污泥隨意棄置已經(jīng)引發(fā)了嚴(yán)重的環(huán)境問題和社會(huì)問題，尋找適合國(guó)情的污泥處理處置技術(shù)，適合污泥處理處置設(shè)施建設(shè)的投融資等商業(yè)模式，已成為我國(guó)污泥處理處置行業(yè)亟待解決的問題。
文/武晉晉（濟(jì)邦咨詢公司 經(jīng)理）
與污水處理廠的大規(guī)模建設(shè)現(xiàn)狀相比，政府部門一直以來“重水輕泥”的觀念，將污泥陷入一個(gè)尷尬境地。
據(jù)中國(guó)水網(wǎng)編制的《中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)研究報(bào)告(2013版)》稱，目前，污泥處理處置設(shè)施建設(shè)依然十分緩慢，全國(guó)近80%的污泥沒有得到穩(wěn)定化、無害化處理，絕大部分污泥送至城市垃圾處理廠簡(jiǎn)單填埋。
在國(guó)內(nèi)，污泥隨意棄置已經(jīng)引發(fā)了嚴(yán)重的環(huán)境問題和社會(huì)問題，探究污泥處理處置發(fā)展的困局，尋找適合國(guó)情的污泥處理處置技術(shù)，適合污泥處理處置設(shè)施建設(shè)的投融資等商業(yè)模式，已成為我國(guó)污泥處理處置行業(yè)亟待解決的問題。
誰(shuí)處理、誰(shuí)處置？
《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）中對(duì)不同穩(wěn)定化處理方法對(duì)應(yīng)的控制指標(biāo)和脫水污泥含水率規(guī)定了限值標(biāo)準(zhǔn)，是污水處理廠排放污泥的最基本處理要求。目前通過市場(chǎng)化PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目，可能要求更高的污泥排放標(biāo)準(zhǔn)。
可見，污泥處理是污水處理的環(huán)節(jié)之一，是污水處理廠排放污泥的必要前提，經(jīng)過處理的污泥在一定程度上實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定化、減量化和無害化。
使經(jīng)處理后達(dá)標(biāo)的污泥達(dá)到長(zhǎng)期穩(wěn)定，并對(duì)生態(tài)環(huán)境無不良影響或者達(dá)到資源化利用的最終消納方式即為污泥處置。污泥處置過程屬于固廢處理處置的過程，與污泥處理的責(zé)任主體為污水處理廠不同。
我國(guó)污泥處理處置設(shè)施滯后，無害化處理程度低，商業(yè)模式不健全等一系列問題，背后的一個(gè)重要原因即責(zé)任主體不清。
環(huán)保部于2010年11月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處理廠污泥污染防治工作的通知》中提出，污水處理廠應(yīng)對(duì)污水處理過程產(chǎn)生的污泥承擔(dān)處理處置責(zé)任；
2009年，由住建部、環(huán)保部、科技部三部委重新制訂的《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術(shù)政策（試行）》中明確指出，“地方人民政府是污泥處理處置設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)的責(zé)任主體”；
2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》中也提到城市人民政府是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任主體。
可見，對(duì)這一問題，政府部門意見并不統(tǒng)一，造成業(yè)界對(duì)于污泥處理處置的責(zé)任主體是污水處理廠還是政府，也眾說紛紜。
通過對(duì)污泥處理、處置的區(qū)分判定，筆者認(rèn)為目前污泥處理的責(zé)任主體為污水處理廠，污泥處置的責(zé)任主體為政府，但兩者并非割裂的。
首先，從工藝類型看，污泥處理屬于污水范疇，污泥處置則屬于垃圾范疇，將垃圾處理的責(zé)任歸于污水處理廠顯然不合理。應(yīng)由政府因地制宜，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)等條件出發(fā)，站在環(huán)境綜合治理的角度，合理規(guī)劃污水處理設(shè)施、垃圾處理設(shè)施、污泥處理設(shè)施的布局、工藝選型、投資運(yùn)營(yíng)及監(jiān)督管理。
其次，從投資建設(shè)看，污泥處置投資大、終端產(chǎn)品價(jià)值低，投資收益率差，在沒有政府資金、政策支持下，社會(huì)資本沒有動(dòng)力參與投資建設(shè)；污水處理市場(chǎng)化程度較高，污泥處理可以從污水處理服務(wù)費(fèi)用得到合理的回報(bào)，這也決定了污泥處理的責(zé)任主體為污水處理廠，污泥處置的責(zé)任主體為政府。
最后，從社會(huì)責(zé)任看，污泥處置是一項(xiàng)民生工程，它具有較強(qiáng)的外部性，如果污泥不能得到有效的處置，其所產(chǎn)生的污染治理成本不可估量，對(duì)公眾身心及社會(huì)發(fā)展的危害極重，甚至可能波及后代。因此，從本質(zhì)上看污泥處理和處置的最終責(zé)任主體均為政府，在條件成熟的情況下，政府將污泥處理的責(zé)任交由污水處理廠代為履行，隨著污泥處置市場(chǎng)成熟，污泥處置的責(zé)任主體也將交由專業(yè)的污泥處置企業(yè)履行，而政府由運(yùn)動(dòng)員向裁判員轉(zhuǎn)型。
工藝技術(shù)均待完善
