編者按
當(dāng)前，我國環(huán)境污染事件頻發(fā)，環(huán)保投資資金卻明顯不足，在一定程度上影響了我國環(huán)境治理工作的順利開展。與發(fā)達國家相比，我國環(huán)保投資目前存在哪些問題？環(huán)保投資機制還有哪些方面需要完善？如何完善？
●我國環(huán)境污染投資占GDP的比重長期低于1.5%。國際經(jīng)驗表明，當(dāng)污染治理投資占國民生產(chǎn)總值的比例達到1％~1.5％時，才能基本控制環(huán)境污染；提高到2％~3％時，才能改善環(huán)境質(zhì)量。
●我國環(huán)保投資的融資渠道相對單一。目前，我國環(huán)保資金的來源渠道主要是政府財政投資。據(jù)統(tǒng)計，我國70%以上的環(huán)保資金來源于政府或公共部門。
●不合理的環(huán)保投資結(jié)構(gòu)在很大程度上抵消了我國環(huán)保投資總量增加帶來的環(huán)境改善的效果，使完成環(huán)保任務(wù)的難度進一步加大。
當(dāng)前，霧霾現(xiàn)象嚴重、流域水污染事件頻發(fā)、土壤場地長期污染嚴重影響周邊生存環(huán)境等大規(guī)模暴發(fā)，然而，國家財政在環(huán)保領(lǐng)域的投入?yún)s捉襟見肘。盡管新一屆政府有決心和毅力加大環(huán)保投入力度，積極改善生存環(huán)境，但面對巨大的資金缺口，如何能使有限的資金發(fā)揮更大的作用，充分帶動全社會資本投入環(huán)保領(lǐng)域，是當(dāng)前面臨的一個巨大考驗。
美國在上世紀七八十年代也經(jīng)歷過污染事件頻發(fā)、環(huán)保資金缺乏的階段，作為在環(huán)保領(lǐng)域有相對成熟經(jīng)驗的國家，其應(yīng)對環(huán)境問題的經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)和借鑒，同時，在我國環(huán)境事業(yè)的發(fā)展過程中也要對其存在的問題加以避免。
美國環(huán)保投資基本情況
美國環(huán)保局的主要任務(wù)是保護人類健康，維護空氣、水、土壤和其他資源不受破壞。因此，美國環(huán)保局的環(huán)保財政支出主要涉及5個領(lǐng)域：清潔空氣和全球氣候變化、清潔水和安全水、土地保護和修復(fù)、健康的生物群落和生態(tài)系統(tǒng)、相關(guān)的服務(wù)功能和環(huán)境效益等。
聯(lián)邦與州政府會對中小企業(yè)提供少量的補助和優(yōu)惠貸款，建立污染治理資金的援助機制。美國各州現(xiàn)在越來越多通過綠色環(huán)境稅收、環(huán)境保險等環(huán)境經(jīng)濟政策籌集環(huán)保專項基金，保障企業(yè)正常運行。
環(huán)境保護在20世紀60年代末成為美國公眾和政府關(guān)注的焦點。依靠成熟的市場機制、發(fā)達的資本市場、強大的經(jīng)濟基礎(chǔ)和完善的環(huán)境管理法規(guī)，美國建立了相對完善的環(huán)保投入機制。除了財政資金外，美國在環(huán)境保護領(lǐng)域的社會投資主要包括兩個方面：一是工業(yè)行業(yè)治理污染的投入；二是公民為環(huán)境保護所支出的費用，包括污水處理費、汽車尾氣凈化費、家庭廢水與市政污水管道連接的費用，以及建造家用糞化池的費用等。企業(yè)可以通過銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券、企業(yè)上市融資等一系列方式籌集資金。
中美環(huán)保投資資金比較
第一，我國環(huán)保投資規(guī)模小，歷史欠賬多，而美國非常重視環(huán)保資金投入。1977年，美國的環(huán)保投資占GDP比重已達到1.5%，2000年增長至2.6%。相比而言，我國的環(huán)保投資占GDP的比重明顯偏小。2011年，我國環(huán)保投資總額約為6592.8億元人民幣，占GDP比重約1.4%。
我國環(huán)境污染投資占GDP的比重長期低于1.5%。國際經(jīng)驗表明，當(dāng)污染治理投資占國民生產(chǎn)總值的比例達到1％~1.5％時，才能基本控制環(huán)境污染；提高到2％~3％時，才能改善環(huán)境質(zhì)量。雖然中國的環(huán)保投資每年都有一定比例的增加，但相對于中國的城市化進程和大中城市規(guī)模的迅速膨脹來說，依然相距甚遠，城市環(huán)保投資的欠賬程度仍然持續(xù)增加。
