《大連市環(huán)境總體規(guī)劃（2012~2020年）》修編大綱（以下簡稱《規(guī)劃大綱》）近日通過了專家組論證。遼寧省大連市城市環(huán)境總體規(guī)劃在劃定生態(tài)紅線、環(huán)境風(fēng)險區(qū)域紅線等方面進(jìn)行了探索，成為全國唯一經(jīng)市政府批準(zhǔn)的城市環(huán)境總體規(guī)劃。我們想知道，大連市為何高度重視城市環(huán)境總體規(guī)劃？規(guī)劃通過后，如何保障其落地實(shí)施？
董偉，遼寧省大連市環(huán)保局黨組書記、局長。研究生學(xué)歷，博士學(xué)位，教授級城市規(guī)劃師，中國注冊城市規(guī)劃師，大連理工大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。曾任大連市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長，大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會主任助理（副局級），大連金石灘旅游度假區(qū)管委會副主任，大連市規(guī)劃和國土資源局局長兼黨委副書記。
對話人：遼寧省大連市環(huán)境保護(hù)局黨組書記、局長董偉
采訪人：中國環(huán)境報記者 李瑩 通訊員 王旅東
大連環(huán)境總體規(guī)劃意義何在？
■從源頭解決城市化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境問題，將環(huán)保思路放在決策的最前端。
記者：制定城市環(huán)境總體規(guī)劃有哪些意義？專家組對《大連市環(huán)境總體規(guī)劃（2012~2020年）》如何評價？
董偉：環(huán)境總體規(guī)劃有利于從源頭解決城市化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境問題，將環(huán)保思路放在決策的最前端；保障環(huán)境保護(hù)工作發(fā)展思路的連續(xù)性和長期性，減少一事一議帶來的弊端；促進(jìn)環(huán)境規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃在空間上的統(tǒng)一，用成熟的環(huán)保思路與其他基礎(chǔ)規(guī)劃對接；建立城市環(huán)境規(guī)劃體系的核心規(guī)劃，為環(huán)保專項(xiàng)專題規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)劃環(huán)評等提供支持和依據(jù)。
專家組一致認(rèn)為，規(guī)劃大綱編制符合環(huán)境保護(hù)部有關(guān)城市環(huán)境總體規(guī)劃編制及試點(diǎn)工作管理的相關(guān)要求，突出了大連市的城市特色，密切結(jié)合了大連市的實(shí)際發(fā)展情況，是一份高質(zhì)量的城市環(huán)境總體規(guī)劃大綱。同時，其創(chuàng)新地將環(huán)境保護(hù)工作與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相融合，在探索城市尺度生態(tài)保護(hù)紅線劃定、區(qū)塊環(huán)境管控落地等規(guī)劃理念和方法上有所創(chuàng)新和突破。
遼寧省委常委、大連市委書記唐軍，在認(rèn)真聽取了專家組提出的要在全國率先建立環(huán)境總體規(guī)劃實(shí)施的法規(guī)制度和保障體系的建議后，表示會充分采納專家組的意見，將大連城市環(huán)境總體規(guī)劃納入法律體系。
可以說，各方對大連城市環(huán)境總體規(guī)劃已達(dá)成共識，未來將進(jìn)一步推動大連城市環(huán)境總體規(guī)劃落地。
記者：曲格平撰文提出，環(huán)境總體規(guī)劃在我國規(guī)劃體系中的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、約束性是我們在編制規(guī)劃中首先要堅(jiān)持和落實(shí)的方針和原則。那么，環(huán)境總體規(guī)劃為什么要具有先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、約束性作用？
董偉：城市環(huán)境總體規(guī)劃必須具有先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、約束性的地位。編制環(huán)境總體規(guī)劃的意義和作用，就在于它為編制和實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地總體規(guī)劃及主體功能區(qū)規(guī)劃等，提供了環(huán)境保護(hù)的一系列基本目標(biāo)和約束性條件，通過與上述規(guī)劃的編制、實(shí)施有效銜接、融合，發(fā)揮其指導(dǎo)和約束作用。
環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)是一個復(fù)雜、長期的系統(tǒng)工程，只有使之與城市規(guī)劃建設(shè)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步落實(shí)，才能有效克服環(huán)境保護(hù)工作的無序性、盲目性和隨機(jī)性。因此，需要科學(xué)編制大連市環(huán)境總體規(guī)劃，把它作為今后大連市環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，并持續(xù)不懈地抓好落實(shí)。
