●《環(huán)境保護(hù)法》通過稿確立了一個(gè)新的基本原則，即損害者擔(dān)責(zé)原則。以前強(qiáng)調(diào)的僅僅是污染者擔(dān)責(zé)而忽視了生態(tài)破壞者的責(zé)任，此次修訂則把環(huán)境污染和生態(tài)損害的責(zé)任加以合并，用損害者擔(dān)責(zé)原則予以概括，更為準(zhǔn)確、到位。
●在此次修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，設(shè)置了專門條款規(guī)范流域水污染和區(qū)域大氣污染的防治問題，實(shí)現(xiàn)了由點(diǎn)源的控制向區(qū)域的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)防治轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了解決環(huán)境問題的針對(duì)性。
●此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂，授予了環(huán)境保護(hù)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對(duì)違法排污設(shè)備的查封、扣押權(quán)，這對(duì)及時(shí)解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞的違法問題意義重大。
●此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂科學(xué)借鑒了國(guó)際通行的公民訴訟制度，建立起環(huán)境公益訴訟制度，通過稿放寬了環(huán)境公益訴訟主體的資格條件，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督政府與企業(yè)的作用。最高人民法院應(yīng)適時(shí)出臺(tái)環(huán)境公益訴訟相關(guān)的司法解釋，為環(huán)境公益訴訟的實(shí)施提供制度保障。
●雖然此次修訂未設(shè)置表面上的環(huán)境權(quán)，卻設(shè)置了實(shí)質(zhì)的細(xì)化的環(huán)境權(quán)，這將對(duì)公民環(huán)境權(quán)的保障和發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。建議中央在生態(tài)文明建設(shè)體制改革方案確立之后再行修訂《環(huán)境保護(hù)法》，將新的體制入法。
編者按
十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議4月24日審議通過《環(huán)境保護(hù)法》修正案草案。從2012年首次公布《環(huán)境保護(hù)法》修正案草案到現(xiàn)在，這部法律已經(jīng)歷了兩次公開征求意見，四次審議，才最終獲得通過。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》有哪些亮點(diǎn)？在落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)還有哪些難點(diǎn)？本版特約請(qǐng)相關(guān)專家撰寫文章，以饗讀者。
《環(huán)境保護(hù)法》修訂歷時(shí)3年多，4月24日終于得以通過，《環(huán)境保護(hù)法》自1989年頒布實(shí)施，到25年后的首次修訂，從最初的小步走到如今的大步跑，立法試水與改革的力度越來越大，體現(xiàn)了民主立法、科學(xué)立法、開門立法在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的有效實(shí)踐。此次《環(huán)境保護(hù)法》的通過稿具有理念先進(jìn)、科學(xué)民主、手段硬實(shí)、模式創(chuàng)新、責(zé)任嚴(yán)厲等特點(diǎn)。在某種程度上說，此次修訂的《環(huán)境保護(hù)法》是新中國(guó)歷史上最嚴(yán)厲的部門基礎(chǔ)法之一。
修訂的亮點(diǎn)
從通過稿的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容來看，借鑒了國(guó)外環(huán)境法的最新發(fā)展趨勢(shì)，平衡了各方面的利益，體現(xiàn)了中國(guó)環(huán)境問題的實(shí)際。總體來看，具有以下亮點(diǎn)：
