來源：第12期《環(huán)保產(chǎn)業(yè)》
新澤西政府多年來對自身職能的反復修改，并不能簡單的歸為“國進民退”或“國退民進”。每一次改變，更多的是面對當時的社會需求，基于可動用政府資源作出的改革。
當前，轉變政府職能已漸成共識。然而，在多數(shù)政府職能部門需要簡政放權的時候，環(huán)境保護領域，特別是污染場地修復領域，其監(jiān)管力度卻需進一步加強，根本原因在于歷史上環(huán)保部門被賦予的職能和擔負的任務總是不相匹配。面對在深度和廣度上都空前嚴重的土壤和地下水污染現(xiàn)狀，如何有效利用有限的政府資源去監(jiān)管污染場地的修復問題，應該是當今政府和業(yè)界所面臨的一項重要課題。正所謂“他山之石，可以攻玉”。縱觀歐美發(fā)達國家的污染場地修復監(jiān)管體制改革歷程，可為我國污染治理之路提供寶貴的經(jīng)驗和教訓。本文就以美國新澤西州污染場地修復案件為例，對此領域進行初步探討。
作為美國大陸人口最密集的州，新澤西與紐約和費城兩大經(jīng)濟中心接壤，境內交通發(fā)達，良港無數(shù)。優(yōu)越的資源和地理條件，使新澤西自19世紀起便成為了美國工業(yè)發(fā)展的核心區(qū)域之一。林立的工礦企業(yè)一度成就了新澤西經(jīng)濟的騰飛，也留下了數(shù)以萬計的污染場地。隨著社會環(huán)保意識的逐漸增強和土地資源的日益緊張，新澤西率先認識到污染場地修復的重要性和緊迫性，甚至在聯(lián)邦政府頒布著名的“超級基金法”之前，于1976年就頒布了“泄露補償與控制法”，并以此開啟了場地修復的先河。筆者以重要的修復法出臺時間為脈絡，將新澤西三十多年來的修復歷史大致分為三個階段（圖1）。
第一階段：逐項審批 (1976年-2002年)
新澤西在1976年出臺的“泄露補償與控制法”確立了“誰污染，誰負責” 的原則，賦予了州環(huán)保署對污染場地所有相關責任方提起訴訟和追討費用的權利，并設立了州政府管轄的修復基金用以在一定條件下支付修復費用。這些內容為聯(lián)邦在1980年制定的“環(huán)境應對、賠償和責任綜合法”（亦稱超級基金法）和其他各州開展治理工作時提供了借鑒。以此為基礎，新澤西于1983年頒布了“環(huán)境修復責任法”，對污染場地和相關責任方（下文簡稱責任方）作出較明確的定義，使之更易于執(zhí)行。而被定義為污染場地的地塊，在轉讓、開發(fā)、改建前均須進行一定程度的環(huán)境評估調查并獲得環(huán)保署批準才可進行后續(xù)操作。若污染被證實，還須提交修復計劃。
至此，新澤西成功建立了場地修復的法律基礎，最大的影響莫過于污染者不再能輕易擺脫相關責任，修復領域政策落地從而成為可能。然而，巨大的法律和財務風險使得責任方對污染場地表現(xiàn)出了敬而遠之的態(tài)度。針對該情況，新澤西于1992年推出“自愿修復項目”。作為美國首批州一級的“自愿修復項目”，新澤西允許低風險污染場地的責任方在滿足一定條件下自愿提交修復計劃，經(jīng)環(huán)保署批準后開展修復工作，環(huán)保署實際上并不對修復進度做出強制要求，并在修復結束后會給予書面確認。這一模式日后被美國絕大部分州政府所借鑒。隨后，新澤西于1993年頒布“工業(yè)場地恢復法”，修正了污染場地的定義，使得一批并無真正環(huán)境風險的工業(yè)場地從復雜的法律程序中解脫出來，得以自由的交易和開發(fā)。
盡管新澤西以較高的效率推出了一整套法律和標準，但高額的修復費用使得州內污染場地的修復進展仍然相當緩慢。少數(shù)得以修復的地塊體現(xiàn)出的普遍規(guī)律是具備較高的商業(yè)開發(fā)價值，且地理分布零散，難以進行整體規(guī)劃，因此，想通過此舉來徹底改變當?shù)厣鐓^(qū)的面貌、振興當?shù)氐慕?jīng)濟恐怕仍屬杯水車薪。同時，受限于聯(lián)邦法律，責任方即使獲得州環(huán)保署認可，修復完畢后仍可能面臨聯(lián)邦政府的追責。這種不確定性在全美范圍內妨礙了修復工程的推進。
