3月28日“推進新型城鎮(zhèn)化研討會暨大連城市環(huán)境總體規(guī)劃編制大綱專家論證會”在我市舉行。全國人大環(huán)資委副主任委員孟偉院士、中國科學(xué)院傅伯杰院士等9位專家組成專家組對《大連市環(huán)境總體規(guī)劃（2012-2020年）》修編大綱（以下簡稱《規(guī)劃大綱》）進行了論證。專家組審閱了相關(guān)資料，聽取了匯報，經(jīng)認真討論和評議，專家組一致同意該《規(guī)劃大綱》通過評審，可作為大連市環(huán)境總體規(guī)劃編制的基礎(chǔ)性文件，并提出了意見和建議。

    據(jù)了解，近年來，隨著我市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，作為支撐城市發(fā)展的最基本要素條件，資源和環(huán)境逐漸成為制約我市未來可持續(xù)發(fā)展的瓶頸因素。為適應(yīng)新形勢、新階段、新起點的要求，破解環(huán)保工作中的難題，謀求在宏觀上實現(xiàn)經(jīng)濟社會與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展，我市于2008年在全國率先開展了城市環(huán)境總體規(guī)劃編制工作，多年來不斷持續(xù)改進，日臻完善。2013年12月《總規(guī)大綱》通過了市政府常務(wù)會審議，成為全國第一個經(jīng)市政府通過的規(guī)劃綱要，在全國具有引導(dǎo)和帶動作用。

    這次全國專家審議的《總規(guī)大綱》與以前的總體規(guī)劃有什么不同？依據(jù)《總規(guī)大綱》編制的總體規(guī)劃將如何引領(lǐng)未來大連的環(huán)保之路呢？本報記者專訪了編制環(huán)境保護總體規(guī)劃的倡導(dǎo)者，大連市環(huán)保局黨組書記、局長董偉。

    一、《總規(guī)大綱》編制高屋建瓴、立意深遠

    城市環(huán)境總體規(guī)劃是城市人民政府以當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然為準則，以可持續(xù)發(fā)展為目標，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，統(tǒng)籌優(yōu)化城市經(jīng)濟社會發(fā)展空間布局，確保經(jīng)濟繁榮、生態(tài)良好、人民幸福而做出的戰(zhàn)略部署。

    董偉表示，編制城市環(huán)境總體規(guī)劃是適應(yīng)環(huán)境保護新形勢的需要。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策并在十八屆三中全會公報中提出用制度保護生態(tài)環(huán)境，劃定生態(tài)保護紅線；2011年12月時任國務(wù)院副總理的李克強同志在第七次環(huán)保大會上強調(diào)，應(yīng)當(dāng)把環(huán)境容量和資源承載力作為發(fā)展的基本前提；《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2011〕42號）和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動計劃的通知》（國發(fā)〔2013〕37號）分別要求探索編制城市環(huán)境總體規(guī)劃和研究開展城市環(huán)境總體規(guī)劃試點工作。 環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)工作是一個復(fù)雜的、長期的系統(tǒng)工程，只有長遠的、創(chuàng)造性的思路謀劃環(huán)保工作，使之與城市規(guī)劃建設(shè)、社會經(jīng)濟發(fā)展同步落實，才能有效克服環(huán)境保護工作的無序性、盲目性和隨機性。因此，科學(xué)編制我市環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)總體規(guī)劃，勾勒大連未來城市發(fā)展的宏偉藍圖，把它作為今后大連市環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，并持續(xù)不懈地抓好落實顯得尤為重要。 

