文/李競(jìng)一（濟(jì)邦咨詢公司 總監(jiān)）
十八屆三中全會(huì)提出要“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”，把“市場(chǎng)化”在“資源配置”中的重要性提升到了前所未有的高度，而“政府購買服務(wù)”和“混合所有制”則成為落實(shí)這一主基調(diào)的兩個(gè)關(guān)鍵路徑。
“政府購買服務(wù)”是通過公共部門與私營部門間的服務(wù)交易關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“以市場(chǎng)化方式進(jìn)行資源配置”，達(dá)到轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)公共服務(wù)提供方式、提高公共服務(wù)績(jī)效水平等目的；
而“混合所有制”則是通過國有資本和社會(huì)資本間的股權(quán)合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“對(duì)資源配置進(jìn)行市場(chǎng)化改造”，達(dá)到深化國有企業(yè)改革、促進(jìn)國企去行政化、打破國有壟斷、提高資源運(yùn)用效率等目的。
對(duì)于“政府購買服務(wù)”，這一概念是傳統(tǒng)意義上政府購買行為的廣義延伸，不易產(chǎn)生理解上的歧義，應(yīng)用的重點(diǎn)在于對(duì)其應(yīng)用范圍、政府職能定位和績(jī)效衡量等方面的決策，筆者已在其他文章中有所論述。而對(duì)于“混合所有制”，雖然由來已久但定義寬泛、含混，極有可能在實(shí)踐中產(chǎn)生形式化應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)。
在市政公用領(lǐng)域，過去十多年間的國企改革即大多圍繞著混合所有制展開，但除了少數(shù)成功案例外，大部分混合所有制改革異化成了“一賣了之”型的存量資產(chǎn)套現(xiàn)和“不歡而散”型的公私部門互制。因此，在市政公用領(lǐng)域迎來第二輪國有企業(yè)改革浪潮之時(shí)，如何進(jìn)行改革以及怎樣有效應(yīng)用混合所有制，是應(yīng)該優(yōu)先研究的問題。
本輪市政公用領(lǐng)域國企改革的目標(biāo)
市政公用領(lǐng)域的國有企業(yè)改革已經(jīng)不是一個(gè)新話題了，從大的趨勢(shì)來講，近十年來我國市政公用領(lǐng)域的國企改革經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。
第一階段是從世紀(jì)之初到2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)前的“民營化浪潮”。如果對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的完善程度做百分制打分，那么在此之前通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式、利用國有資本行政集權(quán)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行的普及性建設(shè)，相當(dāng)于從不及格做到了七十分。然而在從七十分向八十分、九十分邁進(jìn)時(shí)，傳統(tǒng)模式遇到了資金瓶頸，于是伴隨著當(dāng)時(shí)大力推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體制改革，股權(quán)或產(chǎn)權(quán)層面的“國退民進(jìn)”成為該領(lǐng)域國有企業(yè)改革的主旋律。
但2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)和隨后中央出臺(tái)的“四萬億”投資刺激計(jì)劃，徹底扭轉(zhuǎn)了這一趨勢(shì)。盡管政策層面仍舊重視社會(huì)資本對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，但在執(zhí)行層面，以央企和地方政府投融資平臺(tái)為代表的國有企業(yè)依靠貨幣擴(kuò)張中的融資優(yōu)勢(shì)重領(lǐng)市政公用舞臺(tái)的風(fēng)騷。這一階段，暫時(shí)解決了資金障礙的國有資本，毫不客氣地將社會(huì)資本“打入冷宮”，部分進(jìn)入該領(lǐng)域的民營企業(yè)受危機(jī)影響出現(xiàn)了資金困難甚至資金鏈斷裂的情況，“國進(jìn)民退”成為事實(shí)。