單就政策，我國(guó)在污泥處理、處置工藝技術(shù)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)方面出臺(tái)了一系列的規(guī)定。早在1984年頒布實(shí)施了《農(nóng)用污泥污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》，1993年和2002年分別頒布出臺(tái)了《城市污水處理廠污水污泥排放標(biāo)準(zhǔn)》和《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。2007年，環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)《國(guó)家環(huán)境技術(shù)管理體系建設(shè)規(guī)劃》，在后續(xù)的三年集中頒布并修訂了污泥檢驗(yàn)方法、污泥處置分類，及污水處理廠污泥泥質(zhì)及污泥用于園林綠化、填埋、制磚、土地改良、農(nóng)用、水泥及焚燒處置等泥質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。
這還不算完，2008年底-2010年，《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置技術(shù)政策（試行）》、《污水處理廠污泥處理處置最佳可行技術(shù)導(dǎo)則》（征求意見稿）、《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術(shù)政策（試行）》、《污水處理廠污泥處理技術(shù)規(guī)程》、《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置污染防治最佳可行技術(shù)指南》（試行）又相繼出臺(tái)。
但目前我國(guó)污泥處理處置的各種工藝技術(shù)均存在一定的不足，污泥堆肥技術(shù)存在周期長(zhǎng)、臭味難除的問題；污泥協(xié)同處置及焚燒技術(shù)對(duì)環(huán)境二次污染的問題也尚待進(jìn)一步解決，各工藝均有待進(jìn)一步研究完善。
已出臺(tái)的政策標(biāo)準(zhǔn)大多為單個(gè)部門從各自立場(chǎng)頒布的政策，且試行政策較多，立法層級(jí)較低，從內(nèi)容看指導(dǎo)實(shí)踐操作上也待改進(jìn)。
反觀歐美國(guó)家，更傾向采用土地利用作為污泥處置的主要方式，日本由于土地資源短缺，主要采用焚燒后建材利用為主，農(nóng)用與填埋為輔的處理方式，但近年來日本對(duì)污泥的生物質(zhì)利用青睞有加。
由于不同處理處置工藝對(duì)應(yīng)的最適合處理的污泥種類不同，占地、投資額、運(yùn)行費(fèi)用、能耗等方面不同，各地政府應(yīng)在污泥產(chǎn)生源頭控制的基礎(chǔ)上，綜合各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、污泥泥質(zhì)特征、當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境條件、可利用的熱電廠、水泥廠或垃圾發(fā)電廠等窯爐狀況，在專業(yè)的評(píng)估基礎(chǔ)上合理確定本地區(qū)適合的污泥處理處置方式組合。
商業(yè)模式亟需創(chuàng)新
目前來看，污泥處理處置主要有兩種商業(yè)模式：一是以政府為主導(dǎo)的工程提供模式；二是政府采購(gòu)服務(wù)模式。
我國(guó)現(xiàn)階段還是以政府為主導(dǎo)的工程提供模式為主，原因有四：首先，污泥處理處置作為一項(xiàng)民生示范項(xiàng)目，政府投資可以體現(xiàn)政績(jī)。其次，污泥處理項(xiàng)目具有高投資、低收益的特點(diǎn)，難以吸引社會(huì)資本。第三，資金來源不穩(wěn)定，《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術(shù)政策（試行）》明確指出：“污水處理費(fèi)應(yīng)包括污泥處理處置運(yùn)營(yíng)成本；通過污水處理費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等途徑落實(shí)污泥處理處置費(fèi)用”，但我國(guó)的污水處理費(fèi)往往在支付污水處理服務(wù)費(fèi)后所剩無幾甚至不足以支付污水處理服務(wù)費(fèi)用，沒有穩(wěn)定的資金來源保證給市場(chǎng)化帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。第四、規(guī)劃欠缺，我國(guó)“十二五”期間污泥處理處置的總體規(guī)劃，散落在污水處理設(shè)施的“十二五”規(guī)劃中，很多地方政府也無相應(yīng)的規(guī)劃，信息不對(duì)稱和部分地方政府對(duì)于市政基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰Φ那啡�，也在一定程度上造成政府在污泥處理處置的投資運(yùn)營(yíng)上占主導(dǎo)地位。
根據(jù)中國(guó)水網(wǎng)/中國(guó)固廢網(wǎng)研究院發(fā)布的《中國(guó)污泥處理處置市場(chǎng)分析報(bào)告（2013版）》，截至2013年11月，在污泥處理處置領(lǐng)域進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)的企業(yè)尚不到50家，通過市場(chǎng)化方式污泥處理處置能力合計(jì)8363噸/日，全國(guó)污泥處理處置市場(chǎng)中的投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目較為零散，單個(gè)企業(yè)承擔(dān)的污泥處理處置市場(chǎng)化項(xiàng)目數(shù)量有限。