大連環(huán)境總體規(guī)劃如何實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合？
■通過對一些城市基礎(chǔ)規(guī)劃的綜合分析，得出大連市的生態(tài)空間分布和生態(tài)格局優(yōu)化方案。
記者：大連環(huán)境總體規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一的重要探索。多規(guī)融合如何實(shí)現(xiàn)？
董偉：實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，才能更好地發(fā)揮環(huán)境總體規(guī)劃的作用。因此，在編制環(huán)境總體規(guī)劃時，我們充分征求各辦局的意見。同時，在編制過程中，充分考慮了《大連市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年（2011~2015年）規(guī)劃綱要》、《大連市城市總體規(guī)劃（2010~2020）》綱要、《國務(wù)院關(guān)于大連市土地利用總體規(guī)劃的批復(fù)》的相關(guān)內(nèi)容。
在分析大連市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢和主體功能區(qū)劃等相關(guān)內(nèi)容基礎(chǔ)上，得出環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)行業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、重點(diǎn)領(lǐng)域等要點(diǎn)。在分析大連城市總體規(guī)劃中的城市定位、建設(shè)空間布局、人口布局、綠地分布和交通布局的基礎(chǔ)上，得出大連市生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)壓力的空間分布。在分析大連土地利用總體規(guī)劃中的土地利用分區(qū)、基本農(nóng)田分布和森林資源分布的基礎(chǔ)上，得出生態(tài)敏感性分區(qū)和生態(tài)功能分區(qū)。通過對上述城市基礎(chǔ)規(guī)劃的綜合分析，得出大連市的生態(tài)空間分布和生態(tài)格局優(yōu)化方案。這樣就將環(huán)境總體規(guī)劃與其他規(guī)劃結(jié)合起來了。
同時，其他規(guī)劃也借鑒和吸收了環(huán)境總體規(guī)劃的內(nèi)容。例如大連市在制定其他規(guī)劃時，都是在環(huán)境總體規(guī)劃構(gòu)建的“一條南北綠色中脊，多個山海開放廊道”的生態(tài)格局基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。
記者：大連不僅劃定了生態(tài)紅線，而且還劃定了環(huán)境風(fēng)險區(qū)域紅線，用意何在？
董偉：大連正處于工業(yè)化的中后期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以第二產(chǎn)業(yè)為主�；ゎ惖犬a(chǎn)業(yè)在空間布局上存在一定的環(huán)境風(fēng)險。要預(yù)防這種風(fēng)險，必須在城市設(shè)計(jì)階段就把化工布局考慮進(jìn)去。結(jié)合大連的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，我們提出環(huán)境風(fēng)險紅線的概念，以期從環(huán)境格局上給城市決策者建議。這樣可以從源頭降低環(huán)境風(fēng)險和應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險的成本。
因此，大連城市環(huán)境總體規(guī)劃呈現(xiàn)兩條保護(hù)紅線：一是以城市生態(tài)系統(tǒng)空間分布為基礎(chǔ)，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)劃定生態(tài)保護(hù)紅線；二是根據(jù)大連的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，在詳細(xì)調(diào)查大連市環(huán)境風(fēng)險源分布及敏感目標(biāo)分布的基礎(chǔ)上，對大連進(jìn)行綜合環(huán)境風(fēng)險分區(qū)，并提出環(huán)境風(fēng)險區(qū)域紅線，對區(qū)域內(nèi)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格環(huán)境管控，并限制區(qū)域內(nèi)的人口數(shù)量，保障人居環(huán)境安全。
大連紅線區(qū)面積占大連整體面積的10.3%，形成了一套相對完善、可操作性強(qiáng)的生態(tài)紅線劃分、測定與評估方法。同時，努力探索從制度上保障生態(tài)紅線，制定了環(huán)境準(zhǔn)入制度、污染排放標(biāo)準(zhǔn)、總量分配、環(huán)境質(zhì)量考核等規(guī)定，完善和規(guī)范生態(tài)紅線管理制度支撐體系。
記者：城市環(huán)境總體規(guī)劃具有先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、約束性，如何制定至關(guān)重要。大連市環(huán)境總體規(guī)劃如何保證其科學(xué)性？