本屆政府執(zhí)政后，市場(chǎng)力量在經(jīng)濟(jì)體制改革中的作用再次受到高度重視，尤其在市政公用領(lǐng)域，國家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部等中央部委以及一些國際多邊組織和國際機(jī)構(gòu)正在大力推廣PPP（公私協(xié)作）模式的應(yīng)用和相關(guān)立法。盡管這一階段改革的背后仍有來自經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境變化的短期需求推動(dòng)，但市政公用領(lǐng)域從普遍服務(wù)向健全服務(wù)的轉(zhuǎn)換、從向市場(chǎng)要資金到向市場(chǎng)要效率的轉(zhuǎn)變才是長(zhǎng)期改革的核心驅(qū)動(dòng)因素。
在此背景下，當(dāng)前國有企業(yè)改革的目標(biāo)應(yīng)定位于“國民共進(jìn)”，即通過國有資本與社會(huì)資本的合作，推動(dòng)國有資產(chǎn)管理體制和國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，使國有資本與社會(huì)資本一樣按照市場(chǎng)化的方式和機(jī)制運(yùn)作，社會(huì)資本則得以更廣泛、更深入地參與原來被國有資本獨(dú)占的行業(yè)和市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)新的增長(zhǎng)。
為此，本輪國有企業(yè)改革需要重點(diǎn)解決政企職能不分以及政府對(duì)國有企業(yè)放權(quán)不足的問題，可能采取的措施包括：以國有資本管理的行政授權(quán)代替對(duì)國有企業(yè)管理的行政干預(yù)，完善國企內(nèi)部治理，從管人、管企業(yè)、管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，減少國有資產(chǎn)的制度性流失；國有資本授權(quán)管理去行政化，取消黨管干部，改變重行政級(jí)別和安全平穩(wěn)、輕經(jīng)營績(jī)效和創(chuàng)新求變的狀況；取消或放寬國有資本持股比例的限制，減少政府對(duì)市場(chǎng)領(lǐng)域的干預(yù)，為社會(huì)資本的參與和市場(chǎng)機(jī)制的良好運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。
混合所有制在國企改革中的角色
接下來，再看看混合所有制與國有企業(yè)改革的關(guān)系。國資委對(duì)于下一階段國有企業(yè)改革提出的方向是，“研究推行公有制多種實(shí)現(xiàn)形式的政策措施，根據(jù)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革要求，推動(dòng)企業(yè)在改制上市、兼并重組、項(xiàng)目投資等方面，積極引入民間資本和戰(zhàn)略投資者，全面推進(jìn)國有企業(yè)公司制股份制改革”。坦率地講，筆者并不贊同上述對(duì)混合所有制角色的定位，即將混合所有制當(dāng)作國有企業(yè)改革的目的。
事實(shí)上，在市政公用領(lǐng)域，與“混合所有制”概念相似的“產(chǎn)權(quán)多元化”已經(jīng)施行了十余年，相當(dāng)數(shù)量的大中城市國有市政公用企業(yè)都經(jīng)歷了企業(yè)改制和產(chǎn)權(quán)多元化改革的過程。但多年過去，前文所述的諸多痼疾依舊普遍存在著，新一輪國有企業(yè)改革的啟動(dòng)也在某種程度上驗(yàn)證了單純?yōu)閷?shí)現(xiàn)混合所有制所進(jìn)行的“國退民進(jìn)”改革并不成功。
所謂“混合所有制”，顧名思義就是將不同所有制類型的資本在同一家企業(yè)內(nèi)進(jìn)行混合。國有企業(yè)改革中，如果將資本大致分為國有資本和社會(huì)資本，那么混合所有制就是在國有資本單一所有制的企業(yè)中混入社會(huì)資本。如筆者在本文開頭的論述，“混合所有制”是通過國有資本和社會(huì)資本間的股權(quán)合作關(guān)系，對(duì)原來完全由國有資本配置的資源進(jìn)行市場(chǎng)化改造，使之轉(zhuǎn)由社會(huì)資本與國有資本共同按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，最終達(dá)到深化國有企業(yè)改革、促進(jìn)國企去行政化、打破國有壟斷、提高資源配置效率等目的。因此，混合所有制是推行國有企業(yè)改革的諸多手段或途徑中的一種，改革的真正目的是將國有企業(yè)原有的資源配置機(jī)制轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)機(jī)制。
