文 / 張燎（濟(jì)邦咨詢公司 董事總經(jīng)理）
全面深化改革大幕開啟
2013年11月中共十八屆三中全會召開前，國內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)形勢令公眾和知識界對會議研究議題及可能做出的決定有高度期待，甚至出現(xiàn)了國研中心“383改革方案”提前披露，事后被迫檢查的烏龍事件，皆說明決策者面臨的壓力非常大。全會結(jié)束后立即發(fā)表的公報(bào)引起輿情的猜疑，而在五天后的11月12日公布的《全會決定》博得了國內(nèi)外普遍贊譽(yù)，被認(rèn)為是展現(xiàn)新領(lǐng)導(dǎo)層決意沖破固有利益格局的阻礙，啟動全面深化改革議程的動員令。
《全會決定》全文凡2.1萬字，共60條，從16個方面闡述了中共中央對全面深化改革重大問題的決定，涉及范圍之廣，表述之直白堅(jiān)決，是歷屆黨的全會文件中比較少見的。筆者從我們關(guān)注和熟悉的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的改革視角，嘗試對全會決定做一次解讀和思考。
政府與市場關(guān)系交集區(qū)
十八屆三中全會提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)和“處理好政府和市場關(guān)系”的命題。
國家治理體系是現(xiàn)代國家管理的一整套規(guī)范和方法，其中既包括憲政制度等國家根本制度框架，也包括公共部門的作用定位，民營部門參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市場發(fā)展的范圍和角色，社會組織和公民參與國家管理的方法和渠道等等。我們過去三十多年改革開放取得巨大成就的原因，主要在于政府放松了對市場和民營部門的管制，釋放了市場內(nèi)在的發(fā)展?jié)摿ΑＨ欢�，改革進(jìn)行到現(xiàn)在階段，政府和市場（民營部門）的關(guān)系已經(jīng)犬牙交錯，甚至出現(xiàn)眾多不當(dāng)?shù)娜菀滓l(fā)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的問題時(shí)，必須認(rèn)真分析、處理好“政府和市場的關(guān)系”。
政府和市場的關(guān)系，在競爭性行業(yè)上是較易梳理清楚的，現(xiàn)時(shí)焦點(diǎn)是如何深化國資國企改革，如何尋求打破壟斷、國企退出和交還市場的路徑，讓市場競爭的無形之手發(fā)揮其作用，增進(jìn)公眾和消費(fèi)者的福祉；同樣在純公共品如安全、健康和環(huán)境管理、金融監(jiān)管等方面，政府的提供公共品的責(zé)任清晰明確，需要改進(jìn)的是如何加大投入，落實(shí)到位，提供保障市場秩序以及糾正補(bǔ)救市場失靈情況的有形之手。
在基礎(chǔ)設(shè)施和涉及民生的公共服務(wù)領(lǐng)域，如何看待和處理好政府和市場關(guān)系的邊界，恰恰是一個頗有爭議的議題�；A(chǔ)設(shè)施和民生類公共服務(wù)既具有公共品特性，關(guān)涉社會民生福祉，大多數(shù)又是國民經(jīng)濟(jì)活動的中間投入要素，具有可收費(fèi)屬性和一定程度的可經(jīng)營性，是一類“準(zhǔn)公共品”。過去我們的一種認(rèn)識定式將這些統(tǒng)統(tǒng)歸為公共物品，以為它們應(yīng)該是政府投資運(yùn)營或政府的國有企業(yè)來提供。不過，從上世紀(jì)80年代開始，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究和一些西方國家和發(fā)展中國家的政策實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施和民生類公共服務(wù)并非只是政府和國企壟斷的禁臠之地，政府和市場在這個領(lǐng)域的關(guān)系和邊界劃分需要重新認(rèn)識。
從這個意義上講，辨析清楚基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的屬性和提供責(zé)任，處理好基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給中的政府和市場的關(guān)系，無疑是完善國家治理體系，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。
重新認(rèn)識政府責(zé)任和基礎(chǔ)設(shè)施提供方式
簡單說，在現(xiàn)代國家治理體系中，政府有責(zé)任向市場和社會公眾供給基礎(chǔ)設(shè)施和民生公共服務(wù)等準(zhǔn)公共品，但是，這種責(zé)任應(yīng)該是規(guī)劃、財(cái)力投入保證和實(shí)施中的服務(wù)監(jiān)管，具體的建設(shè)、生產(chǎn)和運(yùn)營，并非政府的當(dāng)然之責(zé)，完全可以引入市場力量和民營部門的資本、技術(shù)、人才及管理，采用政府購買公共服務(wù)的方式擺脫政府兼任“運(yùn)動員”、“裁判員”的角色沖突。
