一、日本的公害治理模式
日本環(huán)境治理的出發(fā)點(diǎn)和早期發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境治理的出發(fā)點(diǎn)類(lèi)似，以公害為切入點(diǎn)——因公害而發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問(wèn)題，因公害而建立起針對(duì)污染源調(diào)查的機(jī)制，因公害而完善針對(duì)污染導(dǎo)致的流行病學(xué)調(diào)查模式。英國(guó)以《公共衛(wèi)生法》規(guī)定的衛(wèi)生監(jiān)視員制度為基礎(chǔ)，在1958年《新大氣清潔化法》中規(guī)定了無(wú)煙地區(qū)，也是從公害的角度切入到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)上來(lái)。
這些先發(fā)展的國(guó)家與中國(guó)這種后發(fā)展起來(lái)的國(guó)家，在環(huán)境治理上有很大不同。（見(jiàn)下面的一張圖）
相比后發(fā)展的國(guó)家，先發(fā)展起來(lái)的國(guó)家和它的國(guó)民在面對(duì)公害問(wèn)題上有點(diǎn)“試錯(cuò)”的意味，在基本沒(méi)有任何毒理性數(shù)據(jù)的情況下，人體往往成為公害事件的試驗(yàn)品，水俁病事件是這樣、四日市的空氣污染事件也是這樣。
以犧牲上萬(wàn)人的健康為代價(jià)，日本于上世紀(jì)五十年代開(kāi)始尋找環(huán)境治理即公害政策的出路。衛(wèi)生部門(mén)如何調(diào)查和找到致病因素、決策部門(mén)如何根據(jù)公害事件的結(jié)果進(jìn)行決策、在不能完全依據(jù)科學(xué)數(shù)據(jù)確定患者與污染企業(yè)之間因果關(guān)系的情況下行政如何做到公正、弱勢(shì)的公害行政部門(mén)如何與強(qiáng)勢(shì)的通產(chǎn)省等部門(mén)對(duì)抗，這些經(jīng)驗(yàn)是中國(guó)能夠向日本學(xué)習(xí)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。
日本是一個(gè)公害事件頻發(fā)的國(guó)家，哈佛大學(xué)東亞研究所的博士生蒂莫西·喬治也是《水俁病——污染與戰(zhàn)后日本的民主斗爭(zhēng)》一書(shū)的作者曾評(píng)價(jià)說(shuō)，日本的經(jīng)濟(jì)奇跡是以人民健康、生命及犧牲某些社會(huì)群體為代價(jià)發(fā)展起來(lái)的。
下面這張圖列出了1878年至1981年的日本公害事件
所謂公害有幾種解釋?zhuān)渥钤绗F(xiàn)身法律還是在英國(guó)（Public nuisance）。在日本的公害病已經(jīng)發(fā)生多起時(shí)，公害一詞還沒(méi)有被嚴(yán)格定義�，F(xiàn)在，公害是“指人類(lèi)活動(dòng)產(chǎn)生的對(duì)社會(huì)有害影響的結(jié)果”。曾經(jīng)致力于水俁病研究的日本教授原田正純對(duì)公害病的定義是，即由環(huán)境污染引起的人類(lèi)疾病，是不可能在某一天突然發(fā)生的。應(yīng)該在更早之前，環(huán)境和自然界就出現(xiàn)了種種變化，這是可以看見(jiàn)的。
由于市民們對(duì)環(huán)境方面的訴求越來(lái)越多，日本厚生省（注：相當(dāng)于中國(guó)的衛(wèi)生部）在上世紀(jì)五十年代創(chuàng)立公害行政部門(mén)處理污染問(wèn)題。
