PPP（“Public-Private-Partnership”）模式，中文直譯為公私合營或公私合作，二十世紀九十年代發(fā)源于英國，泛指政府部門與社會資本之間的一種合作經(jīng)營模式。其應用領域為公共產(chǎn)品或服務的制造與供應，是對傳統(tǒng)意義上應由政府負責并主導的社會服務體系的補充或替代。在合理有效的PPP模式下，政府部門與社會資本之間基于一系列協(xié)議安排，有望構建一種平等合作的伙伴關系，以風險分擔、利益共享為原則，在一個相對較長并且穩(wěn)定的合作期限內(nèi)，發(fā)揮公私雙方各自的資源優(yōu)勢，以更加經(jīng)濟、富有效率的方式完成特定公共產(chǎn)品或服務的制造與供應。當然，PPP模式并不適用于所有社會服務領域，即便是在其廣泛實踐的基礎設施項目建設領域，PPP模式的具體應用也在很大程度上受限于各國或各地區(qū)迥然有異的政治、經(jīng)濟及法律環(huán)境。以其應用效果而言，南橘北枳的現(xiàn)象并不少見。

自1995年實施第一個由國家計委正式批準的BOT試點項目以來，雖然幾經(jīng)反復，PPP模式在中國境內(nèi)仍然得到長足發(fā)展。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估算，中國目前已實施的PPP項目應已超過7000個，其中污水處理行業(yè)有2000個以上，燃氣行業(yè)有1000個以上，市政道路項目則有3000到4000個（含BT項目）[i]，此外在城市供水、垃圾處理、交通運輸、電廠、學校、醫(yī)院乃至于城鎮(zhèn)開發(fā)領域，也都有不少以PPP模式實施的案例。無論是從發(fā)展的數(shù)量還是體量上看，這都是非常驚人的。在十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的改革方向之后，中國財政部和國家發(fā)改委于2014年相繼發(fā)力推動相關工作。作為一種能夠有效引導社會資本參與公共服務或產(chǎn)品制造及供給的項目運作方式，PPP以及與之密切相關的特許經(jīng)營模式不但得到上述兩大部委的空前關注，也因此迅速受到各級地方政府及社會各界的高度矚目，PPP模式在中國迎來又一輪新的發(fā)展浪潮似乎已是大勢所趨。而與此前有所不同的是，經(jīng)過近二十年的實戰(zhàn)積累，無論是政府還是民間，有關PPP模式的探討都明顯趨于理性，中國式PPP也由此迎來一個前所未有的發(fā)展機遇。本文希望通過對PPP模式在中國的發(fā)展與實踐過程進行一次簡要的梳理，拋磚引玉，為該模式在中國規(guī)范、有序的發(fā)展提供一些有益的思路。

中國式PPP的三個發(fā)展階段

不論是從時間維度，還是從發(fā)展思路來看，PPP模式在中國的發(fā)展階段均可分為以下三個階段。

1995年至2003年——“摸著石頭過河”的階段

這一階段，PPP模式被世行及亞行作為一種新興的項目融資方式引入中國，與中國政府當時對外商投資的急切需求不謀而合。從1995年開始，在國家計委的主導之下，廣西來賓B電廠、成都自來水六廠及長沙電廠等幾個BOT試點項目相繼開展。2002年，北京市政府主導實施了北京市第十水廠BOT項目。這些項目雖然不是PPP模式與中國的第一次親密接觸，而且未竟全功，但因其規(guī)格之高、規(guī)模之大、影響之廣而在中國式PPP發(fā)展史上留下了濃墨重彩的一筆。

