PPP模式持續(xù)升溫，但與現(xiàn)有的政府采購、招投標、特許經(jīng)營等應如何銜接，及配套制度設計及安排，還需要進一步探索和思考。
文/徐玉環(huán)（濟邦咨詢公司 總監(jiān)）
自2013年底財政部正式將PPP模式作為深化改革的抓手以來，PPP模式持續(xù)升溫，在各地政府尤其是財政系統(tǒng)中受到空前關注；財政部和亞行在洛陽和哈爾濱開展的關于PPP的培訓安排及試點項目更為各地了解PPP及有效運用PPP，起到了非常好的示范引導作用。國家發(fā)改委目前也正在牽頭開展PPP立法的前期調(diào)研及重要專題的研究工作。但關于PPP，以及PPP與現(xiàn)有的政府采購、招投標、特許經(jīng)營等應如何銜接，及配套制度設計及安排，還需要我們進一步探索和思考。
政府采購與PPP的界定
關于政府采購。為避免理解上的誤區(qū)，本處關于政府采購的定義，直接援引《政府采購法》的界定，即所謂政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。
關于PPP。我國目前尚無統(tǒng)一的PPP立法，關于PPP也沒有整齊劃一的定義，不同的國家、國際組織、多邊組織、投資機構(gòu)、金融機構(gòu)、專家學者、實務操作者、中介咨詢機構(gòu)等對PPP都有不同的理解�？傮w而言，PPP是公共部門與私有部門以合作關系運作項目的一種總稱，是一種替代性的基礎設施和公共服務的交付方式。這里面遴選如下定義，供參考。
亞洲開發(fā)銀行：PPP是為開展基礎設施建設和提供其他服務，公共部門和私營部門實體之間可能建立的一系列合作伙伴關系。
財政部：PPP是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的“全過程”合作關系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎，以利益共享和風險共擔為特征；通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。
目前財政部推行的PPP，其主要特征如下：A.私人部門獲得成本補償及合理回報的途徑為，在特許經(jīng)營期內(nèi)向使用者收費；B.公私部門進行全過程合作，不僅包括融資、建設、特許經(jīng)營，還包括規(guī)劃、設計等前期工作；C.政府與私人部門共同組成SPV（股權(quán)或資本上的合作），特許經(jīng)營期滿后SPV解散，以實現(xiàn)政府“更多地參與”項目中后期工作，以及私人部門“更早地介入”項目前期論證。
我們認為財政部關于PPP的界定過于狹義，不利于PPP項目的推進，建議適當擴大PPP的適用范圍。
政府采購法和PPP能否相通？
《政府采購法》第四十三條明確，政府采購合同適用合同法。采購人和供應商之間的權(quán)利和義務，應當按照平等、自愿的原則以合同方式約定。
此和PPP的理念相同，正如前述亞行及財政部關于PPP的界定，強調(diào)是雙方之間的合作伙伴關系，強調(diào)利益共享及風險分擔，而非強調(diào)強勢政府或公共部門的利益。這表明，政府采購和PPP之間有融合及銜接的基礎。
至于政府采購程序，《政府采購法》第二十六條，明確政府采購的方式有：公開招標；邀請招標；競爭性談判；單一來源采購；詢價；國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。但其同時也明確公開招標應作為政府采購的主要采購方式。
就濟邦咨詢公司操作過的PPP項目案例而言，關于應采取何種方式選擇PPP合作方，更多的政府部門認為應通過招投標的方式。毋庸置疑，采取招投標的方式是比較保險的一種方式，至少不會犯政治錯誤。就項目本身而言，我們認為比較成熟的工程/設備采購，因其邊界清晰或者說標準容易界定，市場成熟，競爭充分，不涉及到長期合作合同的，可以考慮通過招投標的方式選擇投資人。但就建立長期合作伙伴關系的，涉及到各方在全壽命期內(nèi)利益共享、風險分擔，涉及到運營期績效評估等各種復雜的安排，應給予雙方充分的談判空間，而招投標因其嚴格的程序設計、商務報價權(quán)重的要求、可談判余地小等要求，使得PPP項目中的良好設計理念無法得到有效體現(xiàn)，則不太合適。
政府采購法規(guī)定的競爭性談判、單一來源采購等為我們PPP項目實際運作提供依據(jù)，但目前政府采購法中關于競爭性談判、單一來源采購等規(guī)定了明確的適用前提，未來是否可考慮由PPP UNIT部門（下文詳述）來評估一個PPP項目應采取何種遴選方式選擇社會資本。
政府采購和PPP如何有效銜接？
明確PPP中關于私人部門/社會資本的界定
關于PPP，即Public-Private-Partnership中Private如何界定一直存在爭議，國有企業(yè)是否屬于Private？亞行在中國推行PPP試點項目，也經(jīng)歷了一個重新認知的過程。今年2月亞洲開發(fā)銀行在洛陽舉行的PPP試點培訓會上，亞行與會培訓官員即認為國有企業(yè)不屬于私人部門，按此說法將直接導致目前在基礎設施及公用事業(yè)等領域起到非常重要作用的量大面廣的國有企業(yè)被排除在私人部門之外。但在哈爾濱試點培訓中，亞行與會培訓官員即對該等觀點進行了修正，列舉了判斷標準，完全的盈利性、市場化運作、不依靠財政資金的國有企業(yè)可視為私人部門，但項目當?shù)氐膰衅髽I(yè)除外。當然這個觀念也只是在公開場合的一種說法，未來亞行對私人部門的定義應根據(jù)其落實到使用手冊或其他正式的文本中的界定為準。