橋本道夫可以說(shuō)是日本公害行政的創(chuàng)立者之一，1945年，日本宣布戰(zhàn)敗后不到一個(gè)月，橋本道夫進(jìn)入大阪大學(xué)學(xué)醫(yī)，在畢業(yè)擔(dān)任幾年醫(yī)師后由于英語(yǔ)流利學(xué)習(xí)優(yōu)秀被洛克菲勒集團(tuán)資助去哈佛大學(xué)攻讀公共衛(wèi)生學(xué)碩士，1957年，橋本道夫被調(diào)到日本厚生省公共衛(wèi)生局保健所科工作。
那時(shí)的日本環(huán)境怎樣呢？我們現(xiàn)在看到的日本環(huán)境非常優(yōu)美，但是那時(shí)的日本截然不同。
1955年，橋本道夫乘坐郵輪從舊金山回到日本，在郵輪靠近日本首都大門(mén)時(shí)，一個(gè)同行的外國(guó)人問(wèn)橋本，對(duì)面海上像一條變色彩帶一樣的東西是什么，橋本敷衍道”大概是張開(kāi)的漁網(wǎng)吧“，實(shí)際上，在郵輪駛?cè)脒@片海域后，他才看清這條彩帶是排放到海里的糞便。
1955年的日本，在將近四十年的發(fā)展后經(jīng)濟(jì)正值頂峰，民眾在期待著1964年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)的同時(shí)，也開(kāi)始意識(shí)到以環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了很多問(wèn)題，同時(shí)還有城市規(guī)劃不當(dāng)、住房短缺等現(xiàn)狀。由于這些問(wèn)題不斷提出來(lái)，厚生省保健所和衛(wèi)生行政部門(mén)考慮重新建立環(huán)境衛(wèi)生局來(lái)負(fù)責(zé)公害的衛(wèi)生行政，橋本道夫成為新建的環(huán)境衛(wèi)生科科長(zhǎng)助理。
下面這張圖列出了日本公害政策的歷程。
上圖：日本公害政策歷程
厚生省：日本負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障的主要部門(mén)，于2003年與勞動(dòng)省合并，現(xiàn)在取而代之的部門(mén)是厚生勞動(dòng)省，與國(guó)內(nèi)的衛(wèi)生部職能類(lèi)似；
上圖中提到的橋本道夫是《日本環(huán)保行政親歷記》一書(shū)的作者，1948年畢業(yè)于日本大阪大學(xué)醫(yī)學(xué)部，在厚生省擔(dān)任十年的保健所行政工作和17年的公害行政環(huán)境行政工作，和聯(lián)合國(guó)環(huán)境署、OECD的工作多有交集。
自1955年日本公害行政的創(chuàng)設(shè)到1969年《公害基本法》的創(chuàng)立，再到1971年日本環(huán)境廳的設(shè)置，每一步公害行政的推進(jìn)都十分艱難，不同部門(mén)之間互相設(shè)定壁壘保護(hù)自己的利益，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)成往往要經(jīng)過(guò)很多次會(huì)議甚至連續(xù)十個(gè)小時(shí)的討論，堅(jiān)持原則又因情況不同而靈活處理，同時(shí)將司法判決引入行政管理，遵照公法規(guī)定建立損害賠償制度，明確公共衛(wèi)生系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)、科學(xué)認(rèn)定、公害行政的各自角色。利用不到二十年的時(shí)間，日本建立起了以公害為切入點(diǎn)的環(huán)境污染治理系統(tǒng)。
現(xiàn)在，在1971年日本環(huán)境廳設(shè)置之后，2001年，日本環(huán)境省設(shè)置，目前已有工作人員1100多名。下圖是日本環(huán)境省的組織結(jié)構(gòu)圖。
