我國土地污染包括工業(yè)場(chǎng)地的污染，農(nóng)田的污染和礦區(qū)的污染，以及進(jìn)一步引發(fā)的地下水的污染。近年來城市布局調(diào)整、城市規(guī)模的擴(kuò)大和伴隨的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大量工廠企業(yè)搬遷導(dǎo)致遺留遺棄的污染地塊大量出現(xiàn)。這些農(nóng)業(yè)污染土地影響食品安全，工業(yè)地塊面臨開發(fā)再利用影響公眾健康安全。血鉛、“毒大米”等問題的出現(xiàn)讓人們對(duì)土壤污染加倍警覺，關(guān)系“舌尖”安全的土壤環(huán)境質(zhì)量，也面臨著迫切的治理需求;嚴(yán)重性正在引起廣泛關(guān)注。
相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止20世紀(jì)末中國受污染場(chǎng)地高達(dá)2000多萬公頃;其中工業(yè)污染場(chǎng)地達(dá)1000萬公頃。在2011年10月25日，周生賢在十一屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議的正式報(bào)告中表示，中國土壤環(huán)境質(zhì)量總體不容樂觀，中國受污染的耕地約有1.5億畝，占18億畝耕地的8.3%。有專家指出：“這一數(shù)據(jù)是上個(gè)世紀(jì)90年代的數(shù)據(jù)，早已過時(shí)了，并不是最新的數(shù)據(jù)。”。2013年12月30日，國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)，國土資源部副部長、國務(wù)院第二次全國土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王世元透露，我國土壤污染十分嚴(yán)重，估算全國中度、重度污染土地約5000萬畝。這些土地因污染嚴(yán)重?zé)o法耕種，而且基本在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、魚米之鄉(xiāng)。
目前我國對(duì)土壤保護(hù)與修復(fù)的資金投入不足全部環(huán)保投入的1% 。場(chǎng)地污染形勢(shì)嚴(yán)峻，壓力巨大。雖然不同省市(如浙江、江蘇、重慶、北京)，包括環(huán)保部國際履約辦公室(外經(jīng)辦)已經(jīng)開展了許多污染場(chǎng)地的研究和修復(fù)示范，但這一工作還急需從法律、技術(shù)、資金等多方面給予完善，一擊對(duì)已有的示范進(jìn)行梳理。在法律方面，2014年3月8日下午在全國人大舉行的記者會(huì)上，環(huán)保部副部長吳曉青指出《土壤環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)列入本屆全國人大的立法計(jì)劃。但從過去經(jīng)驗(yàn)看，還需要一段時(shí)間出臺(tái);在技術(shù)方面，修復(fù)作為新型行業(yè)，行業(yè)內(nèi)部缺少場(chǎng)地環(huán)境治理專業(yè)的技術(shù)人才;在資金方面，目前是政府撥款和土地開發(fā)利用出資相結(jié)合，環(huán)境損害賠償制度和刑責(zé)追究改革方案剛剛原則性通過，還需要進(jìn)一步的夯實(shí)工作。
中國需要專門的《土壤環(huán)境保護(hù)法》，并依法建立一套完整有效的《污染場(chǎng)地管理框架》
目前，我國場(chǎng)地污染治理還處于沒有專門法規(guī)可循的狀態(tài)。相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)土壤污染防治的規(guī)定分散而不系統(tǒng)，缺乏具可操作性的細(xì)則和有威懾力的責(zé)任追究條款。
我國并非特例。許多發(fā)展中國家都面臨同一問題，而且發(fā)達(dá)國家包括美國最初亦是如此。只是他們面對(duì)法律的缺失，及時(shí)制定了專門的土壤/場(chǎng)地污染控制法。如美國的《超級(jí)基金法》(1980)和《棕色地塊法》(2002)，荷蘭的《土壤保護(hù)法》(1987)，日本的《土壤污染控制法》(2002，2009)等。中國也急需一部專門的《土壤環(huán)境保護(hù)法》。
在有法可依的基礎(chǔ)上，建立《污染場(chǎng)地管理框架》也非常迫切和關(guān)鍵。應(yīng)充分吸取30年來各國污染場(chǎng)地管理的經(jīng)驗(yàn)，以及我們自身的多年摸索實(shí)踐，在框架的制定上盡量避免過去某些法律法規(guī)的不配套，可操作性不強(qiáng)以及缺乏瞻前性等不足之處。
發(fā)達(dá)國家污染場(chǎng)地修復(fù)、管理和再開發(fā)已經(jīng)經(jīng)歷了30多年的發(fā)展。美國環(huán)保局在執(zhí)行《超級(jí)基金法》時(shí)，僅1989到1995年就進(jìn)行了三輪重大變革。30年來國會(huì)對(duì)《超級(jí)基金法》做過了多次重大修訂，包括1986年的《超級(jí)基金修正與重新授權(quán)法案》和2002年的《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減輕與棕地振興法案》。無論是從哪一方面法律都做了大幅度調(diào)整。中國有必要認(rèn)真研究這部法律的變革史，跟上改革步伐，創(chuàng)造性靈活地結(jié)合中國國情，并預(yù)見中國污染場(chǎng)地管理下一步的需求和發(fā)展。同時(shí)，中國可借鑒臺(tái)灣地區(qū)和日本成功經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真研究如何把國外經(jīng)驗(yàn)和中國實(shí)際相結(jié)合。