第二階段：區(qū)域開發(fā)(2002年-2009年)
自上世紀80年代末起，聯(lián)邦政府逐漸認識到現(xiàn)有法律的局限性，并相應推出修正案，最終于2002年頒布“小企業(yè)責任緩解與棕地振興法”。此法律最大的貢獻是做出了以下幾點影響深遠的規(guī)定：1-在并未實際造成任何污染的條件下，污染場地的所有者，使用者或購買者不承擔該場地修復的經(jīng)濟或法律責任；2-除國家優(yōu)先名錄場地外，所有其它污染場地均由州政府管理；3-污染場地修復經(jīng)州政府認可后，聯(lián)邦及州政府均放棄在未來提起訴訟的權利。該法基本消除了法律責任上的不確定性，責任方從此只面臨經(jīng)費這一項主要障礙。
與此同時，新澤西在“自愿修復項目”的基礎上設立“棕地開發(fā)區(qū)域項目”（圖2），以解決被修復場地分布散亂的問題，實現(xiàn)污染場地修復與區(qū)域規(guī)劃的融合。可以說，新澤西政府通過投入大量的財政資源和具備豐富經(jīng)驗的專業(yè)人員，整合了社區(qū)利益訴求，使得因污染場地影響，導致經(jīng)濟受到抑制的整片區(qū)域得到了修復和開發(fā)，一定程度上解決了之前的問題。然而，受制于州政府有限的資源以及區(qū)域開發(fā)的復雜性，每年區(qū)域開發(fā)名額極其稀少，流程也非常耗時，因而最終達成的效果也十分有限。該項目生效后的7年間，新澤西共批準30個開發(fā)區(qū)域，包含306塊棕地，總面積約1300公頃。
第三階段：修復備案(2009年至今)
2008年受經(jīng)濟危機影響，新澤西政府財政預算大幅減少。同時，超過兩萬個的污染場地相關項目積壓于州環(huán)保署等待審核批準。時任署長在08年4月州眾議院質詢時承認，原有的修復監(jiān)管制度已無以為繼，改革迫在眉睫。為此，新澤西于2009年頒布“場地修復改革法”，取消“區(qū)域開發(fā)項目”和“自愿修復項目”，設立“注冊場地修復專業(yè)人員項目”（圖3），將州環(huán)保署的場地修復監(jiān)管由審批制為主轉變?yōu)閭浒钢茷橹鳌?/p>
其實，注冊場地修復專業(yè)人員項目并非由新澤西首創(chuàng)。馬薩諸塞州于1993年率先在全美范圍內采用該制度，當年即扭轉州內多年污染場地項目積壓的狀況，二十年來平均每年完成超過2000個修復項目。此后，美國境內陸續(xù)有數(shù)個擁有大量污染場地但政府資源不足的州采用該制度。注冊場地修復專業(yè)人員（下文簡稱修復專員）一般為非政府雇用的環(huán)境咨詢師/工程師，擁有一定的教育和工作經(jīng)驗，并須通過州政府組織的考試以取得為期數(shù)年的注冊資格。各州一般設立獨立的委員會對修復專員的資質和職業(yè)規(guī)范進行相關的管理。
新澤西州環(huán)保署保留高風險污染場地的直接管轄權，給予其余污染場地責任方三年的緩沖時間。除在09年11月前啟動修復，并于2012年5月前完成修復的場地外，其余所有污染場地均被強制要求雇傭修復專員，并于2014年5月7日前完成風險評估（后被額外延長2年）。修復專員由責任方雇傭，代替環(huán)保署審批修復方案并監(jiān)督其執(zhí)行。修復的設計和施工仍由責任方自行組織，修復專員可以參與。修復完畢后由修復專員確認并出具書面證明，州環(huán)保署不再出具其他書面證明。
