蘭州事件是中國(guó)供水行業(yè)發(fā)展階段性矛盾的一次集中體現(xiàn)，暴露了城市飲用水安全面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其高風(fēng)險(xiǎn)性既來(lái)自于環(huán)境污染、不合理城市布局帶來(lái)的水源、輸水安全隱患，也來(lái)自于我國(guó)供水等公用事業(yè)的機(jī)制不暢、管理混亂。雙重挑戰(zhàn)不僅需要供水行業(yè)集體反思，更是擺在地方政府面前的巨大挑戰(zhàn)。
水源高風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)地方供水能力
應(yīng)該加強(qiáng)水源水的檢測(cè)和潛在污染源的監(jiān)控，靠供水過(guò)程監(jiān)測(cè)特征污染物解決不了問(wèn)題
城市水源安全存在危機(jī)。這不僅來(lái)自于水源地水質(zhì)的顯著下降，也來(lái)自于城市工業(yè)混雜帶來(lái)的布局性問(wèn)題。自2007年以來(lái)，國(guó)內(nèi)自來(lái)水安全事故，大多逃不開(kāi)這兩方面的原因。
根據(jù)我國(guó)《生活飲用水水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，水質(zhì)濃度超過(guò)二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)限值的水源水已不宜作為生活飲用水的水源。以此為標(biāo)準(zhǔn)，各城市的選擇并不多。
水利部近期公布的數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)水庫(kù)水源地水質(zhì)有11%不達(dá)標(biāo)，湖泊水源地水質(zhì)約70%不達(dá)標(biāo)，地下水水源地水質(zhì)約60%不達(dá)標(biāo)。而在城市中，我國(guó)有2.5億居民的住宅區(qū)靠近重點(diǎn)排污企業(yè)和交通干道，2.8億居民使用不安全飲用水。
對(duì)此，北京桑德環(huán)境集團(tuán)董事長(zhǎng)文一波表示，自來(lái)水市場(chǎng)化引入企業(yè)時(shí)，政府和企業(yè)都會(huì)對(duì)水源、管網(wǎng)現(xiàn)狀及水廠等設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估。在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中地方政府也應(yīng)有機(jī)構(gòu)定期和不定期檢測(cè)從水源水到入戶水的水質(zhì)。
對(duì)于各界呼吁的第三方監(jiān)測(cè)，他說(shuō)，建立市場(chǎng)化檢測(cè)機(jī)制很有必要。政府和企業(yè)都應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厮米詠?lái)水源水、管網(wǎng)覆蓋范圍土壤、地下水污染等情況對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)加強(qiáng)管控。
而在城市給水排水工程技術(shù)研究中心總工程師鄭興燦看來(lái)，應(yīng)該加強(qiáng)水源水的檢測(cè)和潛在污染源的監(jiān)控，靠供水過(guò)程監(jiān)測(cè)特征污染物解決不了問(wèn)題。
說(shuō)好引入的先進(jìn)理念呢？
地方政府為了融資而非引進(jìn)先進(jìn)理念，以為市場(chǎng)化可以代替政府責(zé)任，這種錯(cuò)位讓本來(lái)是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手演變成雙輸
蘭州事件后，記者曾在第一時(shí)間聯(lián)系蘇伊士環(huán)境在中國(guó)的代表處，他們旗下的中法水務(wù)剛剛獲得了一個(gè)“中國(guó)水業(yè)十大影響力企業(yè)”獎(jiǎng)項(xiàng)。但到截稿為止，也未收到回應(yīng)。在這個(gè)風(fēng)口浪尖，這兩家法國(guó)環(huán)境巨頭都選擇了沉默。
“外資、供水”，聯(lián)系起來(lái)就是新聞點(diǎn)。但事實(shí)上，此次事件中的蘭州威立雅并非外資企業(yè)，實(shí)屬蘭州市國(guó)資委占55%股權(quán)的國(guó)有控股企業(yè)。
而蘭州事件的關(guān)鍵也不在于此。目前蘭州供水系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施老舊、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制差的局面，是一杯地方政府與企業(yè)共同釀制的苦酒。
時(shí)至今日再去看當(dāng)時(shí)就引發(fā)諸多爭(zhēng)議的蘭州水務(wù)合資模式，可以給出較為客觀的評(píng)價(jià)。公開(kāi)資料顯示，2007年，合資前的蘭州供水面臨的是年久失修的管道需要大量投資，以及10億元的貸款需要償還。威立雅“投其所好”，以3倍的高價(jià)收購(gòu)股權(quán)。