盡管如此，以吸引外商投資為主要目的的項目操作理念，從前述項目啟動伊始，即已注定其所借用的PPP外衣難免會在中國遇到水土不服的困境。而摸著石頭過河的心態(tài)，也在很大程度上決定了與此相關的頂層設計難以推動及完成。事實上，國家計委一度啟動的BOT立法工作就因種種原因而最終陷于停頓。若干試點項目無論成功與否，也沒能真正起到由點及面的示范效應。PPP模式在中國的第一輪發(fā)展浪潮，在幾個相關部委的幾份相關文件出臺之后，基本歸于平息。

值得肯定的是，在該階段后期，建設部及各地建設行政主管部門開始在市政公用事業(yè)領域試水特許經(jīng)營模式，合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權益轉(zhuǎn)讓項目即為這一階段涌現(xiàn)出來的早期經(jīng)典案例。在王小郢項目的運作過程當中，項目相關各方，包括中介咨詢機構，對中國式PPP的規(guī)范化、專業(yè)化及本土化進行了非常有益的嘗試，形成了相對成熟的項目結構及協(xié)議文本，為中國式PPP進入下一個發(fā)展階段奠定了良好的基礎。

2004年至2013年——“黑貓白貓”的階段

2004年，建設部一馬當先，頒布并實施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（下稱“126號令”），將特許經(jīng)營的概念正式引入市政公用事業(yè)，并在城市供水、污水處理及燃氣供應等領域發(fā)起大規(guī)模的項目實踐。各級地方政府也紛紛以126號令為模板，先后出臺了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件，用于引導和規(guī)范各自行政轄區(qū)范圍以內(nèi)的特許經(jīng)營項目開發(fā)。自此，中國式PPP進入第二輪發(fā)展浪潮。因其顯著的實用主義特征，我們稱之為“黑貓白貓”的階段。

這一階段，計劃發(fā)展部門不再是PPP模式應用的唯一牽頭方或主導方，包括建設、交通、環(huán)保、國資等行業(yè)主管部門，以及地方政府在內(nèi)的各路人馬紛紛披掛上陣。無論黑貓白貓，只要能夠順利捕獲“社會資本”這只精靈鼠，似乎就是好貓。中國的PPP項目雖然不再一味偏愛境外資本，但其單一的籌資導向并無實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。公私雙方之間，前者甩包袱，后者占市場的心態(tài)在很多項目里都表現(xiàn)得十分明顯。公共產(chǎn)品或服務的交付效率、風險管控、社會及經(jīng)濟效益這些PPP模式的重要內(nèi)核，反而失去了自己應有的位置。也正因如此，中國式PPP的發(fā)展在這一階段的中后期遭遇反復，大量低價或非理性競標，乃至于國（資）進民（資）退的現(xiàn)象層出不窮。

從現(xiàn)實角度出發(fā)，考慮到中國地方政府的施政偏好，以及不同性質(zhì)的社會資本各自特有的利益訴求，發(fā)生上述情況還是可以理解的。無非是“黑貓白貓”的理念在PPP領域內(nèi)的現(xiàn)實反映，亦在相當程度上揭示了PPP模式在中國的異化趨勢。即擱置頂層設計，一切以短線的實用價值優(yōu)先。具體到微觀層面，中國式PPP則仍以籌集社會資金為導向，把政府缺錢的、做不好的公共產(chǎn)品或服務推向一個并不成熟的市場。至于項目中長期的發(fā)展、社會效益和經(jīng)濟收益如何，則常常不是現(xiàn)任政府主管部門，甚至于投資人現(xiàn)任總經(jīng)理的關注焦點。在此情形之下，即便有外部的財務及法律顧問參與其中，他們提出的專業(yè)意見通常也不為項目方所完全理解并接納。不可避免的，大量潛在風險在看似紅火的發(fā)展熱潮中逐步累積。時至今日，各地PPP項目當中已經(jīng)陸續(xù)出現(xiàn)政府方或投資人怠于履約甚至違約的情況，并以前者居多。