為督促責任方盡快完成修復，新澤西州環(huán)保署對項目內所有場地每年征收一定管理費用，并強制要求修復專員定期提交進度報告。環(huán)保署審閱所有進度報告后，會依據(jù)報告內容對場地進行評定分級，按級別在修復完成后3年內給予不同程度的監(jiān)管，包括報告復審現(xiàn)場勘查、額外采樣等�？傮w上，環(huán)保署每年會對特定高風險場地和隨機選擇的約10%其他場地進行額外檢查，而新澤西修復專員委員會則會每年自行隨機選擇約10%修復專員進行審計。任何責任方或修復專員若違反相關法律，將面臨監(jiān)管等級提高、行政罰款以及民事乃至刑事訴訟等懲罰。
為規(guī)范修復專員的職業(yè)行為，新澤西州環(huán)保署于數(shù)年前即開始著手建立完善的土壤和地下水標準以及場地修復技術導則體系，允許修復專員依照技術導則，根據(jù)場地實際的污染源、暴露途徑和受體計算，采取適用于該場地的非標準修復目標。對表層土壤，州環(huán)保署依據(jù)場地最終用途提供唯一的修復標準；對地下水，則統(tǒng)一按照飲用水源標準要求。
注冊場地修復專業(yè)人員項目自誕生之日起，便使馬薩諸賽州的政府監(jiān)管效率大大提高，場地修復的審批環(huán)節(jié)和時間得以明顯減少，極大提高了民間資本參與污染場地修復與開發(fā)的積極性，這也正是新澤西采用該制度的初衷。然而，數(shù)個州多年來的實踐也讓人們認識到該制度的一些不足，主要包括：1-修復專員權利過大，對其監(jiān)管困難；2-修復專員因直接受雇于責任方，卻代替環(huán)保署行使審批權，存在利益沖突，嚴格遵守相關法規(guī)的修復專員往往會導致較高的修復費用，從而為責任方所不喜；3-修復專員職業(yè)行為的規(guī)范化需仰賴于修復標準和技術導則具備極高的完備性并與時俱進，而立法往往落后于現(xiàn)實，易導致具備特殊污染情況的污染場地沒有適用的標準或導則；4-由于環(huán)保署不再以書面形式確認修復完成，責任方在修復結束3年內仍可能被環(huán)保署追責，導致不確定性增加。
業(yè)界針對上述不足提出了多項整改意見，主要有：1-修復方案的設計和執(zhí)行禁止修復專員親身參與，強制要求由第三方完成；2-責任方選擇雇傭修復專員時須接受修復專員獨立委員會的指導，獨立委員會利用同行互評避免嚴格遵守相關法規(guī)的修復專員受到區(qū)別對待；3-以風險控制為基本原則提高標準和導則的靈活性，并充分考慮地區(qū)差異性；4-發(fā)展環(huán)境保險產(chǎn)品以控制場地修復在法律和財務上的不確定性。迄今，在美國采用該制度的各州，注冊場地修復專業(yè)人員項目所取得的成績遠遠大于所發(fā)現(xiàn)的不足。鑒于各州政府仍在不斷修正各項規(guī)章制度，該制度未來的發(fā)展還有待觀察。
因其較為密集的人口分布，以及深度和廣度都遠超美國多數(shù)地區(qū)的污染現(xiàn)狀，新澤西三十多年來在場地修復監(jiān)管領域的制度變遷歷史，能為我國未來的制度設計和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供很好的借鑒。新澤西政府多年來對自身職能的反復修改，并不能簡單的歸為“國進民退”或“國退民進”。每一次改變，更多的是面對當時的社會需求，基于可動用政府資源作出的改革。土壤和地下水修復作為一項基礎公共服務，是政府天然的不可推卸的職責。通過建立規(guī)則框架，對高風險場地給予更多監(jiān)管，從而賦予低風險場地更多的自主權，既能高效地動員市場的力量，也能充分地保護環(huán)境和人體健康安全。我國當前所面臨的土壤和地下水修復任務在要求環(huán)境保護部門轉變政府職能時，不但要實現(xiàn)行政資源的優(yōu)化配置，更要能隨著時間的推移和產(chǎn)業(yè)的演變而實現(xiàn)同步和持續(xù)進化。如此前行方能少添新帳，多還舊賬。
袁忻:紐約Impact Environmental 環(huán)境分析師、美國華人環(huán)境學者工程師協(xié)會 副會長