根據(jù)《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，“十二五”期間，全國(guó)規(guī)劃建設(shè)城鎮(zhèn)污泥處理處置規(guī)模518萬噸/年，到2015年直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的污泥無害化處理處置率達(dá)到80%，其他設(shè)市城市達(dá)到70%，縣城及重點(diǎn)鎮(zhèn)達(dá)到30%，污泥處理處置設(shè)施建設(shè)投資347億元。然而現(xiàn)在“十二五”已經(jīng)過半，污泥處理處置的規(guī)劃任務(wù)落空幾成定局。
在政府債臺(tái)高筑背景下，鼓勵(lì)政府購(gòu)買服務(wù)模式，采取資金來源多元化，引入政策性銀行信貸、國(guó)際貸款、鼓勵(lì)通過特許經(jīng)營(yíng)等多種方式，引導(dǎo)社會(huì)資金參與污泥處理處置設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，通過創(chuàng)新商業(yè)模式來推進(jìn)污泥處理處置事業(yè)的發(fā)展尤為必要。
污泥處理處置商業(yè)模式的創(chuàng)新，要求政府在觀念和資金等保障措施上實(shí)現(xiàn)突破，一方面充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)資本的作用，認(rèn)識(shí)到污泥處理處置專業(yè)服務(wù)的作用，認(rèn)識(shí)到專業(yè)第三方咨詢機(jī)構(gòu)的積極作用，在第三方咨詢機(jī)構(gòu)的協(xié)助下進(jìn)行合理的規(guī)劃選址、設(shè)置相關(guān)責(zé)任邊界及其他的商務(wù)、技術(shù)條款，實(shí)現(xiàn)政府和專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)雙贏；另一方面要保障私人部門能夠參與需要通過污泥處理費(fèi)、政府專項(xiàng)資金等其他形式來保障政府購(gòu)買服務(wù)能夠得到穩(wěn)定的資金支持，解決污泥處理處置專業(yè)服務(wù)提供商的后顧之憂，政府部門也可以在財(cái)政稅收等方面給予一定的政策支持。
從污泥處理處置專業(yè)服務(wù)提供商來看，打鐵還需自身硬，需要提高污泥處理處置服務(wù)的技術(shù)、投融資、運(yùn)營(yíng)和管理能力，降低投資和運(yùn)營(yíng)成本，提供更加專業(yè)、綜合、高效的服務(wù)。
多主體全方位監(jiān)管
污泥處理處置在解決資金、技術(shù)、商業(yè)模式等問題的同時(shí)，監(jiān)督管理也直接影響到處理處置的效果。污泥在運(yùn)輸、儲(chǔ)存、處理處置等過程中均可能對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，污泥處理處置的監(jiān)督管理應(yīng)該貫穿整個(gè)流程，明確各環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，各責(zé)任主體從源頭上建立健全監(jiān)督管理制度，污水處理廠應(yīng)建立完善的污泥管理臺(tái)賬，并逐季上報(bào)污泥產(chǎn)生及流向情況；污泥運(yùn)輸單位應(yīng)具有相關(guān)運(yùn)營(yíng)資質(zhì)，不得委托給個(gè)人運(yùn)輸；污泥運(yùn)輸應(yīng)按相關(guān)管理部門批準(zhǔn)的線路和時(shí)間段行駛，運(yùn)輸線路盡可能避開居民聚居點(diǎn)、水源保護(hù)區(qū)、名勝古跡、風(fēng)景旅游區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)；污泥處理處置單位應(yīng)建立完善的環(huán)境監(jiān)測(cè)和管理制度。
除污泥處理處置各環(huán)節(jié)責(zé)任主體自覺監(jiān)管外，行業(yè)主管部門也是當(dāng)然的監(jiān)管主體，政府部門的監(jiān)管不僅僅體現(xiàn)在最終產(chǎn)物環(huán)節(jié)，還應(yīng)包括選址、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面。行業(yè)主管部門也可以通過委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)來實(shí)施監(jiān)管。
社會(huì)公眾是污泥處理處置服務(wù)的買單主體，公眾參與和監(jiān)督在污泥處理處置中起到很關(guān)鍵的作用，是解決環(huán)境問題的根本動(dòng)力所在。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，公眾輿論監(jiān)督的作用愈發(fā)凸顯，但是我國(guó)的公共信息還處在不對(duì)稱的階段，作為并不具備專業(yè)知識(shí)的公眾來說，其對(duì)潛在污染意識(shí)能力并不足夠，因此需要更多有專業(yè)能力的專業(yè)人士和企業(yè)參與到監(jiān)督管理行列中。
污泥之困，困在認(rèn)識(shí)滯后、困在責(zé)任不清、困在資金沒保障、困在商業(yè)模式待捋順、困在政策沒到位、困在監(jiān)管沒落實(shí)，解決污泥困局需要政府、企業(yè)、學(xué)界、公眾共同參與。
本文2014年1月發(fā)表于《濟(jì)邦通訊》第41期