一是立法理念有創(chuàng)新。此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂，不僅提出生態(tài)文明的理念，而且規(guī)定了相關(guān)的法律制度、機(jī)制和責(zé)任，以及保障生態(tài)文明理念的具體實(shí)施。此外，為建設(shè)生態(tài)文明，解決現(xiàn)實(shí)的環(huán)境問題，還必須在先進(jìn)的立法理念指導(dǎo)之下，創(chuàng)新環(huán)境法的基本原則。此次修訂在對(duì)傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則修正的基礎(chǔ)之上，明確了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的環(huán)境優(yōu)先原則，體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新特點(diǎn)和新趨勢(shì)，并表明了我國(guó)已經(jīng)具備解決環(huán)境問題所需要的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與技術(shù)能力，以及黨和政府對(duì)解決環(huán)境問題的決心。與此同時(shí)，和前幾稿相比，此次《環(huán)境保護(hù)法》通過稿還確立了一個(gè)新的基本原則，即損害者擔(dān)責(zé)原則。這是四審稿的一個(gè)重大突破，以前的修改稿強(qiáng)調(diào)的僅僅是污染者擔(dān)責(zé)而忽視了生態(tài)破壞者的責(zé)任，而此次修訂則把環(huán)境污染和生態(tài)損害的責(zé)任加以合并，用損害者擔(dān)責(zé)原則予以概括，更為準(zhǔn)確、到位。
二是基礎(chǔ)手段有加強(qiáng)。環(huán)境保護(hù)必須加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，此項(xiàng)基礎(chǔ)工作既包括教育與科技，也包括經(jīng)濟(jì)投入與社會(huì)支持。此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂，特別注重教育手段的加強(qiáng)，如將6月5日確定為環(huán)境日，而眾所周知6月5日也是世界環(huán)境日，這勢(shì)必會(huì)使得我國(guó)公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)得到進(jìn)一步提高。同時(shí)，環(huán)境問題也是一個(gè)科技問題，因此，此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂亦十分注重通過以科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新為手段來解決環(huán)境問題，從而找到解決問題的抓手。如此法規(guī)定，加強(qiáng)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查研究，加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。
三是監(jiān)管模式有轉(zhuǎn)型。法律必須解決現(xiàn)實(shí)的問題，而當(dāng)下的環(huán)境問題和1989年《環(huán)境保護(hù)法》制定時(shí)候的情況可謂大相徑庭。和以前相比，現(xiàn)在的環(huán)境問題既是點(diǎn)上的問題，也是面上和線上的問題。1989年《環(huán)境保護(hù)法》側(cè)重于點(diǎn)源的控制與點(diǎn)源違法的法律責(zé)任追究。20多年過去了，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)粗放式的快速發(fā)展，使得點(diǎn)源污染之間以及點(diǎn)源污染與社會(huì)性排放之間相疊加，導(dǎo)致線上與面上的環(huán)境污染問題頻發(fā)。最近幾年越來越突出的流域水污染問題和區(qū)域霧霾污染就是最典型的寫照，在現(xiàn)在的環(huán)境法律法規(guī)中難以找到有效解決流域水污染和區(qū)域霧霾防治的手段。因此，必須通過區(qū)域間的聯(lián)動(dòng)、協(xié)同、互助及責(zé)任分配予以妥善解決。在此次修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，設(shè)置了專門條款來規(guī)范流域水污染和區(qū)域大氣污染的防治問題，實(shí)現(xiàn)了由點(diǎn)源的控制向區(qū)域的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)防治轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了解決環(huán)境問題的針對(duì)性。另外，對(duì)畜禽養(yǎng)殖和屠宰場(chǎng)的設(shè)置可能引發(fā)的區(qū)域性面源污染，此法也做了考慮。值得注意的是，此次修訂在環(huán)境監(jiān)管中引入了“許可管理”和“信用管理”的模式。通過許可管理，對(duì)排污企業(yè)實(shí)施排污許可，盡可能合并對(duì)企業(yè)的審批和環(huán)境監(jiān)管，減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)；通過環(huán)境信用，那些造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的企業(yè)，將面臨降低甚至喪失環(huán)境信譽(yù)的處罰，從而使其減少或者失去進(jìn)一步發(fā)展的機(jī)會(huì)。在當(dāng)下建設(shè)公民信用和企業(yè)信用的社會(huì)大背景下，這一手段有利于發(fā)揮公民和企業(yè)守法的自覺性，使強(qiáng)制守法變?yōu)樽杂X守法。