第二，我國環(huán)保投資資金來源渠道較窄。從美國環(huán)保工作的發(fā)展經(jīng)驗看，環(huán)保財政支出立足于引導(dǎo)和帶動社會資金投資方向，對于推動環(huán)保行業(yè)發(fā)展、拓展環(huán)保投資資金渠道具有重要作用。美國聯(lián)邦政府主要通過建立超級基金、環(huán)保項目的轉(zhuǎn)移支付，來解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)的資金短缺問題。比如在污水處理方面，美國建立了清潔水州立滾動基金，1987年~2001年，這個基金共向10900個清潔水項目提供了343億美元的低息貸款。為了擴大基金量，在50個設(shè)立此滾動基金的州中，有34個州還通過發(fā)行平衡債券（用滾動基金中的1美元作擔(dān)保發(fā)行2美元的債券），使其滾動基金的可使用資金共增加了44億美元。
我國環(huán)保投資的融資渠道相對單一。目前，我國環(huán)保的資金來源渠道主要是政府財政投資。據(jù)統(tǒng)計，我國70%以上的環(huán)保資金來源于政府或公共部門。盡管我國中央財政在環(huán)保領(lǐng)域的投資每年都有一定幅度的增加，但面對嚴峻的環(huán)境形勢和巨大的資金缺口，仍顯力不從心。“十二五”期間，中央政府加大對環(huán)境保護領(lǐng)域的投資，2011年、2012年、2013年全國中央財政節(jié)能環(huán)保投資的支出分別為2641億元、2963億元、3383億元，分別占當(dāng)年全社會環(huán)保投資的40%~50%。
第三，我國環(huán)保投資結(jié)構(gòu)不合理，沒有形成合力。歷史上，美國以生態(tài)恢復(fù)、資源保護和污染治理為核心開展了3次環(huán)保運動。第一次環(huán)保運動出現(xiàn)在20世紀初，為了保護資源，美國自上而下大規(guī)�；謴�(fù)自然資源，大量聯(lián)邦財政資金被用于新建國家公園，擴建和恢復(fù)國有森林。20世紀30年代，美國以資源保護為重點，開展了第二次環(huán)保運動。時任美國總統(tǒng)的羅斯福成立民間資源保護隊，開展全國自然資源普查工作，將資源保護納入法制化管理軌道。20世紀六七十年代，蕾切爾·卡遜的《寂靜的春天》引發(fā)了美國第三次環(huán)保運動，在這次運動中，美國掀起了污染治理的浪潮。20世紀60年代末，美國聯(lián)邦政府重點解決了化學(xué)品管制和污染物處理問題；20世紀70年代，美國聯(lián)邦環(huán)保財政的一半以上用于支持污水處理設(shè)施。
從美國環(huán)保投資重心的數(shù)次轉(zhuǎn)移可以看出，美國環(huán)保工作以當(dāng)時集中暴發(fā)的環(huán)境問題作為階段性目標，并投資了大量政府和社會資金。相對而言，我國環(huán)保投資資金分散，沒有形成集中力量辦大事的優(yōu)勢。目前，我國還正處于重工業(yè)時代，工業(yè)污染治理的投資情況直接影響我國環(huán)保工作效率。近幾年，我國環(huán)保投資中城市基礎(chǔ)設(shè)施增長率最高，但工業(yè)污染源治理投資和新建項目“三同時”的年均增長率很低且反復(fù)性較大，甚至出現(xiàn)過負增長。不合理的環(huán)保投資結(jié)構(gòu)在很大程度上抵消了我國環(huán)保投資總量增加帶來的環(huán)境改善的效果，使完成環(huán)保任務(wù)的難度進一步加大。
第四，我國環(huán)保投資效率不高。主要表現(xiàn)在城市環(huán)境污染治理設(shè)施和工業(yè)污染治理設(shè)施的建設(shè)及運營管理的效率不高，特別是設(shè)施不能正常運行或未達到設(shè)計的預(yù)期效率和效果。2010年，環(huán)境保護部對我國5556套工業(yè)廢水處理設(shè)施運行狀況的調(diào)查表明，工業(yè)廢水處理設(shè)施使用極其缺乏效率。其中由于停運、閑置、報廢而未運行的污染治理設(shè)施占總數(shù)的32%，運行率、設(shè)備利用率和污染物去除率都較好的，僅占設(shè)施總數(shù)的35.7%，總體有效投資率僅占設(shè)施總數(shù)的31.3%，即只有不足1/3的設(shè)施在發(fā)揮作用。
完善我國環(huán)保投資的建議
首先，積極拓寬融資渠道，增加全社會對環(huán)保領(lǐng)域的投資。
加大環(huán)保財政投入力度。各級政府應(yīng)大幅增加環(huán)保財政投入，將環(huán)保投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例提高到2%~3%，確保環(huán)境保護工作有充足的資金保障。
加快建立環(huán)境保護基金。政府引導(dǎo)建立環(huán)境保護基金，充分發(fā)揮財政資金在大氣、水、土壤污染領(lǐng)域的引導(dǎo)作用，撬動社會資本更多投入重點領(lǐng)域。