    二、大連環(huán)境總體規(guī)劃先行先試，日臻完善

    董偉介紹說，2008年，在市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)下，我市在全國率先開展了城市環(huán)境總體規(guī)劃編制工作，組織相關(guān)領(lǐng)域的專家歷時近兩年，編制完成《大連市環(huán)境保護總體規(guī)劃（2008-2020）》（以下簡稱《規(guī)劃》），于2009年通過專家評審后組織實施�！兑�(guī)劃》作為環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，將環(huán)境保護的思想融入到城市發(fā)展的大戰(zhàn)略中，有效提升了環(huán)境保護工作的地位。為及時評估《規(guī)劃》實施成效，確保規(guī)劃措施得到有效落實，按期保質(zhì)實現(xiàn)規(guī)劃目標指標，市環(huán)境保護局每年組織對《規(guī)劃》的實施情況進行評估，以此作為部署下一年度環(huán)境保護工作和制定重點任務(wù)的依據(jù)。2009年以來，在《規(guī)劃》的指導(dǎo)下，大連市系統(tǒng)地完成了污染減排各項任務(wù)，完成500余家企業(yè)的清潔生產(chǎn)審核，全面系統(tǒng)地進行大氣脫硫脫硝設(shè)施建設(shè)。實施藍天工程，拆爐并網(wǎng)、機動車尾氣檢測線建設(shè)、淘汰黃標車等各項工作穩(wěn)步推進。完成飲用水水源保護區(qū)勘界立標，集中式生活飲用水源地水質(zhì)良好，近岸海域海水質(zhì)量符合國家相應(yīng)功能區(qū)標準。順利通過國家環(huán)保模范城復(fù)核。2013年大連市環(huán)境空氣達標天數(shù)為290天，占全年天數(shù)的79.5%，空氣綜合指數(shù)在74個重點城市中排名第16位，位居北方城市前列。

    2012年我市被環(huán)境保護部列為城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點城市，按照環(huán)境保護部印發(fā)的《關(guān)于開展城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點工作的通知》（環(huán)辦函〔2012〕1088號）和《關(guān)于印發(fā)<城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點工作規(guī)程>的通知》（環(huán)辦函〔2013〕449號）等文件要求，為進一步提高規(guī)劃編制的戰(zhàn)略性、科學(xué)性、系統(tǒng)性，大連市集聚各方力量，組織規(guī)劃編制組重新對《規(guī)劃》戰(zhàn)略定位、基本框架結(jié)構(gòu)、主要內(nèi)容、指標體系等方面進行了研判，認為迫切需要對《規(guī)劃》進行修編，以修編環(huán)境總體規(guī)劃為契機，構(gòu)建多規(guī)融合平臺、績效考核平臺、政策協(xié)調(diào)平臺和環(huán)境管理平臺，為適應(yīng)環(huán)境保護的新形勢和滿足建設(shè)富庶美麗文明現(xiàn)代化國際城市的新需求提供環(huán)境戰(zhàn)略保障。2013年11月完成了《總規(guī)大綱》的修編。

    三、修編后的《總規(guī)大綱》全面系統(tǒng)科學(xué)、特點鮮明 

    董偉表示，我市修編后的《總規(guī)大綱》不僅全面系統(tǒng)科學(xué)，而且具有鮮明的特點。具體來說，一是戰(zhàn)略思路更加全面、系統(tǒng)、科學(xué)。修編后的《總規(guī)大綱》戰(zhàn)略思路可概括為“一個原則、兩個重點、三個形態(tài)、四個空間、五個堅持、六大目標”，全面把握人口、資源、環(huán)境相均衡，經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，重點推進科學(xué)管理和控制未來的開發(fā)強度，構(gòu)建并優(yōu)化空間格局、管控結(jié)構(gòu)，堅持以人為本、集約高效、綠色低碳、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度創(chuàng)新的發(fā)展與保護理念，借助穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)、優(yōu)良的濱海環(huán)境優(yōu)勢和先進的生態(tài)文明理念，把大連市建設(shè)成天藍、山青、水凈、健康的現(xiàn)代化國際城市。修編后總規(guī)的戰(zhàn)略思路更加全面、系統(tǒng)、科學(xué)的詮釋大連市未來環(huán)境保護工作的發(fā)展方向。同時，大連市編制和實施環(huán)境總體規(guī)劃的經(jīng)驗，也充分體現(xiàn)了作為推進新型城鎮(zhèn)化的樣板城市，在全國開展環(huán)境總體規(guī)劃試點工作中的導(dǎo)向作用。

    二是實現(xiàn)“多規(guī)協(xié)調(diào)”。修編后的《總規(guī)大綱》充分融合國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)劃以及其他部門編制的發(fā)展規(guī)劃和專項規(guī)劃的環(huán)境保護相關(guān)內(nèi)容。“多規(guī)協(xié)調(diào)”有利于科學(xué)謀劃、指導(dǎo)和優(yōu)化城市格局、產(chǎn)業(yè)布局，保障生態(tài)安全，拓展城市發(fā)展空間。以環(huán)境總體規(guī)劃作為環(huán)境決策參與政府社會經(jīng)濟發(fā)展決策的切入點，通過建立協(xié)同的目標方向；建立功能互補、作用明確的規(guī)劃建關(guān)系；建立彼此呼應(yīng)、公平正義的工作程序；建立共享互通的技術(shù)方法體系；建立銜接互認的主體內(nèi)容框架；建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、指標規(guī)范信息平臺。