注資方的信心來(lái)自于對(duì)水價(jià)提升和業(yè)務(wù)擴(kuò)展的樂(lè)觀預(yù)期，特別是在水價(jià)上調(diào)上獲得了政府的承諾。但后來(lái)的事實(shí)證明，他們高估了中國(guó)供水行業(yè)市場(chǎng)化的開(kāi)放和完善程度。
而背上了沉重資本壓力的合資公司，在一次“全國(guó)矚目”的提價(jià)后，才剛剛結(jié)束虧損。當(dāng)初“說(shuō)好”的先進(jìn)技術(shù)、生產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)理念，并沒(méi)有施展的空間與可能。
威立雅作為全球頂尖的水務(wù)服務(wù)商，實(shí)行以資本換市場(chǎng)的戰(zhàn)略，高估了水務(wù)市場(chǎng)的開(kāi)放程度和政府履行市場(chǎng)定價(jià)的決心；地方政府為了融資而非引進(jìn)先進(jìn)理念提升運(yùn)營(yíng)水平，以為市場(chǎng)化可以代替政府責(zé)任。雙方的錯(cuò)位使得設(shè)想由強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手演變成了尷尬的雙輸。
市場(chǎng)化是手段不是目的
在地方水務(wù)改制中目前出現(xiàn)的問(wèn)題，其根本原因是地方政府對(duì)市場(chǎng)化的誤讀；無(wú)論姓公姓私，安全和效率都是對(duì)供水行業(yè)的要求
在有關(guān)蘭州事件的討論中，有相當(dāng)數(shù)量的專家將矛頭指向了市場(chǎng)化。他們認(rèn)為在供水領(lǐng)域，由于存在天然的壟斷，無(wú)法開(kāi)展充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。“飲水安全應(yīng)由政府主導(dǎo)，完全市場(chǎng)化帶來(lái)一些企業(yè)無(wú)法解決的問(wèn)題。”有分析機(jī)構(gòu)甚至斷言，蘭州事件將使松動(dòng)的供水領(lǐng)域市場(chǎng)化改革再度停滯。
在政策層的直接推動(dòng)下，市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革已經(jīng)開(kāi)展10余年。同為水務(wù)領(lǐng)域的城市污水處理，已經(jīng)在BOT等模式下取得了極為迅猛的發(fā)展。但在供水行業(yè)，前景仍然不甚明朗。
供水領(lǐng)域市場(chǎng)化是個(gè)頗為復(fù)雜且極具爭(zhēng)議的問(wèn)題。即使在供水行業(yè)內(nèi)部，也有不同的聲音。一位水務(wù)公司老總就曾告訴記者，自來(lái)水屬于公共產(chǎn)品，供水本質(zhì)上是公共服務(wù)，除了法國(guó)，還沒(méi)有完全市場(chǎng)化的成功先例。在日本、美國(guó)等國(guó)，供水還屬于政府行為。
爭(zhēng)議一直在持續(xù)，但當(dāng)前有兩個(gè)問(wèn)題是確定無(wú)疑的。
其一，在市政公用領(lǐng)域，市場(chǎng)化永遠(yuǎn)不是目的而是手段。在地方水務(wù)改制中目前出現(xiàn)的問(wèn)題，其根本原因是地方政府對(duì)市場(chǎng)化的誤讀。
無(wú)論政府和企業(yè)以何種模式進(jìn)行合作，本質(zhì)上改變不了市政公共基礎(chǔ)設(shè)施需要資金投入以維持建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的社會(huì)公益屬性。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，供水、排水等基礎(chǔ)設(shè)施由政府投入，其所需資金來(lái)源于水資源費(fèi)和相關(guān)企業(yè)繳納的稅金和城市公用事業(yè)附加費(fèi)。但近年來(lái)國(guó)內(nèi)不少地方政府將水務(wù)改制、供水企業(yè)改組看成財(cái)政甩包袱甚至是融資工具。
有些地方在招標(biāo)時(shí)不僅要求高溢價(jià)，還要求重組后企業(yè)自負(fù)盈虧。在本該地方財(cái)政投入的水源地保護(hù)及管網(wǎng)建設(shè)、改造等領(lǐng)域長(zhǎng)期缺位，這是造成監(jiān)管不力、基礎(chǔ)建設(shè)滯后、保障工作不到位的根本原因。
地方政府在市政領(lǐng)域改制中對(duì)資本的過(guò)度要求，不僅發(fā)生在與國(guó)外企業(yè)的合作中，也有國(guó)企、民企的案例。對(duì)此，威立雅水務(wù)集團(tuán)中國(guó)區(qū)副總裁黃曉軍在今年“兩會(huì)”期間就曾委婉表示，希望政府和企業(yè)的合作能回歸到本源，即政府不要將融資功能更多交給企業(yè)承擔(dān)，而是要注重發(fā)揮其在專業(yè)上的特長(zhǎng)。