四是監(jiān)管手段出硬招。環(huán)境問題現(xiàn)在之所以如此嚴(yán)重，環(huán)保部門和其他的一些監(jiān)管部門的監(jiān)管不力是主要原因之一，而造成監(jiān)管不力的主要原因則在于立法所授予的監(jiān)管措施缺乏強(qiáng)制手段，且實(shí)效性不夠。此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂，授予了環(huán)境保護(hù)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對(duì)違法排污設(shè)備的查封、扣押權(quán)，這對(duì)及時(shí)解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞的違法問題意義重大。另外，為了保證監(jiān)管的實(shí)效性，在此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂中提出了一些協(xié)同監(jiān)管的具體措施，譬如對(duì)于環(huán)境污染企業(yè)，供水部門可停止供水，土地管理部門可禁止向其提供土地，銀行則不得給予其授信，進(jìn)出口管理部門不得給予其出口配額，證券監(jiān)管部門可限制其上市或已經(jīng)上市的不得繼續(xù)融資等。這一系列的措施將不僅有利于促進(jìn)企業(yè)實(shí)行綠色生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)，也有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大調(diào)整，更有利于我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。此外，此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂在借鑒了《水污染防治法》立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，對(duì)于只重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視環(huán)境保護(hù)的地方政府，規(guī)定了區(qū)域限批制度，即對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重的地區(qū)，可以暫停審批其環(huán)境影響報(bào)告書，限制其進(jìn)一步發(fā)展，用限制發(fā)展的措施來倒逼地方政府解決區(qū)域性的環(huán)境問題，倒逼相關(guān)企業(yè)解決其企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境問題。另外，對(duì)于區(qū)域規(guī)劃未進(jìn)行環(huán)評(píng)而開始建設(shè)的，新法也作了措施規(guī)定。
五是監(jiān)督參與顯民主。首先，此次修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中專門設(shè)立了信息公開和公眾參與一章，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的民主性�；诠妳⑴c必須堅(jiān)持科學(xué)參與的要求，此次《環(huán)境保護(hù)法》的通過稿還專門規(guī)定了信息公開的要求、程序及條件，并對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道、方式和程序做了原則性規(guī)定。由此可見，此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂積極響應(yīng)了黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于國(guó)家治理應(yīng)注重發(fā)揮社會(huì)治理作用的方針。其次，為了監(jiān)督各級(jí)人民政府依法履責(zé)、保護(hù)環(huán)境，此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂中除了規(guī)定環(huán)境保護(hù)地方政府負(fù)責(zé)制以外，還規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告環(huán)境保護(hù)工作和及時(shí)通報(bào)重大環(huán)境事件的制度，使政府的環(huán)境保護(hù)工作接受人大的監(jiān)督，從而通過人大的監(jiān)督有效地解決地方政府消極履職問題。再次，由于環(huán)境保護(hù)涉及到千千萬(wàn)萬(wàn)社會(huì)公眾的利益，為了解決違法企業(yè)和地方政府可能發(fā)生的不當(dāng)作為甚至不作為問題，此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂科學(xué)借鑒了國(guó)際通行的公民訴訟制度，建立起環(huán)境公益訴訟制度。