除了行政上的努力帶來(lái)的變遷，更多的是公眾和政府管理者對(duì)公害問(wèn)題的思考發(fā)生了變化，水俁病案例體現(xiàn)了這種變化。
二、水俁病的啟示
水俁病被稱為日本四大公害病之一，英文名是Minamata Disease。水俁市是日本熊本縣下面的一個(gè)靠近海邊的工廠鎮(zhèn)，它遠(yuǎn)離著日本的政治中心東京，即便在戰(zhàn)后十年，它仍然保留著日本一個(gè)世紀(jì)前的等級(jí)制度。
靠海而居的漁民們是整個(gè)地區(qū)等級(jí)最低的人群，他們也是水俁病的主要患者。這些患者用了將近四十年的時(shí)間，與日本當(dāng)時(shí)最強(qiáng)勢(shì)的大企業(yè)抗衡，在抗衡過(guò)程中，漁民們得到了有勇氣的醫(yī)生們和學(xué)者的支持，一些學(xué)者和媒體則站在企業(yè)的利益上擔(dān)任了混淆事實(shí)的角色，包括橋本道夫在內(nèi)的政府官員并沒(méi)有在發(fā)現(xiàn)疾病的時(shí)候關(guān)注到其中的問(wèn)題，不僅如此，來(lái)自社會(huì)等級(jí)和對(duì)疾病的歧視都變成一種無(wú)聲但巨大的壓力，想要抗?fàn)幍臐O民們不得不一邊埋葬親友一邊竭盡全力發(fā)出聲音爭(zhēng)取自身權(quán)益。
蒂莫西·喬治說(shuō)，日本戰(zhàn)后的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)就是在20世紀(jì)60年代末70年代初。他們發(fā)現(xiàn)權(quán)力精英們擴(kuò)大、改變局面，變得更加愿意回應(yīng)來(lái)自外界和底層的壓力。這一時(shí)期也恰恰水俁病事件發(fā)展的決定性時(shí)期：此時(shí)，以圍繞水俁病展開(kāi)的運(yùn)動(dòng)為代表的公民政治的發(fā)展，很大程度上歸功于精英決策層所作的改變。
在四大公害病的案例中，水俁病對(duì)于日本今天公害行政的確立和民主政治的推進(jìn)，都起到了很大的推動(dòng)作用。
上圖是反映水俁病患者和家庭情況的很著名的一張照片，拍攝者是美國(guó)《Life》攝影記者尤金·史密斯。照片中，神村良子抱著她失明的、麻痹的、癱瘓的女兒智子，給她洗澡，媽媽的眼中充滿了愛(ài)而女兒的眼中顯出了絕望。智子是一名先天性水俁病患者，由于母親在懷孕時(shí)攝入了一定量的有機(jī)汞，胎兒出生后成為先天性水俁病患者。他們一般很早去世，缺少生活的基本能力并伴有殘疾。
上圖：水俁市位于日本的地圖
上圖：截止2008年，部分患者分布圖。截止2012年，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，共有12617名市民被官方審定為水俁病患者，但是很多患者在官方認(rèn)定前已死亡，這部分患者數(shù)量很多。
蒂莫西·喬治將水俁病分為三個(gè)階段：
1956年至1968年，沉默的數(shù)年；
1968年至1973年，水俁病得到全日本的重視，各方積極應(yīng)對(duì)；
1973年以后，水俁病的賠償問(wèn)題。
第一階段的沉默與污染企業(yè)的強(qiáng)勢(shì)有關(guān)，也與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)等級(jí)有關(guān)，還與學(xué)者們和醫(yī)師們和媒體是否有勇氣站出來(lái)有關(guān)。
正是因?yàn)橛辛嗽敢庾再M(fèi)、不厭其煩地與患者進(jìn)行溝通的醫(yī)學(xué)教授和醫(yī)師、一遍遍重復(fù)毒理試驗(yàn)尋找病因的醫(yī)師、即便在病床上也要在臨去世前說(shuō)出真相的醫(yī)師、維護(hù)正義的司法系統(tǒng)，才有了水俁病的第二階段。