美國民營化大師E.S.薩瓦斯的名言說得好，“集體行動的需求并不一定等于政府行動，在政府提供公共物品的終極責(zé)任與直接生產(chǎn)這種物品之間，存在著巨大的空間和多種選項(xiàng)”。
十八屆三中全會在加快轉(zhuǎn)變政府職能方面，提出政府應(yīng)該著力建立“以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系”，政府的職能是“加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場活動監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。”
而如何提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)呢？全會進(jìn)一步提出，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買。”“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化。”
因此，政府在基礎(chǔ)設(shè)施和民生類公共服務(wù)的提供和安排上責(zé)無旁貸，而具體提供方式上應(yīng)該是包括鼓勵政府更多向社會（市場）購買公共服務(wù)、政府直接提供、政府與市場協(xié)作共同提供（即Public-Private Partnership）等在內(nèi)的多種方式并存的方向轉(zhuǎn)變。某一行業(yè)、某一地適合采用哪幾種方式，應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)卣呢?cái)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完備程度、現(xiàn)有公用事業(yè)企業(yè)的技術(shù)和管理能力來決定和選擇。
自然壟斷行業(yè)的改革方向
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，絕大多數(shù)屬于自然壟斷行業(yè)，怎樣深化改革？是全部由國企來掌控政府才能放心，還是打破國企壟斷，引入適合于這些行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)和規(guī)制體系？
十八屆三中全會對此提出了方向性的要求，“自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化。進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。”
包括市政公用事業(yè)在內(nèi)的自然壟斷行業(yè)，我國在本世紀(jì)初其實(shí)開展過一輪以市場化為口號和特征的改革開放，特許經(jīng)營、外資民企進(jìn)入，一時(shí)間轟轟烈烈，不可謂不熱鬧。同時(shí)也出現(xiàn)了一些監(jiān)管者被運(yùn)營商拉攏腐蝕，服務(wù)質(zhì)量下降，政府付出成本過高等問題。但這些改革中的問題是推行市場化的方向不對產(chǎn)生的，還是改革不徹底、未到位產(chǎn)生的，一直是行業(yè)中爭議的焦點(diǎn)之一。
筆者認(rèn)為，包括交通、能源和市政公用事業(yè)等自然壟斷行業(yè)的全面深化改革，應(yīng)該按照三中全會精神，采取更堅(jiān)決的措施落實(shí)“打破國企或行政壟斷、政企分開”，在這些行業(yè)普遍建立以特許經(jīng)營制度為特征的科學(xué)監(jiān)管體系，加強(qiáng)行業(yè)服務(wù)管理和投資、價(jià)格管理的協(xié)調(diào)性，甚至推進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一體化。自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管或規(guī)制體系改革是上一輪開放中重視不足的地方，不可不察。
如果說還有什么遺憾的話，筆者認(rèn)為全會決定中“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營”的表述套在“自然壟斷行業(yè)”之前，容易讓行業(yè)部門和地方政府認(rèn)為這些自然壟斷行業(yè)仍需要采用國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營。其實(shí)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)行業(yè)，國有資本和國企不一定是這類服務(wù)運(yùn)營商的最佳出資人。這個議題未來在深化改革的進(jìn)程中需要進(jìn)一步細(xì)化研究。
地方政府債務(wù)排雷
始于2013年8月的地方債務(wù)清查審計(jì)，在2014年初公布了結(jié)果：全口徑地方政府性債務(wù)合計(jì)17.9萬億，債務(wù)規(guī)模環(huán)比增長幅度較大。地方債務(wù)直接原因是由于短時(shí)期高強(qiáng)度的基礎(chǔ)設(shè)施投資所形成的，但根源在于地方中央長期的事權(quán)財(cái)權(quán)不對稱和地方財(cái)政支出缺乏硬約束。地方債務(wù)及其伴隨的金融風(fēng)險(xiǎn)，社會穩(wěn)定問題，已引起中央決策層的高度重視。