制定符合國情的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系
在工業(yè)污染土地管理方面，美國早期注重“西醫(yī)式”的工程修復(fù)(清除污染)，而歐洲則重視土地再生利用和發(fā)展。對(duì)我國土地污染管理而言，應(yīng)兼二者之長，以“中醫(yī)式”預(yù)防保護(hù)和“西醫(yī)式”的治理的同步模式，兼顧土地資源的不可再生性和我國對(duì)土地的需求壓力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，尋求預(yù)防、修復(fù)和開發(fā)并行的管理戰(zhàn)略。
中國地大發(fā)展不平衡，在污染場(chǎng)地修復(fù)方面要重視污染控制和風(fēng)險(xiǎn)防范的相關(guān)措施。對(duì)技術(shù)不到位、資金欠缺和風(fēng)險(xiǎn)可控的場(chǎng)地，應(yīng)采取通過污染源阻隔、場(chǎng)地進(jìn)入許可、污染接觸的限制、規(guī)劃和限制土地用途等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。從而達(dá)到減小污染范圍的擴(kuò)大、對(duì)環(huán)境的破壞和公眾健康損害的目的，而不是不顧成本將一切污染物清除。
風(fēng)險(xiǎn)防范這一點(diǎn)尤為重要。經(jīng)過30年的實(shí)踐，各國在場(chǎng)地修復(fù)上現(xiàn)在都基本采用的風(fēng)險(xiǎn)控制和防范的戰(zhàn)略(而不是簡(jiǎn)單的污染根除)，修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和成本的差別經(jīng)常是10到幾千倍。我國有必要認(rèn)真參比各國基于風(fēng)險(xiǎn)的修復(fù)目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，研究制定符合中國國情的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系。
我國目前已出臺(tái)《場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》等5項(xiàng)污染場(chǎng)地系列環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，并將于今年7月1日起實(shí)施。相比于國際上如荷蘭(10-4)，德國、瑞典(10-5)等多數(shù)國家，我國采用了比較保守的風(fēng)險(xiǎn)可接受值(10-6)。在政策層面，我們尚未解決可接受的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。是頂層設(shè)計(jì)不到位。國外如美國在法律標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)前，一般有一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估。
解決資金來源和融資機(jī)制的瓶頸
從重慶、北京、江蘇等地示范的經(jīng)驗(yàn)來看，修復(fù)資金的來源、相關(guān)融資機(jī)制和資金管理辦法的建立完善是急需解決的現(xiàn)實(shí)問題。因資金短缺，許多城市如武漢市不能及時(shí)推進(jìn)一些污染場(chǎng)地的修復(fù)工作。
盡管“污染者付費(fèi)”原則成為世界潮流，但是實(shí)踐證明，這一原則在執(zhí)行中會(huì)遇到各種各樣的挑戰(zhàn)，需要制訂更詳細(xì)的細(xì)則。如有多個(gè)企業(yè)污染時(shí)責(zé)任如何分?jǐn)偅飘a(chǎn)企業(yè)誰來付費(fèi)，對(duì)共用設(shè)施(填埋場(chǎng))怎么辦等等。
我國現(xiàn)實(shí)的情況是，很多大型工業(yè)企業(yè)多是“國營”，在進(jìn)行市場(chǎng)化改制后成立股份制公司，對(duì)污染者付費(fèi)原則提出了許多客觀難題。各國經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)境污染治理受時(shí)間限制，經(jīng)常是不可能等待查清責(zé)任人后，通過行政處罰或訴訟來追籌資金后再治理。所以有一筆啟動(dòng)資金就顯得十分重要;是故修復(fù)基金應(yīng)任而生。
在污染場(chǎng)地修復(fù)的融資機(jī)制方面，我國需要認(rèn)真研究各國在資金來源上的經(jīng)驗(yàn)。比如，美國超級(jí)基金的資金渠道多樣，主要包括石油和42種化工原料征收的專門稅、年收入在200 萬美元以上公司所征收的環(huán)境稅、聯(lián)邦財(cái)政的常規(guī)撥款等;《棕色地塊法》稅收政策等鼓勵(lì)開發(fā)商和投資銀行銀行參與。