另一方面，“黑貓白貓”階段同時也是PPP模式在中國發(fā)展壯大的一個重要過程。供水及污水處理行業(yè)的成功經(jīng)驗，經(jīng)過復制與改良，被用于更加綜合、開放和復雜的項目系統(tǒng)，而不再限于一個獨立的運作單元，項目參與主體和影響項目實施的因素也趨多元。這方面的經(jīng)典案例有北京地鐵四號線和國家體育場兩個PPP項目。而廣泛、多元的項目實踐，反過來也促進了PPP理論體系的深化和發(fā)展。實踐與理論共識初步成型，政策法規(guī)框架、項目結構與合同范式在這個階段得到基本確立。

2014年開始——規(guī)范化階段

作為中共十八大確定的落實“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”改革舉措的第一責任人，中國財政部從2013年底即已展開對PPP模式推廣工作的全面部署。2014年3月，財政部副部長王保安在政府和社會資本合作（PPP）培訓班上發(fā)表講話，對推廣PPP模式的原因、任務和方式予以系統(tǒng)闡述，并提出要從組織、立法和項目試點等三個層面大力推廣PPP模式。2014年5月，財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組正式設立。相比于財政部的令箭頻發(fā)，國家發(fā)改委也在今年5月份一口氣推出了80個鼓勵社會資本參與建設營運的示范項目，范圍涉及傳統(tǒng)基礎設施、信息基礎設施、清潔能源、油氣、煤化工、石化產(chǎn)業(yè)，且項目模式不局限于特許經(jīng)營。最為引人注目的，則莫過于特許經(jīng)營立法工作的重新啟動。據(jù)悉，《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（征求意見稿）》已由國家發(fā)改委法規(guī)司制訂完成，并已發(fā)業(yè)內(nèi)廣泛征求修改意見。至此，PPP模式的制度化建設終于正式提上議事日程。2014年也因此被不少業(yè)內(nèi)人士視為PPP模式在中國的發(fā)展元年。我們將今年及其以后的若干年稱作中國式PPP的規(guī)范化發(fā)展階段，與其說是基于現(xiàn)狀的一個預測與展望，不如說是對PPP模式的最新倡導者做好頂層設計，補上重要一課的期待。

PPP模式立法的三個時段

與前文所述的發(fā)展階段相對應，PPP模式在中國的立法工作也經(jīng)歷了三個不同的時段，并各自具備鮮明的時代特征。

以引導外商投資為主線的早期文件

在2004年之前，國務院及相關部委曾就外商投資特許權項目或與之有關的若干事宜發(fā)布規(guī)章或規(guī)范性文件，其中較有代表性的有《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》（計外資〔1995〕1208號）、《對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》（〔1994〕外經(jīng)貿(mào)法函字第89號）、《國家計委關于加強國有基礎設施資產(chǎn)權益轉(zhuǎn)讓管理的通知》（計外資〔1999〕1684號）、《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》（建綜〔2000〕118號）、《國務院辦公廳關于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》（國辦發(fā)〔2002〕43號）等。從這些早期文件可以看出，其主旨均與引進和引導外商投資相關，內(nèi)容多為政策宣示，文件的效力等級、權威性及相互之間的協(xié)調(diào)均有明顯不足。對于PPP（或BOT）模式的基本內(nèi)涵與原則，此類文件均鮮有關注，更遑論任何頂層設計或路徑安排。

126號令及其衍生文件

建設部的126號令，基于當時國內(nèi)已有的特許經(jīng)營項目實操經(jīng)驗，嘗試從項目籌備、市場準入、合同結構、政府監(jiān)管與運營評估等角度對特許經(jīng)營活動予以全面規(guī)范。建設部后續(xù)又相繼推出部分市政公用行業(yè)的特許經(jīng)營合同范本，對諸多國際慣例做了大量本土化的梳理和改造工作，可以說是對中國式PPP第一輪發(fā)展的小結，也是其第二輪發(fā)展的催化劑。126號令所倡導的游戲規(guī)則，被廣泛應用于中國市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營項目，亦被其他行業(yè)主管部門及地方政府參考與借鑒。一大批與126號令的內(nèi)容及框架一脈相承的部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件應運而生，PPP項目在各地各行業(yè)猶如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)，PPP模式在中國的發(fā)展局面為之一新！政策與法規(guī)的制訂和落實，以及政府和行業(yè)主管部門的強力主導與推動，對于中國式PPP發(fā)展的影響之巨，由此可見一斑。

