工程未動,環(huán)評先行。在建設(shè)項目和規(guī)劃動工之前做環(huán)境影響評價,是保護環(huán)境的第一道“閘門”。然而,記者采訪發(fā)現(xiàn),如今“閘門”開始松動,環(huán)評領(lǐng)域出現(xiàn)了“有資質(zhì)的不干活,干活的沒資質(zhì)”的掛靠苗頭。專家認(rèn)為,這一現(xiàn)象是環(huán)評市場化過程中出現(xiàn)的“陣痛”,只有在改革現(xiàn)行的環(huán)評體制小氣候,同時形成對排污高壓的環(huán)保大氣候后,這道“閘門”才能把得嚴(yán)、守得死。
環(huán)評市場存亂象
據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)顯示,目前全國登記至環(huán)評機構(gòu)或相關(guān)機構(gòu)的環(huán)評師有10912人。而截至2014年2月,全國共有環(huán)評機構(gòu)1158家,其中甲級機構(gòu)192家,乙級機構(gòu)966家。
“環(huán)評機構(gòu)申請資質(zhì)或由乙級資質(zhì)升到甲級都需要一定數(shù)量的環(huán)評師來支撐,而一直以來環(huán)評師并不富余,便有了掛靠這一說。”重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心工作人員丁文章介紹,目前環(huán)評資質(zhì)掛靠可以分為個人的環(huán)評師掛靠和建設(shè)項目資質(zhì)掛靠兩種“個人掛靠環(huán)評師資質(zhì)每年能拿3萬至6萬元掛靠費;公司掛靠環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)的,需要抽取建設(shè)項目費用的30%左右交給環(huán)評機構(gòu)作為管理費。”
環(huán)評資質(zhì)掛靠已經(jīng)是行內(nèi)公開的秘密。“盡管國家相關(guān)部門一再禁止,這股歪風(fēng)開始收斂,但還是比較嚴(yán)重,F(xiàn)在是干活的基本沒資質(zhì),有資質(zhì)的基本不干活。”重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心負(fù)責(zé)人向春說。
這可以從被查的環(huán)評機構(gòu)中一窺全豹。據(jù)了解,2013年環(huán)保部在《關(guān)于部分環(huán)境影響評價機構(gòu)和人員處理意見的通報》中點名34家環(huán)評機構(gòu),其中有15家是因為“借用外單位人員作為環(huán)評專職技術(shù)人員”或“環(huán)評文件部分章節(jié)由協(xié)作單位人員主持編制”。情況還不僅如此“去年底,我們在江蘇、湖北兩省調(diào)查時又發(fā)現(xiàn)了120多名公職人員涉嫌把環(huán)評師掛靠到53家環(huán)評機構(gòu)中?梢姮F(xiàn)在掛靠現(xiàn)象有多嚴(yán)重。”向春說。
不少受訪專家認(rèn)為,環(huán)評掛靠尤其是公職人員的掛靠行為,使得環(huán)境影響評價制度中的編制和審批人員既是運動員又是裁判員,嚴(yán)重擾亂了為環(huán)境把關(guān)的環(huán)評制度,喪失了環(huán)評的公信力和有效性,如果任由其發(fā)展,將會使通過環(huán)評的項目也存有極大的環(huán)境隱患。
掛靠是市場化過程的“陣痛”
我國的環(huán)評實踐起步于20世紀(jì)70年代,在80年代細(xì)化了基本建設(shè)項目環(huán)評的范圍、內(nèi)容和程序。在2002年,環(huán)評的地位獲得空前提高,當(dāng)年通過的《環(huán)評法》不但將環(huán)評對象的范圍擴大到規(guī)劃,而且將環(huán)評規(guī)定為審批規(guī)劃或建設(shè)項目的前置條件。
“從發(fā)展的趨勢來看,掛靠是環(huán)評市場化過程中產(chǎn)生的陣痛。”山西省環(huán)保廳一位工作人員說,在上世紀(jì)八九十年代,環(huán)評工作主要由環(huán)保系統(tǒng)的事業(yè)單位、高校機構(gòu)等單位來做。后來民營機構(gòu)進入環(huán)評市場時,環(huán)評資質(zhì)的準(zhǔn)入門檻已經(jīng)比較高了“為了有活干,民營機構(gòu)只能去事業(yè)單位‘挖墻腳’,但環(huán)評師又不想放棄體制內(nèi)的身份。久而久之,就產(chǎn)生了掛靠現(xiàn)象。”