三中全會決定對破解地方債務(wù)之方略也有表述，其一是提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任……中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。” 其二是要求“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展……建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。”
這兩點(diǎn)改革思路正是針對地方債務(wù)的主要成因而提出的點(diǎn)穴之舉。筆者預(yù)見，《全會決定》描述的財(cái)稅體制改革，將倒逼出地方政府財(cái)政支出和債務(wù)管理的改革。
除了全會決定提出的解決新增地方債務(wù)的治本之策，從技術(shù)操作層面，筆者認(rèn)為規(guī)模龐大的存量地方債務(wù)還需要采取三種措施配合來加以控制和逐步削減。
首先，通過建立各級地方政府資產(chǎn)負(fù)債表和信用評級，在此基礎(chǔ)上發(fā)行市政債來對接資本市場，逐步置換和展期以前高成本的由地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的銀行貸款和信托、融資租賃等非標(biāo)債務(wù)。
其次，在對應(yīng)有基礎(chǔ)設(shè)施與配套公共服務(wù)資產(chǎn)的債務(wù)方面，可以連同基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)及相應(yīng)的公共服務(wù)，將其設(shè)計(jì)成PPP項(xiàng)目，通過政府購買公共服務(wù)或者授予收費(fèi)權(quán)等方式出售給社會資本，在公共服務(wù)實(shí)行特許經(jīng)營的同時(shí)，引入資金削減和置換存量債務(wù)。
最后，對于一些地方政府無明確償還責(zé)任的債務(wù)，又無可抵債資產(chǎn)對應(yīng)擔(dān)保的，可能需要融資平臺公司與銀行、信托、租賃公司等金融債權(quán)人協(xié)商債務(wù)重組，各自承擔(dān)部分壞帳來解決。
基礎(chǔ)設(shè)施等政策性金融機(jī)構(gòu)隱現(xiàn)
地方政府基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)的投融資機(jī)制是什么樣的改革目標(biāo)，十八屆三中全會給出了一個藍(lán)圖，即“推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。”
這個新機(jī)制藍(lán)圖的前兩點(diǎn)，與筆者前面提到的地方債務(wù)削減和管控對策呼應(yīng)，對后一點(diǎn)即“建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”的理解，筆者接觸的不少業(yè)內(nèi)人士也眾說紛紜，莫衷一是。
依筆者之見，如果決策層簡單地要求新設(shè)1-2家為城市基礎(chǔ)設(shè)施和保障性住房服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，體制改革的作用并不明顯，現(xiàn)有的國開行和商業(yè)銀行已經(jīng)能發(fā)揮很大的融資作用；關(guān)鍵欠缺的是鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施及保障性住房投資運(yùn)營的財(cái)務(wù)性股本投資人，及在設(shè)計(jì)和運(yùn)作PPP項(xiàng)目時(shí)保證項(xiàng)目具有商業(yè)吸引力的財(cái)務(wù)缺口資金支持機(jī)制。前一方面，可以籌建由少量中央財(cái)政資金引導(dǎo)，社保資金、大型保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等長期機(jī)構(gòu)投資人出資為主的基礎(chǔ)設(shè)施基金，為基礎(chǔ)設(shè)施和保障性住房項(xiàng)目提供部分權(quán)益性資本，提高這些項(xiàng)目后續(xù)債務(wù)融資的可融資性。后一方面，中國在配套建立PPP法律和政策時(shí)，可以參照國際經(jīng)驗(yàn)，建立財(cái)務(wù)缺口支持資金即Viability GapFunding（VGF），讓地方財(cái)力薄弱但又屬于國家戰(zhàn)略平衡規(guī)劃中應(yīng)予扶持的地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，得到部分財(cái)務(wù)資助。
改革需要行動
十八屆三中全會決定內(nèi)容豐富，描繪了中國未來十年全面體制改革的總體方略，除了既得利益者，各行業(yè)參與人都可能找到自己的福音。公共政策制定者從中理解政策依據(jù)，商業(yè)機(jī)構(gòu)從中仔細(xì)品味潛在商機(jī)，普通民眾從中感受改革的正能量——勞教者家屬看到團(tuán)聚的希望、年輕或不再年輕的夫婦期待著家再添丁、農(nóng)民兄弟盼望獲得更多的土地收益……
那如何讓中國夢變成我們自己的夢？行動！