和前幾稿相比，通過稿放寬了環(huán)境公益訴訟主體的資格條件，即在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上民政部門登記的環(huán)保社會(huì)組織，只要從事5年以上環(huán)境保護(hù)工作且無(wú)違法記錄即信譽(yù)良好，即可以作為原告主體對(duì)違法的企業(yè)或地方政府提起環(huán)境民事或行政公益訴訟，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督政府與企業(yè)的作用。而且，此次《環(huán)境保護(hù)法》通過稿還規(guī)定了環(huán)保社會(huì)組織不得以公益訴訟來謀取利益，以避免公益訴訟的混亂或壟斷情形發(fā)生。上述規(guī)定，健全了環(huán)境保護(hù)的力量架構(gòu)，政府、企業(yè)、社會(huì)達(dá)成新的角色平衡，從而形成了新的法律秩序。
六是法律責(zé)任求嚴(yán)厲。毋庸置疑，法律的強(qiáng)制性在于其嚴(yán)厲性。我國(guó)的環(huán)境污染形勢(shì)之所以如此嚴(yán)峻，一個(gè)很重要的原因便是法律責(zé)任不嚴(yán)厲。此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，在以下幾個(gè)方面加強(qiáng)了法律責(zé)任的嚴(yán)厲性，讓《環(huán)境保護(hù)法》長(zhǎng)出了能夠制裁違法行為的“爪”與“牙”：其一，對(duì)4種情況規(guī)定了行政拘留措施。如未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)就擅自開工建設(shè)的污染項(xiàng)目，對(duì)其負(fù)責(zé)人予以行政拘留；對(duì)于偷排、暗排的企業(yè)，對(duì)其負(fù)責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人予以行政拘留；對(duì)于隱報(bào)、瞞報(bào)或篡改排污數(shù)據(jù)的企業(yè)責(zé)任人予以行政拘留；對(duì)于造成重大環(huán)境污染事故尚不構(gòu)成犯罪的相關(guān)人員亦可予以行政拘留。行政拘留措施的采用具有極大的威懾力，將對(duì)推卸責(zé)任的企業(yè)起到有效的威懾作用。其二，針對(duì)發(fā)生重大環(huán)境違法事件的地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)及環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，設(shè)立了引咎辭職制度。即對(duì)于那些因監(jiān)管缺位、越位、不到位，以及其他一些環(huán)境行政違法行為而造成重大影響，或者發(fā)生重大環(huán)境污染事故的地方政府或環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，責(zé)令其引咎辭職，從而通過與其政治前途掛鉤的做法促使其忠實(shí)地履行法律規(guī)定的職責(zé)。其三，對(duì)企業(yè)規(guī)定了按日計(jì)罰的措施，即對(duì)于那些責(zé)令其限期整改卻屢教不改的企業(yè)，從責(zé)令之日起按日計(jì)算罰款，并且鼓勵(lì)各地方按照地方實(shí)際設(shè)定罰款的數(shù)額，可見罰款上不封頂。這種嚴(yán)厲的制裁措施有利于遏制那些心存僥幸的企業(yè)的僥幸心理，并解決違法成本低而守法成本高的問題，做到原則性與靈活性的有效結(jié)合。
修訂的難點(diǎn)
此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂雖然設(shè)立了諸多制度，創(chuàng)立了諸多機(jī)制，并明確了相關(guān)法律責(zé)任。但是，總體來說，還具有以下難點(diǎn)，需要下一步予以解決。
一是生態(tài)保護(hù)與環(huán)境污染防治如何有機(jī)協(xié)調(diào)的問題�？傮w來說，此次《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)是陸空一體、海陸一體統(tǒng)籌規(guī)范，而現(xiàn)實(shí)是，修訂側(cè)重于污染防治，對(duì)于生態(tài)保護(hù)方面的修改不足。因此，《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境領(lǐng)域基本法的地位尚待凸顯，生態(tài)和自然資源保護(hù)領(lǐng)域的缺陷需要在下一步具體的立法中予以彌補(bǔ)。此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂仍維持了此前《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于“環(huán)境”概念的規(guī)定，即環(huán)境是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。毋庸置疑，環(huán)境的概念是平衡的，可謂體現(xiàn)了各方面的因素。那么，既然此次對(duì)環(huán)境的概念未能做出修改，為何其條文具體內(nèi)容卻仍然過于側(cè)重于規(guī)制污染防治？所以，這表明其結(jié)構(gòu)具有一定的失衡，建議在以后制定行政法規(guī)與行政規(guī)章時(shí)能夠彌補(bǔ)這一缺陷。
