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2019年中國城鎮(zhèn)污泥處理處置技術與應用高級研討會 (第十屆)日程暨邀請函
 
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專家建議應把環(huán)境權寫入《環(huán)境保護法》 應將環(huán)境權規(guī)定為一項獨立的權利

放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2014-04-02  瀏覽次數(shù):91
核心提示:環(huán)境權未必能寫入憲法,但在環(huán)境權須入《環(huán)境保護法》的問題上,專業(yè)領域和社會公眾的呼聲卻很一致。應該把環(huán)境權以適當方式寫入
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2019年中國城鎮(zhèn)污泥處理處置技術與應用高級研討會 (第十屆)日程暨邀請函
 
 

環(huán)境權未必能寫入憲法,但在環(huán)境權須入《環(huán)境保護法》的問題上,專業(yè)領域和社會公眾的呼聲卻很一致。應該把環(huán)境權以適當方式寫入《環(huán)境保護法》。

現(xiàn)行法律無法解決區(qū)域大氣污染、流域水體污染問題,也無法解決區(qū)域生態(tài)建設、區(qū)域生態(tài)補償和區(qū)域環(huán)境損害救濟問題,《環(huán)境保護法》修訂應直面區(qū)域環(huán)境問題。

現(xiàn)行《環(huán)境保護法》于1989年底通過實施,現(xiàn)在正在修訂?偟膩砜,該法側重于企業(yè)的個體管制,而目前大氣污染和水體污染等區(qū)域性污染嚴重;該法針對企業(yè)的個體侵權行為,做出了環(huán)境民事責任的舉證等機制規(guī)定,無法解決現(xiàn)在日益突出的區(qū)域污染和生態(tài)建設責任分配和侵權救濟問題;該法屬于管制式立法模式,公民環(huán)境權、社會環(huán)境權沒有得到彰顯。

目前,該法的修訂已經(jīng)進入尾聲,但是,權利承認、權利結構、權利維護等重要的現(xiàn)實問題仍未得到解決,應按國家治理和權利實在化的要求,進一步修改完善。

把環(huán)境權寫入《環(huán)境保護法》承認并宣告環(huán)境權

世界上約有60多個國家將環(huán)境權寫入憲法,并有越來越多的趨勢。一些國家已把環(huán)境權寫入憲法,但對環(huán)境權沒有制定可操作性的具體制度,是因為這些國家缺乏經(jīng)濟條件。

目前,我國已經(jīng)步入環(huán)境權利時代。在我國,一些地方霧霾橫行,人們呼吸不清潔的空氣;在地下水被污染的地方,人們喝著有毒的水。這不僅對現(xiàn)在的人有危害,對子孫后代也有危害。

回顧美國公民環(huán)境運動,其首個大高潮出現(xiàn)于上世紀70年代。1970年4月22日是第一個“世界地球日”。在我國,人們在網(wǎng)上、微博、微信上廣泛談及環(huán)境問題,表達不滿,表達希望,這實際是新時期一種雖不出門但思想和意愿已經(jīng)相互交融和影響的新型環(huán)保運動。不僅普通老百姓參與其中,人大代表、政協(xié)委員甚至政府官員都有參與。

雖然環(huán)境權未必能寫入憲法,各方面就環(huán)境權入憲的方式和形式難以達成一致,但在環(huán)境權須入《環(huán)境保護法》的問題上,專業(yè)領域和社會公眾的呼聲卻很一致。需要國家拿出魄力,把環(huán)境權以適當方式寫入《環(huán)境保護法》。修改《環(huán)境保護法》時,還應當注重環(huán)境權的賦權、運行及責任體制制度和機制建設。

應將環(huán)境權規(guī)定為一項獨立的權利

在環(huán)境保護優(yōu)先的時代,環(huán)境權因為主體的廣泛性、活動領域的廣泛性,從而體現(xiàn)自己的相對獨立性,即專業(yè)性。譬如,與環(huán)境有關的基本權利都可認為是環(huán)境權,企業(yè)作為環(huán)境法調(diào)整的基本主體,也享有一些基本權利,如排污權、排污交易權,屬于環(huán)境權。

雖然環(huán)境權未能寫入我國憲法,但是人權保護已入憲多年,因此,可通過邏輯推理的手段,把一些重要環(huán)境權利的保護以人權保護的方式予以推進,如把環(huán)境權的部分領域權利和部分權能納入人權的范疇。這個思路雖然管用,但是不能根本上解決環(huán)境權全面賦權和全面維護的問題。