126號令及其衍生法規(guī)的不足之處在于立法層級有限，不能有效覆蓋PPP模式在實踐當中出現(xiàn)的諸多矛盾及問題，也無法提出再進一步的解決方案，更不可能作出任何實質(zhì)性的重大突破。換言之，126號令及其衍生法規(guī)源于實踐，惜未能高于實踐。它們曾經(jīng)發(fā)揮的巨大推動作用，因為頂層設計方面的瓶頸，已基本趨于力竭。針對PPP模式的高位階、綜合性的立法需求呼之欲出。

PPP立法

2014年，國家發(fā)改委啟動特許經(jīng)營立法工作，并已推出《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（征求意見稿）》。因為該文件的具體內(nèi)容目前尚屬保密階段，本文擬僅從PPP模式的國際慣例，以及中國式PPP發(fā)展的現(xiàn)實問題及需求出發(fā)，對此項立法工作提出一些展望與建議。

首先，從立法理念和思路上來講，針對PPP模式的立法，應該建立在對PPP模式基本內(nèi)涵和要素的充分理解的基礎之上，并將其與法律的具體適用環(huán)境相結合。綜觀各國PPP模式的立法及實踐經(jīng)驗，在公共產(chǎn)品或服務的制造與供給領域，公私雙方之間遵循“伙伴關系、風險分擔、利益共享”等基本準則，恪守契約精神，追求長期穩(wěn)定合作，應是PPP模式的不變要旨。而從PPP模式在中國的實踐情況來看，一部好的PPP法律，還應對相關制度建設發(fā)揮強有力的引導作用，一是填補PPP模式在組織管理方面的空白，徹底改變其在“三不管”與令出多門之間的搖擺狀態(tài)；二是扭轉(zhuǎn)PPP模式的異化趨勢，將其從單一的籌集社會資金導向，轉(zhuǎn)為融資、效率與收益復合導向，讓PPP模式回歸其應有之義；三是改良PPP項目的評價體系，合理借鑒國際通行的“物有所值”（Value for Money）評價方法，為科學決策提供依據(jù)；四是從預算管理、信息公開、雙向評估等方面入手，實質(zhì)性地加強公私雙方，尤其是政府一方的守約意愿和履約能力。唯如此，才有可能為形成一個有利于PPP項目長期穩(wěn)定運作的制度環(huán)境提供最基本的保障。

其次，從宏觀政策層面，PPP立法需要著重解決兩大方面的問題。其一，借鑒國際經(jīng)驗，推動設立跨部門的PPP協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌和管理機構，并視具體情況需要，賦予其政策研究、制度設計、項目儲備、審批授權、融資支持、運營監(jiān)管、爭端調(diào)解等職責。其二，理順PPP立法與現(xiàn)行相關法律法規(guī)之間的關系，適度突破已有、或有的法律及政策障礙，在政府授權、市場準入、招標投標、項目申請與審批、融資渠道及方式、履約保障、土地獲取、使用及收益、特定權益歸屬及轉(zhuǎn)讓、信息公開、爭議解決、退出機制等方面，嘗試化解已經(jīng)困擾中國PPP項目多年的若干法律難點，使得PPP項目能夠在一個可預期的、名正言順的環(huán)境下實現(xiàn)規(guī)范有序運作，而無需再為各種迫不得已的灰色操作承擔額外的成本與風險。