在市場化過程中,制度設(shè)計上也存有漏洞。北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院副教授趙智杰說,比如,2005年出臺的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》中規(guī)定,申請評價資質(zhì)的機構(gòu)需要提交相關(guān)工作業(yè)績證明“這是一個先有雞還是先有蛋的問題,盡管后來把‘業(yè)績’的條件放寬,但仍有一些想進入環(huán)評市場的機構(gòu)被逼走上了掛靠的路。”
同時,環(huán)評程序不透明,也讓掛靠鉆了空子。向春介紹說,按規(guī)定,環(huán)評單位資質(zhì)和環(huán)評師資質(zhì)在基本流程走完后會有一個公示期,把名單帖出來接受公眾監(jiān)督。然而,公示的媒介是政府機關(guān)網(wǎng)站,訪問量難與大眾化媒體相比,監(jiān)督效果大打折扣。此外,公開的環(huán)評文件中,往往沒有環(huán)評工程師、環(huán)評審查專家、合同等關(guān)鍵信息,公眾不能方便有效地監(jiān)督環(huán)評情況“監(jiān)督不到位,掛靠就不能及時發(fā)現(xiàn)”。
“從環(huán)評公司的角度來說,省錢是掛靠的直接動力。”太原市一位環(huán)評機構(gòu)負(fù)責(zé)人分析說,“如果是掛個證,我每年花五六萬元就夠了,但要是聘環(huán)評師來正兒八經(jīng)工作,沒有10萬請不來。為了省錢,不少環(huán)評機構(gòu)都會用掛靠這一招。”
多舉措把好環(huán)評閘門
環(huán)評是控制環(huán)境風(fēng)險的重要手段,掛靠亂象卻使得嚴(yán)格把關(guān)的環(huán)評制度遭遇信任危機。面對環(huán)評掛靠亂象,如何才能正本清源,把好這環(huán)保的第一道閘門?
“相關(guān)部門應(yīng)該改變多年來對甲級環(huán)評機構(gòu)總量控制的思路,增加環(huán)評機構(gòu)、培訓(xùn)環(huán)評師,以滿足市場需求。”丁文章說,多年來我國經(jīng)濟快速發(fā)展,需要做環(huán)評的項目日益增多,環(huán)評市場需求非常大,但供給卻有限。“如果供需平衡了,掛靠現(xiàn)象自然就消失了。”
上述山西省環(huán)保廳人士認(rèn)為,在技術(shù)方面,要避免環(huán)評師‘腳踏兩只船’,個人信息聯(lián)網(wǎng)是關(guān)鍵。他分析說,一個人不可能在兩個單位同時交養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等五險一金,只要個人信息實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng),環(huán)評師與環(huán)評公司之間是不是有掛靠關(guān)系便一目了然,這將有效地打擊掛靠行為。
向春則認(rèn)為要發(fā)揮公眾、環(huán)保團體等第三方的監(jiān)督作用“環(huán)保部門應(yīng)建立暢通的信息公開渠道,及時、全面地公開環(huán)評機構(gòu)及其從業(yè)人員的基本信息、業(yè)務(wù)信息等內(nèi)容,給公眾參與環(huán)評監(jiān)督提供方便,鼓勵公眾和第三方專業(yè)組織參與監(jiān)督。”
同時,要加快推進環(huán)評體制市場化改革。據(jù)悉,環(huán)保部在2013年、2014年兩次出臺規(guī)定,要求現(xiàn)有事業(yè)單位性質(zhì)的環(huán)評機構(gòu)要通過體制改革,形成獨立企業(yè)法人性質(zhì)的環(huán)評機構(gòu),與行政主管部門脫鉤,建立現(xiàn)代企業(yè)制度。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,到2015年,掛靠的環(huán)評師將面臨最后抉擇,要么留在體制內(nèi),要么去公司真正地做環(huán)評。
更重要的是“消除掛靠現(xiàn)象恐怕還要依賴整個環(huán)保的大氣候。”趙智杰說,隨著明年新《環(huán)境保護法》的實施,環(huán)保監(jiān)管將比以往大大加強,有了‘史上最嚴(yán)’的排污處罰,企業(yè)環(huán)境違法造成的經(jīng)營風(fēng)險加大,將逐漸迫使其主動尋找正規(guī)資質(zhì)的環(huán)評機構(gòu)編寫科學(xué)的環(huán)評報告,這樣一來,環(huán)評掛靠也許會慢慢失去市場。