筆者認(rèn)為，在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要認(rèn)真研究我國已有的綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色稅收等多項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，結(jié)合環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)等財(cái)政稅收補(bǔ)貼優(yōu)惠政策，赤道原則在中國銀行業(yè)的應(yīng)用、重污染企業(yè)退出機(jī)制、加征重污染產(chǎn)品消費(fèi)稅等等。
復(fù)合技術(shù)和綠色修復(fù)是潮流
由于多方面原因，國內(nèi)市場(chǎng)上現(xiàn)有的修復(fù)技術(shù)往往是手段單一，科技含量低，且修復(fù)成本單價(jià)高，普遍高于發(fā)達(dá)國家同類技術(shù)。同時(shí)，中國污染場(chǎng)地，尤其是城市污染場(chǎng)地治理面臨巨大的開發(fā)時(shí)間壓力，極大地限制了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的原位修復(fù)技術(shù)的應(yīng)用。因此，開發(fā)快速、實(shí)效且經(jīng)濟(jì)的修復(fù)技術(shù)迫在眉睫。
但要注意的是，在技術(shù)選擇上應(yīng)充分考慮到不同地域場(chǎng)地污染的風(fēng)險(xiǎn)差異，平衡時(shí)間需求、成本、修復(fù)后的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和土地本身價(jià)值。這些也是場(chǎng)地修復(fù)技術(shù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)涵蓋的考慮因素。土地修復(fù)要用好土地規(guī)劃的時(shí)間、空間和權(quán)限。
在技術(shù)開發(fā)和引進(jìn)時(shí)，我國要避免在早期某些工業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的“次級(jí)”技術(shù)和“二手”落伍設(shè)備進(jìn)入國內(nèi)市場(chǎng)的現(xiàn)象。事實(shí)上，現(xiàn)有的國際合作領(lǐng)域中和一些示范項(xiàng)目，已經(jīng)有少數(shù)國際企業(yè)和機(jī)構(gòu)在中國推銷已經(jīng)過時(shí)的污染場(chǎng)地修復(fù)設(shè)備和技術(shù)，這一現(xiàn)象值得警惕。
對(duì)此，中國必須全面參比各國的修復(fù)技術(shù)發(fā)展程度，一方面要杜絕低質(zhì)量模仿和重復(fù)研究，另一方面要把握技術(shù)發(fā)展的大趨勢(shì)，進(jìn)行已有修復(fù)技術(shù)的有機(jī)整合。同時(shí)，我們已經(jīng)進(jìn)行了多省市多場(chǎng)地示范。是時(shí)候梳理總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。如北京焦化廠的物化、生物、熱解復(fù)合修復(fù)系統(tǒng)便是一個(gè)成功的整合案例，它把發(fā)達(dá)國家三類最成熟的技術(shù)融為一體，并創(chuàng)造性地應(yīng)用變頻節(jié)能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)多種技術(shù)的有機(jī)整合和綠色節(jié)能修復(fù)。復(fù)合技術(shù)和綠色修復(fù)是當(dāng)今世界修復(fù)技術(shù)的潮流，快速提升我國修復(fù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的有效途徑，和解決我國綜合性污染場(chǎng)地的有效技術(shù)手段。
加強(qiáng)修復(fù)專業(yè)監(jiān)管是當(dāng)務(wù)之急
土壤修復(fù)技術(shù)有一百多種，常用技術(shù)也有十多種。按照合理專業(yè)修復(fù)的程序，修復(fù)企業(yè)先要對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行污染調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。跟生病去醫(yī)院“看病、診斷、治療”的程序類似，土壤采樣、實(shí)驗(yàn)室化驗(yàn)、分析診斷都是必須環(huán)節(jié)。而且質(zhì)量保證第一�，F(xiàn)實(shí)版的土壤修復(fù)故事往往要粗糙得多。一個(gè)20年的老化工廠，調(diào)查結(jié)果是只有50平米污染土壤。一個(gè)生產(chǎn)十幾種POPs(持久性有機(jī)污染物)的場(chǎng)地里沒發(fā)現(xiàn)BTEX(苯系物)。一個(gè)五顏六色污染場(chǎng)地，結(jié)果只有兩種重金屬超標(biāo)。在“一天幾十萬元的銀行利息”壓力下，房地產(chǎn)開發(fā)商往往將土壤修復(fù)流程簡(jiǎn)化成土石方工程：挖干凈，拉走。拉哪兒去了，常沒有后續(xù)監(jiān)管。
污染轉(zhuǎn)移不僅不等于修復(fù)，很可能使污染二次擴(kuò)散并且危害更大。2012年的廣西龍江鎘污染事件教訓(xùn)深刻。在當(dāng)前拜金的大環(huán)境下，僅依賴土壤修復(fù)企業(yè)自律和職業(yè)道德是危險(xiǎn)的。不存在沒有法律和監(jiān)管的道德高地。所以當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)修復(fù)過程中每一步的職業(yè)監(jiān)管。