再次，具體到項目操作層面，PPP立法可以依據(jù)國內(nèi)的項目實踐情況，在126號令的基礎上更進一步，適當拓展以特許經(jīng)營合同為代表的PPP項目協(xié)議的必備條款內(nèi)容，如風險分擔與利益共享原則、信息公開、績效評估、提前終止安排等等。其中，風險分擔與利益共享原則的確立，可以奠定PPP項目的基調(diào)，使之有別于由政府部門簽署的行政合同。信息公開實際應是公共產(chǎn)品或服務制造與供給機制的內(nèi)在要求，對于公私雙方既是約束，也是保護�？冃гu估，一方面可以涵蓋針對PPP項目實施過程的監(jiān)管，另一方面也可為項目補貼、激勵及價格調(diào)整機制的運行提供必要的依據(jù)。至于提前終止安排，則與PPP項目的特性密切相關。有別于一般商務合同，為提供特定公共產(chǎn)品或服務而達成的PPP項目協(xié)議如果發(fā)生提前終止的情況，除非項目設施完全毀損，合同雙方還應通過協(xié)議安排使其得以持續(xù)平穩(wěn)運行。政府一方通常需要接手項目設施，并向項目公司或投資人支付合理的補償。

與西方國家不同，中國的立法往往需要直接介入大量原本應由社會或市場自發(fā)解決的問題，甚至為此提供具體而微的解決路徑或方案。在這方面，與公共利益息息相關的PPP立法更是有過之而無不及。能否制定一部既能完善頂層設計，又能應用于項目實踐，并為PPP模式的進一步發(fā)展與創(chuàng)新提供必要空間的PPP法律，既是擺在相關立法部門面前的重大課題，也是PPP模式能否在中國繼續(xù)發(fā)展，并為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供更多動力的關鍵所在。

PPP項目的實際操作要點

基于多年項目實踐經(jīng)驗，我們認為PPP項目的實際操作要點可以歸納為目標定位合理、項目運作可持續(xù)、爭議防范與解決等三個方面。

合理的目標定位是PPP項目成功的起點

相對較長的實施期限及特殊的項目產(chǎn)品決定了PPP項目必須以雙贏乃至多贏為目標�；�于這樣一個目標定位，PPP項目相關各方在追求各自利益最大化的同時，還必須同時設定該等利益的合理邊界，并在一個相對公平的博弈過程當中實現(xiàn)該等合理利益之間的平衡。

在項目啟動階段，對于PPP項目的政府一方而言，基于現(xiàn)有的法律框架和項目背景，借助外腦的專業(yè)咨詢意見，為項目設定合理合法的邊界條件，應是其發(fā)起PPP項目所需要關注的重點。而對于投資人而言，則需要充分理解并合理利用游戲規(guī)則，對潛在風險予以充分重視，切忌為了爭取項目而對己方無法承受或承受成本極高的責任或風險大包大攬。這方面比較普遍的例子，是投資人在項目投標期間，為了盡量減少己方失分，一般都會對招標文件項下條款采取無偏差的投標策略，而無論其合理與否，也不去仔細考慮己方在中標之后可能需要為此付出的代價。而根據(jù)我們多年參與PPP項目招標文件制定及評標工作的經(jīng)驗，適度而且必要的法律偏差意見，在絕大多數(shù)情況下，對投標人的綜合得分及最終排名并無實質(zhì)性影響，但對于投標人在澄清談判階段爭取合理利益卻有相當?shù)闹�益。當然，對于某些競爭異常激烈而又志在必得的投標項目，投標人可以考慮在做偏差方面采取較為保守的策略，但對于一些關鍵的實質(zhì)性問題，特別是與招標文件中的重大結構問題、條款漏洞或法律缺陷相關聯(lián)的事項，還是要予以正視，選擇適當時機與招標人進行澄清并尋求解決之道。