1973年3月20日，針對(duì)水俁病第一次訴訟的判決在熊本縣地方法院進(jìn)行。此時(shí)距離水俁病確診已過(guò)去17年。上午十點(diǎn)，法院正式開(kāi)庭。
熊本縣地方法院審判長(zhǎng)齋藤次郎宣讀了判決書(shū)：
“化學(xué)工廠在將廢水排放到場(chǎng)外時(shí)，需要使用最高知識(shí)和技術(shù)來(lái)對(duì)廢水中是否混入危險(xiǎn)物質(zhì)、對(duì)動(dòng)植物和人體有何影響這些問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究，以此來(lái)確認(rèn)廢水的安全性。同時(shí)，萬(wàn)一被判斷有毒，或者安全性遭到懷疑，工場(chǎng)就應(yīng)該立刻最大限度地采取停止作業(yè)等必要措施�？傊�(chǎng)有著極大的義務(wù)來(lái)防止對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳徒】诞a(chǎn)生危害……不管是怎樣的工場(chǎng)，其生產(chǎn)活動(dòng)都不能污染、破壞環(huán)境。不僅如此，侵害當(dāng)?shù)鼐用裆】档氖虑槎际遣辉试S的”。
“如果沒(méi)有懈怠自己的義務(wù)，就可能預(yù)見(jiàn)廢水對(duì)人畜的危險(xiǎn)性，水俁病或者就不會(huì)發(fā)生了，即便發(fā)生，也可以控制到最小范圍……針對(duì)之后的環(huán)境異變、漁業(yè)補(bǔ)償、水俁病的原因查明、工場(chǎng)廢水的處理、貓實(shí)驗(yàn)等，被告工場(chǎng)或被告都沒(méi)有提出任何對(duì)策或措施以獲得眾人的首肯，全部都是極不合適的”。
在法院現(xiàn)場(chǎng)的日本熊本大學(xué)教授原田正純做了上述描述，他稱之為“沒(méi)有萬(wàn)歲的勝利”（因?yàn)樵谶^(guò)去的二十年間，部分水俁病患者已痛苦死亡）。他寫(xiě)道，自己非常擔(dān)心法院會(huì)以“不可預(yù)見(jiàn)”作出“不可抗拒（無(wú)過(guò)失）”的判決。但是實(shí)際的判決結(jié)果是具有劃時(shí)代意義的，審判長(zhǎng)站在了遏制以后可能發(fā)生的新公害病的角度進(jìn)行了審判。
司法的正義光環(huán)不僅照拂企業(yè)，也包括地方政府。
厚生省決定開(kāi)展水俁病患者的認(rèn)定工作，然而熊本縣的工作遲遲沒(méi)有開(kāi)展。1974年12月，406名申請(qǐng)認(rèn)定的患者對(duì)熊本縣政府提起了訴訟，他們的主張是，“從申請(qǐng)到處理明明只需要50天就足夠了，如今卻花了3~14年，這應(yīng)歸咎于行政的怠慢”。
1976年12月，熊本縣地方法院作出判決，判決內(nèi)容如下：
“法律是以迅速救濟(jì)為目的的，所以認(rèn)定處分作為救濟(jì)的前提，必須迅速進(jìn)行。一方面，認(rèn)定處分的遲緩實(shí)質(zhì)上否定了患者接受救濟(jì)的權(quán)利。另外，如果不能限定期限的話，那么患者向行政廳提起不服的道路就被封鎖了，換言之，他們除了哭著睡去別無(wú)他法。特別是說(shuō)到這次事件，它是有關(guān)那些不知道有無(wú)水俁病的眾人生命身體的問(wèn)題，是重大而深刻的問(wèn)題。行政卻讓這些患者的不安狀態(tài)一直持續(xù)著，而且還封鎖了提出不服的途徑。不管是從人道上來(lái)說(shuō)，還是從情理上來(lái)說(shuō)，這都是無(wú)法容忍的事情”。
自始至終，決定著水俁病公害案例的因素除了患者們和家屬們的堅(jiān)持，還有醫(yī)師們的職業(yè)素養(yǎng)和勇氣、司法對(duì)正義的秉持。在目前的中國(guó)，后兩者都很難看到。
來(lái)源：知乎 作者：麥燒