其二，無(wú)論姓公姓私，安全和效率都是對(duì)供水行業(yè)的基本要求。公眾環(huán)境信息研究中心主任馬軍就在微博上評(píng)論說(shuō)，公營(yíng)同樣存在問(wèn)題，都需要強(qiáng)化監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。
此前一項(xiàng)調(diào)查顯示，很多城鎮(zhèn)供水水質(zhì)超標(biāo)情況嚴(yán)峻，達(dá)標(biāo)情況并不樂(lè)觀，涉及的水企中，不乏國(guó)有企業(yè)。
一方面，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)，地方政府有著監(jiān)管、制約的能力和手段。記者了解到，政府有依法收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)力，也有動(dòng)用特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)保證金的權(quán)力。地方政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律法規(guī)，要求供水企業(yè)成本、水質(zhì)公開(kāi)，同時(shí)引入第三方檢測(cè)機(jī)制，加大社會(huì)監(jiān)督力度。
另一方面，對(duì)于人員冗余、管理落后的供水企業(yè)，也不能任其頂著國(guó)字招牌而不思改進(jìn)，引入先進(jìn)生產(chǎn)、管理、考核模式也尤為緊迫。
如何保障飲水安全？
市場(chǎng)失靈時(shí)政府應(yīng)當(dāng)頂上，加大對(duì)水務(wù)事業(yè)的公共性財(cái)政支出是合理且必要的
2012年的一項(xiàng)內(nèi)部調(diào)查顯示，由于水價(jià)改革不到位，有30%的城市自來(lái)水廠虧損，缺乏資金進(jìn)行技術(shù)改造、維修、護(hù)理。對(duì)此，專家指出，要完善水價(jià)定價(jià)、調(diào)整機(jī)制，建立反映資源價(jià)值的供水價(jià)格體系。這是理順我國(guó)城市供水體制的核心問(wèn)題之一。
當(dāng)前，水價(jià)上調(diào)、階梯水價(jià)等正在各地陸續(xù)開(kāi)展。但要獲得公眾的廣泛理解和認(rèn)可，就要通過(guò)制度確保水務(wù)收入的透明度，將上浮收入切實(shí)用在改善服務(wù)和水質(zhì)上，而非供養(yǎng)冗員和彌補(bǔ)虧空。
丹麥的自來(lái)水水價(jià)折合人民幣55元一噸，其大量收入用于水質(zhì)監(jiān)測(cè)、管道維護(hù)和水源保護(hù)上。打開(kāi)水龍頭就是優(yōu)質(zhì)直飲水，錢花在看得見(jiàn)的服務(wù)和品質(zhì)上。
更為重要的是，政府財(cái)政在改善供水行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、保證水源安全方面不能缺位。
按照新的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，九成以上的供水廠面臨必須重建或升級(jí)改造的局面，并涉及市區(qū)供水管網(wǎng)和二次供水等諸多環(huán)節(jié)，平均每家水企僅是改造費(fèi)用就需要投入近億元，很多企業(yè)無(wú)力承擔(dān)。
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，自2003年市政公用事業(yè)引入市場(chǎng)化機(jī)制后，即使水價(jià)提高也難以改變社會(huì)征收水費(fèi)總額少于水務(wù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用的現(xiàn)實(shí)，可以預(yù)見(jiàn)在未來(lái)幾十年內(nèi)兩者也未必能夠?qū)崿F(xiàn)盈虧平衡，差額只能來(lái)自于各級(jí)財(cái)政資金。
他表示，公眾通過(guò)向城市政府繳納稅費(fèi)，已承擔(dān)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)義務(wù)，政府有責(zé)任將征收的稅費(fèi)用于城市供水和垃圾處理等城市公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)維護(hù)。但當(dāng)前多數(shù)城市政府仍要求供水企業(yè)自籌資金進(jìn)行城市新水源地開(kāi)發(fā)建設(shè)、供水管網(wǎng)建設(shè)與增能改造投入等。建議地方政府財(cái)政、發(fā)展改革（價(jià)格）等部門應(yīng)從地方財(cái)政預(yù)算中按一定比例固定城市基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼資金。
中國(guó)環(huán)境報(bào) 陳湘靜