此外，對于以聯(lián)合體方式（或其他合作、合伙形式）參與投標或投資的PPP項目，聯(lián)合體各方在對各自今后的權利與責任進行約定時，也務必關注適用法律可能對聯(lián)合體內(nèi)部約定造成的影響。舉例而言，在《招標投標法實施條例》頒布之前，絕大部分PPP項目均屬依法應當通過招標方式選擇設計單位、建筑承包商或設備供應商的范疇，而不論項目投資人是否已經(jīng)通過投標方式獲得本已涵蓋項目融資、設計、建造和運營等內(nèi)容的特許經(jīng)營權（或其他形式的政府授權）。在此情況下，如果各方在聯(lián)合體協(xié)議中自行約定由其中任何一方或其關聯(lián)方負責設計、建設、設備供應或工程總包的工作，則該等約定將在聯(lián)合體贏得項目之后與相關法規(guī)發(fā)生沖突，并給聯(lián)合體的內(nèi)部利益分配帶來很大困擾。諸如此類的問題，聯(lián)合體各方應提前予以考慮，并為之商定專門的解決方案，以備不時之需。

在項目評標及澄清談判階段，PPP項目的公私雙方都需要認識到任何一個項目都不存在所謂最好的政府或投資人，而只可能通過項目各方的充分溝通，相互妥協(xié)，力求為己方創(chuàng)造一個最合適的合作伙伴。由此出發(fā)，項目各方均需理性評估并謹慎使用己方的對比優(yōu)勢。于政府方而言，通常是指因項目資源的稀缺性及公益性所賦予政府的選擇、監(jiān)管與決定權；于投資方而言，則常指其在專業(yè)和經(jīng)驗方面的優(yōu)勢。一方或各方如果在評標或澄清談判階段濫用此等優(yōu)勢，也許可以暫時在投資人選擇或項目合作條件的劃定上予取予求，但卻很有可能因此對PPP項目的發(fā)展基礎造成極大侵蝕與傷害，使得項目過早地陷入“優(yōu)勢陷阱”，最終無法自拔。在這方面，國內(nèi)已有不少失敗的PPP項目案例可供研究與參考。

綜上，在PPP項目啟動階段，相關各方通過合理的項目目標定位、項目結構與協(xié)議安排，在風險分擔、利益共享的原則下構建公私合作伙伴關系，并有意識地弱化各自可能對長期穩(wěn)定合作造成損害的強勢基因，利用各自優(yōu)勢分擔相應風險，PPP項目才有可能最終實現(xiàn)共贏式發(fā)展。

可持續(xù)的項目運作過程

PPP項目通常具有比較長的運作周期，加之與生俱來的公共項目屬性，PPP項目的可持續(xù)性就成為項目運作過程里的重點及難點。此處的可持續(xù)性，一方面指PPP項目能夠在項目期限以內(nèi)持續(xù)、穩(wěn)定、安全、有效率地運行，另一方面也指當項目投資人因為任何原因需要退出時，相應的退出通道應該是通暢的，而且退出成本可為項目各方所接受。與此同時，雙方還應平穩(wěn)完成項目設施從投資人到政府方（或其指定機構）的移交，并確保項目運營不會因此受到實質(zhì)性的不利影響。從這個角度出發(fā)，并結合國內(nèi)相關項目實踐經(jīng)驗，我們總結了PPP項目運作應當著重關注的要點如下：

第一，項目風險的識別、分配與管理是重中之重。為最大程度確保PPP項目運作的可持續(xù)性，項目參與方就有必要對項目運作所可能遭遇的風險提前予以分析和識別，并根據(jù)其不同性質(zhì)分配給最有能力承受和化解此類風險的一方承擔。而對于風險承受方來說，則需要在合理范圍內(nèi)調(diào)動其可以調(diào)動的資源，盡可能以較小的成本化解最大的風險。