財政部對于Private的界定，使用的是社會資本的字眼，這和政府采購法未對供應商性質(zhì)作限定，初步判斷理念相通。當然最終關于Private的定義還有待PPP立法的完善及和政府采購的銜接。
政府采購、特許經(jīng)營、PPP如何有效對接？
政府采購、特許經(jīng)營及PPP如何銜接，需要梳理清楚。
政府采購的范圍限定在使用財政性資金，采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。我們認為政府采購的對象范圍廣泛，特許經(jīng)營可以納入政府采購服務的一種，但就我國目前關于特許經(jīng)營項目的定義，似乎統(tǒng)一稱使用財政性資金也不合適，也有向使用者收費的模式。這便是下文要提及的政府采購模式是否應該有所創(chuàng)新。
關于特許經(jīng)營，可以視為自然壟斷行業(yè)政府和社會資本之間的關系通過合約安排約定各方權(quán)責及風險分擔的一種，這便是PPP的一種。
關于政府采購和PPP模式的有效對接。根據(jù)《政府采購法》的約定，采購是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。就采購服務而言，我們認為如果將采購服務的行為作擴大化解釋，包括BOT、TOT、DBFO、合資合作、托管運營等，以及基于績效的付費機制安排等都皆可以認為是其內(nèi)涵，則和PPP模式是一致的。
創(chuàng)新政府采購服務模式
關于政府采購服務模式，我們認為亦不應僅僅限定于政府財政資金采購公共服務，我們理解至少可有三種基礎模式，即使用者付費模式、政府付費模式和VGF（Viability Gap Fund/Subsidy）模式，如圖所示。
使用者付費模式通常用于可經(jīng)營性系數(shù)較高、財務效益良好、直接向最終用戶提供服務的基礎設施項目，如市政供水、城市管道燃氣、高速公路等。
政府付費模式通常用于不直接向最終用戶提供服務的終端型基礎設施項目，如市政污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠、凈水廠等，或者不具備收益性的基礎設施項目，如市政道路等。
VGF模式通常用于可經(jīng)營性系數(shù)較低、財務效益欠佳、直接向最終用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的基礎設施項目，如醫(yī)院、學校、文化及體育場館、保障房、價格調(diào)整滯后的管網(wǎng)類市政公用項目、交通流量不足的高速公路等。
設立PPP UNIT
目前關于政府采購的主管部門為財政部門，但如果是可視同PPP的政府采購服務，反憑財政部門一個部門無法做到有效協(xié)調(diào)。比如說污水處理項目，則涉及到住建、發(fā)改、物價、國土、環(huán)保等各部門，需要設立一個統(tǒng)籌性的作為常設機構(gòu)的PPP UNIT部門。當然在哪一層級設立PPP UNIT部門，需要作評估和考量。其職能可考慮定位成定規(guī)矩的部門，當然還應包括政策規(guī)劃、研究；項目儲備篩選；操作指引及示范文本的出臺；各有關部門之間的協(xié)調(diào)等。
注重VFM評估
目前關于政府采購服務，除了集中采購目錄規(guī)定要求外，是按照采購限額以上標準的服務。我們認為單純以金額來劃分不太合適。建議通過VFM（Value for Money）的評估，來判斷一個項目是否應采用PPP模式，以及采用PPP模式時選擇何種私人部門（或社會資本）投標方案更為有效�？煽紤]從定性、定量評價兩大部分進行評估，就定性評價而言，可從可行性、有理性及可達成性等多方面進行評估判斷；定量評價包括PSC（Public Sector Comparator，公共部門比較值）的建立和投標評審兩部分，是從“需求確定”到“基準建立”再到“比較評價”的三段式評估。當然VFM是個比較復雜的過程，涉及到評價體系的建立，目前國內(nèi)還處于理念傳播階段，是否能落地，還要看中央及各地對理念的認可及推進程度等。
推行跨年度預算制度
《政府采購法》第三十三條規(guī)定，負有編制部門預算職責的部門在編制下一財政年度部門預算時，應當將該財政年度政府采購的項目及資金預算列出，報本級財政部門匯總。部門預算的審批，按預算管理權(quán)限和程序進行。一年一度的預算編制制度和PPP的長期合約安排存在銜接空檔，是否考慮推行跨年度財政預算制度。4月初，由亞洲開發(fā)銀行、黑龍江省財政廳主辦，哈爾濱市財政局協(xié)辦的公司合作伙伴關系（PPP）培訓會議開場時，哈爾濱政府領導即提出跨年度財政預算的制度探索，以保證長期的合約安排能得到切實履行。
統(tǒng)籌安排政府監(jiān)管
目前關于政府采購服務或PPP項目，一直存在“重簽約，輕監(jiān)管”的現(xiàn)象，如何保證在全壽命期內(nèi)，政府監(jiān)督管理角色不缺位，是需要認真統(tǒng)籌考慮的問題。本處的監(jiān)管，體現(xiàn)的應不僅僅是政府作為行政管理的法律賦予的監(jiān)管，還應包括通過簽署的協(xié)議，政府作為合約一方對社會資本履約的監(jiān)督檢查。相應的，一整套績效考核評估方法，合約化、制度化監(jiān)管安排等顯得十分必要。
本文2014年4月發(fā)表于《濟邦通訊》第42期
