)
三峽工程環(huán)境影響評估：科學(xué)如何淪為政治的婢女---- 王維洛 經(jīng)濟觀察報書評