董偉： 我們在2008年探索編制了最初的大連市環(huán)境總體規(guī)劃，至今進(jìn)行了反復(fù)修改。
規(guī)劃緊緊圍繞大連的主要環(huán)境問題，并用發(fā)展的視角謀劃城市生態(tài)環(huán)境形態(tài)。在深入系統(tǒng)地分析資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的空間基底，建立從山頂?shù)胶Ｑ蟆某鞘械睫r(nóng)村、從總量到質(zhì)量的海陸空三維環(huán)境污染防治和生態(tài)建設(shè)體系，把環(huán)保工作融入經(jīng)濟(jì)社會和城市發(fā)展的全局統(tǒng)籌謀劃中，同時也確保了規(guī)劃的科學(xué)性。
2011年，為進(jìn)一步深入梳理理論體系和研究深度，在環(huán)境保護(hù)部的大力支持下，《城市環(huán)境保護(hù)總規(guī)劃研究》申報并被列為環(huán)境保護(hù)部科技發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目，大大提升了研究水平，擴(kuò)大了內(nèi)容范疇，最終形成了現(xiàn)在的環(huán)境總體規(guī)劃理論體系，并于2012年5月順利通過了環(huán)境保護(hù)部組織的專家驗(yàn)收。
大連城市環(huán)境總體規(guī)劃怎樣才能真正落地？
■必須將環(huán)境總體規(guī)劃納入城市的法規(guī)體系中。
記者：大連市城市環(huán)境總體規(guī)劃是唯一經(jīng)市政府批準(zhǔn)的城市環(huán)境總體規(guī)劃。這意味著什么？
董偉：這意味著環(huán)境規(guī)劃地位的提升。目前環(huán)保規(guī)劃都是由環(huán)境保護(hù)主管部門審批，本次規(guī)劃由大連市政府批準(zhǔn)，標(biāo)志著環(huán)境總體規(guī)劃已經(jīng)列入城市基礎(chǔ)規(guī)劃和綜合規(guī)劃的行列。
這也意味著環(huán)境保護(hù)思路已經(jīng)初步進(jìn)入城市綜合決策之中。大連市的環(huán)境總體規(guī)劃從多規(guī)融合角度，科學(xué)謀劃、指導(dǎo)和優(yōu)化城市格局、產(chǎn)業(yè)布局，保障生態(tài)安全，拓展城市發(fā)展空間。統(tǒng)籌和平衡城市內(nèi)各種資源環(huán)境要素，科學(xué)合理使用環(huán)境容量。在有效協(xié)調(diào)全域城市化推進(jìn)過程，避免造成新的布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境問題方面具有諸多創(chuàng)新。努力形成事先、全面、預(yù)防的城市環(huán)境管理新格局，為大連市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、前置性和制約性的作用。
大連環(huán)境總體規(guī)劃大綱是目前全國24個試點(diǎn)城市中，唯一通過市政府常務(wù)會審定的城市環(huán)境總體規(guī)劃編制大綱，這意味著大連探索編制城市環(huán)境總體規(guī)劃走在了全國前列，也標(biāo)志著全國的環(huán)境總體規(guī)劃試點(diǎn)工作取得了新進(jìn)展。
記者：如何保障大連城市環(huán)境總體規(guī)劃真正落地？
董偉：要保障城市環(huán)境總體規(guī)劃真正落地，就必須將環(huán)境總體規(guī)劃納入城市的法規(guī)體系中。我們將科學(xué)制定實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的有效措施，并將措施落實(shí)到每個責(zé)任部門，通過法規(guī)的約束力量，逐步完成規(guī)劃制定的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)和指標(biāo)。
另外，還需要有效實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動，通過確立協(xié)同的目標(biāo)方向，建立功能互補(bǔ)、作用明確的規(guī)劃實(shí)施關(guān)系，建立彼此呼應(yīng)、公平正義的工作程序，建立共享互通的技術(shù)方法體系，建立銜接互認(rèn)的主體內(nèi)容框架，建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、指標(biāo)規(guī)范信息平臺，以此保障規(guī)劃任務(wù)的圓滿完成。
記者：下一步，還有哪些工作要做？
董偉：下一步將在規(guī)劃的編制中，更加突出城市環(huán)境總體規(guī)劃的約束性、先導(dǎo)性，使“總體”的特點(diǎn)更加鮮明，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)劃措施。
規(guī)劃成果編制完成后，將通過大連市人大的審議。期望能夠在法律上明確城市環(huán)境總體規(guī)劃的地位，通過法律保障，體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)環(huán)境總體規(guī)劃的剛性要求。
同時，由于大連在城市環(huán)境總體規(guī)劃方面起步較早，作為試點(diǎn)城市，也會將經(jīng)驗(yàn)分享給其他城市，促進(jìn)研究成果的推廣和應(yīng)用相結(jié)合。