中國國內(nèi)的PPP項目，從融資、建設（或受讓）、運營到移交（或項目終結），風險貫徹于項目始終，并且相互關聯(lián)，這一點與國外是類似的。不同之處在于，國內(nèi)可以為PPP模式提供的項目外部風險分散的工具十分有限，而且很多風險都有偏政治化的特征，事前預防不易，事后化解難度偏高。以PPP項目的融資為例，在國外廣泛適用于PPP模式的有限追索融資在中國就一直無法推廣。國內(nèi)金融機構風控體系對于項目實物資產(chǎn)及股東擔保近乎偏執(zhí)的重視，不僅是對PPP項目特有的長期、穩(wěn)定的現(xiàn)金流價值的無視和浪費，使得PPP項目在融資方面喪失了成本優(yōu)勢，而且，受限于PPP項目設施及相關土地使用權的公共屬性，貸款方的資金安全其實也并未完全獲得實質(zhì)有效的保障。在很大程度上，這就是風險識別出現(xiàn)偏差的結果。再以PPP項目的付費安排為例，由于在預算管理制度方面的先天不足，政府在PPP項目中的付費或調(diào)價延遲現(xiàn)象可謂屢見不鮮，由此產(chǎn)生的實際風險卻往往需要由PPP項目的運營方承擔，或在公共產(chǎn)品或服務質(zhì)量下降的情況下由公眾直接埋單。這即屬于風險分配機制不合理導致的問題。又以項目運營風險為例，若論風險分配，此類風險通常應由投資人負責分擔；若論風險管理，項目各方卻又不能將風險一分了之。國內(nèi)很多PPP項目都存在運營監(jiān)管缺位的情況，常常是不出問題則已，一出就是難以收拾的大問題。由此導致的風險不僅是政府的，也是投資人的，并最終會傳導至相關公共產(chǎn)品或服務的交付終端。這就屬于風險管理不善引發(fā)的嚴重后果。

如前所述，中國PPP項目的風險確實存在偏政治化的特點，但這不應該成為政府完全退出市場，對項目運作袖手旁觀的理由。既然是公私合作，政府就應是PPP項目的參與一方，

提是尊重和執(zhí)行PPP模式的基本原則——伙伴關系、風險分擔和利益共享。

第二，PPP模式有其內(nèi)在的運作規(guī)律，對于長期項目實踐所形成的慣例，公私雙方都應予以基本的尊重。那些動輒以國情、省情或者項目特殊情況為名隨意篡改項目慣例的做法，通常建立在對PPP模式一知半解的基礎之上。按此思路炮制出來的協(xié)議文本，往往既將合同母本的內(nèi)在邏輯拆得七零八落，又不能另行搭建一套可以自圓其說的邏輯框架，勉強拼湊成文，其實用效果可想而知。毋庸諱言，此等所謂的PPP項目合同在業(yè)內(nèi)的確隨處可見，這也是中國式PPP發(fā)展的亂象之一。

當然，慣例的形成自有其特殊的時代、區(qū)域與項目背景為支撐。尊重慣例并不等于對慣例的盲從。以TOT（“Transfer-Operation-Transfer”）為例，國內(nèi)最早的幾個TOT項目就曾經(jīng)參照國際慣例，在項目協(xié)議中設計了轉(zhuǎn)讓之前的性能測試環(huán)節(jié)，并根據(jù)項目具體情況對性能測試程序做了非常詳盡的規(guī)定。后來的實踐證明，這類程序雖然公平合理，但對項目設施在轉(zhuǎn)讓之前的運營水準，以及轉(zhuǎn)讓方為項目運作所需進行的前期工作提出了相當高的要求，而在中國當時乃至于今日的公共產(chǎn)品或服務領域，讓政府一方滿足此等要求顯然是不太現(xiàn)實的，項目運作效率也不可避免地會因此受到影響。有鑒于此，這一做法很快就得到修正，“現(xiàn)狀移交”成為國內(nèi)TOT項目新的慣例，并沿用至今。