目前,綜合性的環(huán)境保護基本法《環(huán)境保護法》正在修訂,機會難得,應以權利在民的思想為指導,爭取環(huán)境權入法,并明確其范圍、領域和權能,使公民環(huán)境權實在化和制度化,結束環(huán)境基本權利維護的曲折歷史。

明晰個體義務和區(qū)域責任解決責任分配和侵權救濟難題

現(xiàn)行《環(huán)境保護法》針對企業(yè)的個體侵權行為,做出了環(huán)境民事責任的舉證等機制創(chuàng)新,在當時屬于立法創(chuàng)新,但是,其實施20多年來,既無法解決日益突出的區(qū)域大氣污染、流域水體污染問題,也無法解決區(qū)域生態(tài)建設、區(qū)域生態(tài)補償和區(qū)域環(huán)境損害救濟問題,因此需要解決法律依據(jù)的修訂問題。對于這類區(qū)域污染導致的糾紛,《環(huán)境保護法》修訂時應直面關注。

在環(huán)境民事責任方面,霧霾應由誰埋單?司法的審理需要解決兩個問題,一是真正的侵權者即被告有哪些?二是原告應當向哪些主體索賠?

按照環(huán)境民事規(guī)范,應是誰污染誰擔責。但是現(xiàn)在霧霾成因太復雜,“貢獻”者既有企業(yè),也有社會車輛;既有家庭,也有個人。對于企業(yè)而言,企業(yè)不是個體污染而是集體排放疊加或者交匯產(chǎn)生的污染,那么每個企業(yè)的污染“貢獻”是多少?責任有多大?需要區(qū)分解決。不僅本地有污染,外地的污染隨氣象變動也侵入本地。如果污染份額和責任人難以確定,按照現(xiàn)行法律規(guī)定,私人就很難起訴獲得賠償,很難對區(qū)域責任進行劃分,很難促使區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控行動得以順利實施。

對這個問題,《環(huán)境保護法》修訂時應當予以解決。

在環(huán)境行政責任方面,原告能否起訴環(huán)保局并索賠?這就給目前的環(huán)保立法提出了挑戰(zhàn),誰來監(jiān)管區(qū)域霧霾?比如,按照職責,京津冀之間的空氣污染是交匯的,居民就大區(qū)域污染之中的局部污染起訴當?shù)丨h(huán)保局,看起來不太科學。

事實上,區(qū)域責任的不確定性之中也有兩個確定性,一是石家莊市的污染確實存在,而且屬于重污染區(qū),向外確實輸送了大氣污染物質(zhì);二是交通工具和企業(yè)對霧霾的重要“貢獻”也可以被定性確定;诖,石家莊環(huán)保局理應履行相應的管制責任。

就索賠而言,《環(huán)境保護法》擬設立的公益訴訟制度參考了美國的環(huán)境公民訴訟制度。美國環(huán)境公民訴訟制度中的行政類訴訟的訴求僅限于“行為禁止或者限制之訴”,法院一般不支持行政訴訟索賠訴求。民事侵權賠償應由直接的侵權企業(yè)負擔。這些合理因素,《環(huán)境保護法》修訂時可予以采納。

健全監(jiān)管體制建立寬嚴相濟的責任制度

在監(jiān)管體制方面,地方政府廣泛存在包庇污染企業(yè)的現(xiàn)象,而環(huán)保部門難以有效遏制。在安全生產(chǎn)監(jiān)管領域,已經(jīng)實施了黨政同責的體制、制度和機制,安全生產(chǎn)形勢的改善效果不錯。黨委在地方權力結構中處于核心和關鍵地位,在環(huán)保領域中實施黨政同責,地方黨委不會包庇污染企業(yè),地方政府就有了監(jiān)管的底氣。為此,《環(huán)境保護法》修訂時可規(guī)定實行環(huán)境保護黨政同責。

在監(jiān)管力量方面,目前,環(huán)境執(zhí)法疲軟,主要原因是基層環(huán)境執(zhí)法能力薄弱甚至缺乏。環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)察力量呈現(xiàn)倒金字塔型,由上到下,越到鄉(xiāng)鎮(zhèn),環(huán)保監(jiān)察人員就越少,甚至沒有。因此《環(huán)境保護法》修訂時,應按照十八屆三中全會決定的要求,規(guī)定加強基層的環(huán)境監(jiān)管力量。