二是強(qiáng)制措施實(shí)施難的問題。眾所周知，環(huán)保部門僅僅是環(huán)境監(jiān)管部門，讓其承擔(dān)強(qiáng)制措施的實(shí)施主體確有一定的難度。如2008年出臺(tái)的《水污染防治法》，賦予了環(huán)保部門拆除違法排污設(shè)備的權(quán)力，但是已經(jīng)過去6年了，流域水污染的現(xiàn)象仍然很突出，主要的原因在于一些非法偷排、違法排污的現(xiàn)象未能得到很好治理，而《水污染防治法》雖然賦予了環(huán)保部門拆除違法排污設(shè)備的權(quán)力，但其實(shí)施效果并不盡如人意。同樣，此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂授予環(huán)保部門以查封、扣押等執(zhí)法權(quán)力，對(duì)于有些個(gè)案來說是可以解決執(zhí)法難的問題，但對(duì)于那些大型企業(yè)特別是大型國(guó)有企業(yè)而言，環(huán)保部門執(zhí)行起來可能會(huì)有一定的難度。立法授予環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力而環(huán)保部門卻不敢用或不能用，其結(jié)果就是環(huán)保部門很可能就成為權(quán)力機(jī)關(guān)追究行政責(zé)任的對(duì)象，或者社會(huì)公眾提起公益訴訟的對(duì)象。因此，在此情況下加強(qiáng)環(huán)保部門獨(dú)立執(zhí)法能力的建設(shè)便顯得尤其重要。此外，此次修改，把所有違法企業(yè)的關(guān)閉權(quán)仍然局限于人民政府，不利于提高環(huán)境監(jiān)管效率。而實(shí)踐中，讓環(huán)保部門去關(guān)閉企業(yè)也有難度。下一步可以開展有關(guān)授權(quán)關(guān)閉的試點(diǎn)。
三是公益訴訟需出臺(tái)細(xì)則。此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂提出的環(huán)境公益訴訟，是對(duì)國(guó)際環(huán)境公民訴訟的借鑒和發(fā)展，是中國(guó)環(huán)境民主的跨越式發(fā)展。但是，此次修訂忽視了個(gè)人的公益訴訟資格。其難處在于，在當(dāng)前的實(shí)際情形下若將個(gè)人加進(jìn)訴訟主體，就會(huì)發(fā)生因訴訟太多從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生“訴累”的情況。所以比較穩(wěn)妥的方式是，先將社會(huì)組織納入訴訟主體范圍，待形成新的秩序企業(yè)逐漸開始自覺守法，政府逐漸開始嚴(yán)格執(zhí)法時(shí)，再將個(gè)人納入。而且，當(dāng)前社會(huì)組織具備財(cái)力和技術(shù)的實(shí)際條件，而個(gè)人往往不具備這些優(yōu)勢(shì)，因此這一考慮是有合理性的。此外，《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)置的公益訴訟規(guī)定比較原則。為什么不細(xì)化？因?yàn)檫�需要嘗試和探索，如規(guī)定得太細(xì)，反而會(huì)約束這個(gè)制度的實(shí)施。環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)施，需要解決具體的程序、方法、舉證責(zé)任分配以及裁決、執(zhí)行等方面的細(xì)節(jié)問題。因此，最高人民法院應(yīng)適時(shí)出臺(tái)環(huán)境公益訴訟相關(guān)的司法解釋，為環(huán)境公益訴訟的實(shí)施提供制度保障。
修訂的遺憾
此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，雖然解決了許多歷史遺留問題，并對(duì)環(huán)境法律的體制、制度、機(jī)制和責(zé)任等相關(guān)問題進(jìn)行了很大的創(chuàng)新，但是仍然存在以下遺憾：
一是《環(huán)境保護(hù)法》沒有明確承認(rèn)和宣告公民的環(huán)境權(quán)。在環(huán)境污染嚴(yán)重的社會(huì)背景下，在追求生態(tài)文明的時(shí)代趨勢(shì)下，公民的環(huán)境權(quán)作為世界民主國(guó)家公民得以生存和發(fā)展的最為基本的權(quán)利，其基礎(chǔ)作用應(yīng)當(dāng)?shù)玫教貏e地突出。而在此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂過程中，在多方學(xué)者和社會(huì)人士的參與和努力之下，仍然沒能將環(huán)境權(quán)載入此次通過稿，不能不說是一個(gè)遺憾。但是，環(huán)境權(quán)既是一個(gè)總體概念，也是一項(xiàng)具體實(shí)踐。此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂專門設(shè)立了信息公開和公眾參與制度，并且建立了環(huán)境公益訴訟制度，從實(shí)踐上保障了公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和訴訟權(quán)。這就表明，雖然此次修訂未設(shè)置表面上的環(huán)境權(quán)，卻設(shè)置了實(shí)質(zhì)的細(xì)化的環(huán)境權(quán)，這將對(duì)公民環(huán)境權(quán)的保障與發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用，令人欣慰。