積極探索發(fā)行環(huán)保彩票。通過環(huán)保彩票機制籌集社會資金，并根據(jù)彩票管理條例實行�？顚Ｓ�，在積極增加環(huán)境保護投入的同時，提高社會對環(huán)境保護的關(guān)注度。
實現(xiàn)環(huán)保投資主體多元化。政府可采取公私合作模式、財政貼息、稅收激勵政策、政府綠色采購制度等政策措施，引導(dǎo)企業(yè)和個人的環(huán)保投資行為。
其次，整合專項資金、調(diào)整投資重點，構(gòu)建合理的環(huán)保投資結(jié)構(gòu)。
適當(dāng)調(diào)整環(huán)保財政投資重心。一方面，環(huán)保財政資金應(yīng)進一步向工業(yè)污染源治理領(lǐng)域傾斜。另一方面，改變重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象，將環(huán)保設(shè)施管理和運行成本納入項目可行性論證內(nèi)容，建立相應(yīng)的資金保障機制。
整合現(xiàn)有環(huán)保投資專項，提高環(huán)保資金的利用效率。當(dāng)前我國環(huán)境突發(fā)事件較多，應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗，在當(dāng)前我國政府財政資金吃緊、總盤子既定的前提下，集中治理突出影響人們生活、生存健康的問題。環(huán)保投資專項由政府財政預(yù)算內(nèi)資金撥付，并根據(jù)整體預(yù)算和資金缺口進行財政統(tǒng)一安排使用，發(fā)揮好集中力量辦大事的優(yōu)勢。
第三，完善環(huán)境保護市場化機制，提高環(huán)保投資效率。
積極引入市場化競爭機制。一方面，打破產(chǎn)品和服務(wù)供給以及定價的政府壟斷，促成環(huán)保服務(wù)供給者之間的競爭，降低運營成本和消費價格。另一方面，促使環(huán)保投資和經(jīng)營主體約束自己的行為，提高資金的使用效率。在工業(yè)污染治理方面，鼓勵企業(yè)通過委托合同方式，充分利用社會化分工和規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，讓專業(yè)化企業(yè)治理污染。
加大對環(huán)保技術(shù)的投資力度。加快環(huán)保技術(shù)的研發(fā)進程，尤其要增加對新藥劑、新材料的資金投資。加強對環(huán)保新設(shè)備、新項目的檢驗及推廣工作，發(fā)揮環(huán)保設(shè)備的性能。培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才，提高環(huán)保工作者的水平。
建立環(huán)保投資服務(wù)市場體系。盡快建立一批能為環(huán)保投資服務(wù)的中介機構(gòu)，如施工、環(huán)境技術(shù)咨詢及審計等機構(gòu)。根據(jù)環(huán)保投資主體對某些中介機構(gòu)的權(quán)威性要求，可由政府擔(dān)任第三方的環(huán)保技術(shù)的中介服務(wù)，發(fā)布最新技術(shù)實用技術(shù)和審定環(huán)境標志等。
第四，夯實環(huán)境基礎(chǔ)研究，完善環(huán)保投資保障機制。
完善關(guān)于環(huán)保投資的法律法規(guī)，明確財政的環(huán)保責(zé)任，鞏固環(huán)保財政制度，規(guī)范環(huán)保投資行為，穩(wěn)定環(huán)保企業(yè)、環(huán)保項目的外部環(huán)境，增強社會投資者的信心。
建立資源環(huán)境價格體系，使資源環(huán)境價格能夠全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。適時調(diào)整提高排污收費價格，增強污染行為的經(jīng)濟懲處力度，倒逼污染者將資源環(huán)境納入其成本體系。
強化環(huán)境的監(jiān)督管理，努力提升環(huán)境保護與污染防治的監(jiān)測、監(jiān)管、預(yù)警等基礎(chǔ)能力，提升監(jiān)管者素質(zhì)能力，建立污染防治的區(qū)域聯(lián)動機制、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，配合排污許可和總量控制制度，強化對于污染者的監(jiān)管。同時，健全信息公開，積極發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。
作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心
環(huán)保投資向美國學(xué)什么