從另外一個(gè)角度來看，當(dāng)在一些行業(yè)中打破了國有企業(yè)的壟斷權(quán)力、去除了行政力對(duì)企業(yè)經(jīng)營管理的過度影響、經(jīng)過改革的國有企業(yè)能夠按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，混合所有制可能就會(huì)成為國有企業(yè)改革的一種結(jié)果。這種順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律形成的混合所有制與為“混合而混合”得到的結(jié)果相比，自然要穩(wěn)定和長(zhǎng)久的多，從而達(dá)到“國民共進(jìn)”的效果。
市政公用領(lǐng)域國企改革及混合所有制應(yīng)用的要點(diǎn)
如前所述，混合所有制只是實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)改革目標(biāo)的一種途徑，因此對(duì)國有市政公用企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革與應(yīng)用混合所有制不能混為一談。
筆者認(rèn)為，國有市政公用企業(yè)由于其業(yè)務(wù)職能混雜、資產(chǎn)規(guī)模龐大、資產(chǎn)種類眾多、內(nèi)部主體關(guān)系層次不一等特點(diǎn)，在進(jìn)行市場(chǎng)化改革時(shí)，首先應(yīng)依據(jù)業(yè)務(wù)職能屬性的不同，對(duì)企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行分層和分類，明確改革對(duì)象的“進(jìn)”與“退”。分層是指將該國有企業(yè)及其下屬擁有獨(dú)立業(yè)務(wù)的子公司、分公司、事業(yè)部等進(jìn)行拆解，形成一個(gè)個(gè)邊界清晰且相對(duì)獨(dú)立的業(yè)務(wù)單元；分類是指將這些拆解后的業(yè)務(wù)單元按功能及特征進(jìn)行分類，如可經(jīng)營性系數(shù)高低、壟斷/競(jìng)爭(zhēng)屬性、是否具有特殊的國家戰(zhàn)略價(jià)值等。
而后，對(duì)于不同類別的業(yè)務(wù)單元，應(yīng)采取不同的改革和監(jiān)管措施。通常而言，對(duì)于可經(jīng)營性較差的公益性業(yè)務(wù)和戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)，應(yīng)退化成為政府責(zé)任邊界內(nèi)的公共資源管理平臺(tái)，利用財(cái)政資金和地方債務(wù)性資金進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)和資金的體內(nèi)循環(huán)；對(duì)于可經(jīng)營性較強(qiáng)的戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)，在引入社會(huì)資本的同時(shí)應(yīng)堅(jiān)持國有資本控股；對(duì)于自然壟斷性業(yè)務(wù)，可以進(jìn)化一步，在堅(jiān)持國有資本參股并持有“黃金股”的前提下，允許社會(huì)資本參股甚至控股；對(duì)于其他經(jīng)營性業(yè)務(wù)，甚至可以更加充分發(fā)揮和利用市場(chǎng)機(jī)制，更進(jìn)一步，完全交由社會(huì)資本負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)國有資本退出、政府監(jiān)管到位。
結(jié)束語
當(dāng)前國家加大力量推行國有企業(yè)改革并鼓勵(lì)應(yīng)用混合所有制的政策導(dǎo)向，無論對(duì)于市政公用領(lǐng)域的國有企業(yè)，還是代表社會(huì)資本的民營企業(yè)、外資企業(yè)來說，都是一次自我調(diào)整和重新定位的機(jī)會(huì)。這輪改革有可能導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)市場(chǎng)格局的重新洗牌，甚至對(duì)公共部門與私營部門、國有資本與社會(huì)資本的概念進(jìn)行重新定義。
在下一階段改革中，一些經(jīng)歷本輪改革通過去行政化完成市場(chǎng)化改造的國有企業(yè)，以及通過混合所有制實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變的混合所有制企業(yè)，將有可能作為新的社會(huì)資本，代表私營部門參與到“政府購買服務(wù)”中去。這，才是真正意義上的市場(chǎng)。
本文2014年4月發(fā)表于《濟(jì)邦通訊》第42期