再以PPP項目審批為例，受制于國內(nèi)現(xiàn)行的行政管理體系與制度，PPP項目普遍存在的一個問題，就是重復審批，而且投資人還需自行承擔審批延遲或不能獲得的主要風險。這里需要說明的是，之所以說是主要風險，是因為在大部分比較規(guī)范的PPP項目協(xié)議當中，投資人都可以在一定范圍內(nèi)就此等審批風險及其引發(fā)的后果（通常指完工延誤）免責。反之，如果是不太規(guī)范的協(xié)議，投資人則有可能需要對此承擔全部風險及后果。而不論是哪種情形，其實都源于中國式PPP的一個沿用已久的慣例，即政府（而非投資人）無需確保項目審批的通過，更沒有承擔相關風險的義務。以風險分擔的理論來看，這顯然不是一個科學合理的慣例，甚至是完全反其道而行之的做法，即由最沒有能力承受并化解風險的一方來承擔風險。而要扭轉(zhuǎn)這一慣例，則只能從頂層設計和制度建設上做文章。設立統(tǒng)一的、跨部門的PPP管理機構，由其負責PPP項目的審批或?qū)徟鷧f(xié)調(diào)工作，也許可以成為解決上述問題的一條出路。

第三，建立合理可行的退出機制，同樣也是PPP項目可持續(xù)運作的關鍵。違約或不可抗力導致的提前終止事項，是所有PPP項目都需要面對并予以妥善處理的問題。限于篇幅，本文在此僅就提前終止補償機制的應用略作探討。目前，國內(nèi)大多數(shù)的PPP項目協(xié)議文本都設有提前終止補償條款。在項目提前終止的情形下，投資人有義務將項目設施移交給政府或其指定機構，而政府方則有義務支付相應的補償金額�？梢院侠眍A計的是，這樣一筆涉及到項目設施資產(chǎn)價值，以及一定年限以內(nèi)的項目預期利潤（視情況而定）的補償金額，對于政府一方將會造成巨大的資金壓力。為保證提前終止補償機制的可行性，除了將PPP項目里的政府支付義務納入預算管理之外，由政府方為PPP項目的付費設立共管賬戶，由各地PPP管理機構發(fā)起或引導設立專項基金，或要求就付費義務強制投保，都可以是用于完善提前終止補償機制的備選方案。

項目爭議重在防范而非裁決

不論有多么完美的制度環(huán)境、項目設計或協(xié)議安排，任何PPP項目都無法完全避免爭議的出現(xiàn)。如何防范爭議于未然，及在爭議出現(xiàn)之后及時合理止損，無疑是PPP項目游戲規(guī)則的制定者和參與者都需要重視的問題。

前文已經(jīng)述及的合理目標定位、風險識別與管理、慣例遵循及改良、退出機制的優(yōu)化和保障，實際上都是PPP項目爭議防范的重要手段。除此之外，對于一些規(guī)模較大、綜合性和專業(yè)性較強的PPP項目，則可以考慮設定仲裁或訴訟的前置程序，例如高層磋商、第三方（可以是PPP項目管理或協(xié)調(diào)機構）調(diào)解、專家裁定等，并將之與項目合同的中止、變更或政府的臨時介入安排相匹配，以期減少爭議可能對項目執(zhí)行造成的損害，并給最終可能發(fā)生的爭議裁決提供一定的緩沖及依據(jù)。

總體而言，PPP項目不是普通的市場買賣，更不是零和游戲，公私雙方的利益并不局限于項目本身，而與社會公共利益密切相關。從根本上來說，PPP項目中的任何風險，無論其分配機制如何，最后都是公私合作雙方以及項目受眾的共同風險；PPP項目中的任何爭議，無論其最終裁決結果如何，對于項目本身而言都是一種失敗。長期、穩(wěn)定、多方共贏的項目模式，應是中國式PPP發(fā)展的不變方向。