在監(jiān)管方法方面,2014年2月底3月初,環(huán)保部組織力量對北京、天津、石家莊、唐山等12個城市的大氣污染防治“國十條”責任落實情況進行了督查,結果發(fā)現(xiàn)許多排污監(jiān)測設備形同虛設。在重污染天氣持續(xù)的時期,這些違法企業(yè)的責任人并沒有被嚴肅處理,如拘留,說明環(huán)保執(zhí)法太軟。由于其他部門的分權,環(huán)保部的權力在縮小,因此環(huán)保部要轉變角色,轉變監(jiān)管方式。

此次修訂《環(huán)境保護法》,應規(guī)定環(huán)保部門由傳統(tǒng)的什么都直接監(jiān)管向既直接監(jiān)管部分領域,也宏觀和綜合監(jiān)管所有的環(huán)境問題轉變,做到統(tǒng)一指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務;要建立約談、通報和考核一票否決等統(tǒng)一監(jiān)督管理機制,使環(huán)保部門敢于擔當、敢于作為;建立具體的將違法責任人移交司法起訴的行刑銜接機制。

在法律責任方面,依據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)定,違法成本低、守法成本高的擔心已成事實,企業(yè)漠視環(huán)境責任成為一種“風尚”。30多年來,我國環(huán)保宣傳深入人心,取得了良好的成績。但是由于巨大經(jīng)濟利益的誘惑,企業(yè)違法行為依然廣泛存在。結果是企業(yè)規(guī)避了應負的高昂代價,社會卻遇到了前所未有的環(huán)境挑戰(zhàn)。加強環(huán)境法制建設,讓企業(yè)守法是當務之急。

十多年前的處罰標準,現(xiàn)在肯定不能繼續(xù)沿用,因為起不了應有的懲戒和警示作用。所以對一些違法行為,應當修法加大處罰力度,尤其是對那些故意、惡意排污的企業(yè),處罰要使其感受切膚之痛;對于因過失造成污染的企業(yè),在給予正常處罰的同時,建立環(huán)境污染責任保險制度,防止它們因為一次意外而陷入生產(chǎn)經(jīng)營的困境;對于公民,要側重于警示和教育,不要過分強調(diào)罰款;對于惡意的環(huán)境污染行為應該給予治安拘留,嚴重的要追究刑事責任?傊,法律責任體系的設計要寬嚴相濟。

結合國家治理的格局要求發(fā)揮公民和社會組織作用

目前,我國正在深化生態(tài)文明體制改革,加強國家治理體系的建立,使環(huán)境保護由管制走向治理,由權力走向權利。要實現(xiàn)這一點,公民意識的培養(yǎng)、公民參與和監(jiān)督條件的提供、社會組織的培育等不可或缺。

目前,我國的環(huán)境管理的主調(diào)仍然是強調(diào)政府發(fā)揮作用,公民和社會的參與呈現(xiàn)被動色彩,這與國家治理體系的建立要求不相符。國家治理強調(diào)社會各方面的主動性、互助性和協(xié)調(diào)性,公民參與因而須由被動向主動轉變。在國家治理體系建設中,不僅要發(fā)揮公民個人作用,還要發(fā)揮社會組織的作用。

《環(huán)境保護法》修訂時應考慮建立與國家治理格局相適應的環(huán)境治理格局體系。環(huán)保部門的人看起來多,但分散開來,人也很有限,監(jiān)管視野也很有限,發(fā)現(xiàn)不了所有的違法行為,而公眾具有分布廣、視野廣的優(yōu)勢,能夠最大限度地發(fā)現(xiàn)違法。

所以,發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為,除了借助視頻取證執(zhí)法等現(xiàn)代執(zhí)法工具外,還得依靠無所不在的公民及由其組成的社會組織。例如,有獎舉報的方式就可以很好地鼓勵公民參與到環(huán)境監(jiān)督中來!董h(huán)境保護法》修訂時應建立公民和社會組織有序參與和監(jiān)督的機制。只有這樣,才能解決政府環(huán)境監(jiān)管缺位的問題。

一些地方政府害怕公民參與,這是不對的,相反地,應該鼓勵公民多參與、多監(jiān)督。現(xiàn)實的情況是,公民因為害怕打擊報復,并不是特別敢于舉報環(huán)境違法行為。一旦有了制度化的監(jiān)督保障措施,社會治理結構趨于穩(wěn)定,新的國家運行秩序形成,那些污染制造者就不敢打擊報復。
專家建議應把環(huán)境權寫入《環(huán)境保護法》 時間:2014-04-02  來源:經(jīng)濟參考報作者:常紀文
 

 
 
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