二是環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制不順的局面仍然沒有得到理清。我國(guó)的資源問題、生態(tài)問題和環(huán)境問題總體嚴(yán)峻的局面，說明環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管體制急需理順。但是，此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管體制并未做出調(diào)整，這說明部門間的利益未能得到有效的協(xié)調(diào)。目前，如何區(qū)分與協(xié)調(diào)統(tǒng)一監(jiān)督管理和分工監(jiān)督管理負(fù)責(zé)的關(guān)系、層次及其直接性與間接性，在執(zhí)法實(shí)踐中是一個(gè)大問題，如不解決很多先進(jìn)的環(huán)境法律制度、機(jī)制將難以在實(shí)踐之中發(fā)揮有效的作用。按照黨的十八屆三中全會(huì)決定的要求，此次進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)，中央將成立生態(tài)文明改革領(lǐng)導(dǎo)小組，開展生態(tài)文明體制建設(shè)的改革工作。因此，建議中央在生態(tài)文明建設(shè)體制改革方案確立之后再行修訂《環(huán)境保護(hù)法》，將新的體制入法。
三是立法結(jié)構(gòu)瘸腿的現(xiàn)象沒有得到糾正。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》給環(huán)境下了一個(gè)大概念，既包括自然資源，還包括生態(tài)環(huán)境；既包括生態(tài)保護(hù)，還包括污染防治。但總體來說，該法側(cè)重于污染防治，甚至一些學(xué)者基于此認(rèn)為該法本質(zhì)上是污染控制法。雖然此次修訂《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)却胧�，但是總體來說和生態(tài)保護(hù)有關(guān)的自然資源開發(fā)利用、林業(yè)環(huán)境、農(nóng)業(yè)環(huán)境、水環(huán)境、水土保持等方面規(guī)定修改得很少，綜合性不足，立法結(jié)構(gòu)瘸腿的現(xiàn)象沒有得到糾正�；凇董h(huán)境保護(hù)法》仍然屬于全國(guó)人大常委會(huì)通過的法律，與《水法》、《森林法》、《土地管理法》等的法律層級(jí)一樣，難以起到統(tǒng)帥這些環(huán)境資源專門領(lǐng)域法律的作用，以及沒有上升為大環(huán)境意義上的環(huán)境保護(hù)基本法的現(xiàn)實(shí)情況。所以，一些學(xué)者認(rèn)為此次修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，部門立法的色彩仍很濃厚，可以為環(huán)境保護(hù)部門提高執(zhí)法監(jiān)管能力和實(shí)效所用，但對(duì)于遵守各領(lǐng)域?qū)ｉT立法的水利、國(guó)土、林業(yè)、海洋等部門則難以適用。該立法缺陷會(huì)造成這樣一個(gè)后果，即一些制度的設(shè)計(jì)會(huì)存在相互沖突或相互重合的情況，如環(huán)境信息公開和環(huán)境公益訴訟是否僅針對(duì)污染控制領(lǐng)域？對(duì)于水資源保護(hù)、森林資源保護(hù)、土地資源保護(hù)等領(lǐng)域的生態(tài)破壞行為，行政主管部門和法院能否以已有專門法律為由，不適用《環(huán)境保護(hù)法》的信息公開和公益訴訟規(guī)定？值得進(jìn)一步研究。
一部法律不可能采納所有的意見。總體來說，此次修訂《環(huán)境保護(hù)法》借鑒和吸收了國(guó)際上一些成熟的、民主的法律制度，譬如環(huán)境公民訴訟制度、信息公開制度、公眾參與制度等，并廣泛吸收了各界學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者等人士多年的意見與吁求，因此得到了社會(huì)各界的廣泛好評(píng)。雖然有缺憾，但是還是可以說，此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂是一次滿足各界期望的、成功的修訂。
作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、中國(guó)社科院法學(xué)所教授