    三是基礎(chǔ)研究更加深入。修編后的《總規(guī)大綱》在延續(xù)原規(guī)劃注重環(huán)境基礎(chǔ)信息的評估、預(yù)測，強調(diào)總量控制等特點基礎(chǔ)上，系統(tǒng)盤點了大連市30年的環(huán)境質(zhì)量狀況，污染物排放情況，生態(tài)保護現(xiàn)狀和環(huán)境風(fēng)險狀況，以歷史變化趨勢作為工作亮點，加強對環(huán)境質(zhì)量狀況歷史性分析，摸清底數(shù)，分析反映大連市環(huán)境狀況并總結(jié)城市環(huán)境問題產(chǎn)生的自然和人為原因，提出存在的問題，以其作為后期規(guī)劃工作的重點。此外，在原規(guī)劃對環(huán)境承載力（環(huán)境容量）、水資源承載力和城市發(fā)展生態(tài)適宜空間系統(tǒng)地研究基礎(chǔ)上，結(jié)合未來城市社會經(jīng)濟發(fā)展情景，分析城市適宜的人口、經(jīng)濟發(fā)展的資源需求，增加了對城市生態(tài)敏感性、海岸帶及近岸海域生態(tài)脆弱性分析，以及城市土地、能源、生態(tài)等資源的承載條件、海洋資源開發(fā)能力等方面的評估。并運用GIS系統(tǒng)，從空間角度直觀、科學(xué)、全面地展示大連市的環(huán)境及自然資源、生態(tài)等方面的承載能力，這是引導(dǎo)城市發(fā)展模式、優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建城市空間布局的最基本的理論依據(jù)。

    四是空間可控性增強。“制定一個環(huán)境質(zhì)量目標，劃定兩條保護紅線”是修編后《總規(guī)大綱》的核心。一個環(huán)境質(zhì)量目標即是以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，確定城市綜合環(huán)境功能區(qū)劃，將大連市劃分為自然生態(tài)保育區(qū)、生態(tài)功能保留區(qū)、食品環(huán)境安全保障區(qū)、宜居環(huán)境維護區(qū)四類綜合環(huán)境功能區(qū)和十二個亞區(qū)，并分區(qū)分類分級提出環(huán)境質(zhì)量管控要求，在空間上細化了環(huán)境質(zhì)量目標和城市環(huán)境發(fā)展方向。兩條保護紅線即是以城市生態(tài)系統(tǒng)空間分布為基礎(chǔ)，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)劃定生態(tài)保護紅線，為區(qū)域“一條南北綠色中脊，多個山海開放廊道”的生態(tài)安全格局提供基礎(chǔ)性保障；同時，根據(jù)大連的產(chǎn)業(yè)特點，在詳細調(diào)查大連市環(huán)境風(fēng)險源分布及敏感目標分布的基礎(chǔ)上，對大連進行綜合環(huán)境風(fēng)險分區(qū)，并提出環(huán)境風(fēng)險區(qū)域紅線，對區(qū)域內(nèi)企業(yè)進行嚴格環(huán)境管控，并限制區(qū)域內(nèi)的人口數(shù)量。保障人居環(huán)境安全。將大連環(huán)境風(fēng)險概率降到最低。紅線區(qū)面積占大連的面積比例10.3%，形成了一套相對完善、可操作性強的生態(tài)紅線劃分、測定與評估方法，同時，努力探索從制度上保障生態(tài)紅線，制定了環(huán)境準入制度、污染排放標準、總量分配、環(huán)境質(zhì)量考核等規(guī)定，完善和規(guī)范生態(tài)紅線管理制度支撐體系，這在城市尺度上在國內(nèi)走在前列。
 

努力探索從制度上保障生態(tài)紅線

環(huán)境總體規(guī)劃引領(lǐng)大連未來環(huán)保之路

——專訪市環(huán)保局黨組書記、局長董偉

本報記者巴家偉 王旅東