2014-05-13
“近幾年，很多重大項(xiàng)目都經(jīng)歷了‘政府拍板——民眾抗議——項(xiàng)目擱淺’的反應(yīng)模式，不僅浪費(fèi)了前期投入的巨大成本，還犧牲了政府的公信力。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員王亦楠對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，必須盡快找出環(huán)境類(lèi)群體事件的解決方案。
中國(guó)正處于工業(yè)化的中后期階段，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日益增加，由此產(chǎn)生的環(huán)境維權(quán)事件頻發(fā)。據(jù)環(huán)保部原總工楊朝飛2012年在全國(guó)人大做專(zhuān)題講座時(shí)所講，自1996年來(lái)以來(lái)，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速。重特大環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)，2005年以來(lái)，環(huán)保部直接接報(bào)處置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增長(zhǎng)120%，特別是重金屬和危險(xiǎn)化學(xué)品突發(fā)環(huán)境事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。
王亦楠認(rèn)為，要走出這種“雙輸”困局，必須落實(shí)好新《環(huán)保法》，盡快改變“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)狀，并改善現(xiàn)有的公眾參與機(jī)制，化解民眾對(duì)政府的不信任。
環(huán)境維權(quán)向中西部蔓延
《21世紀(jì)》：近年來(lái)環(huán)境類(lèi)群體事件頻發(fā)，根據(jù)你的調(diào)研和觀察，這些事件有哪些主要的特點(diǎn)和趨勢(shì)？
王亦楠：首先是人們關(guān)注的污染源增多。涉環(huán)保群體性事件的投訴熱點(diǎn)從過(guò)去的水和大氣污染擴(kuò)大到土壤、噪聲、電磁輻射和固體廢棄物等污染，特別是重金屬污染、危險(xiǎn)化學(xué)品污染等突發(fā)環(huán)境事項(xiàng)的投訴呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。
其次是環(huán)保維權(quán)向中西部蔓延。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和通訊的發(fā)達(dá)，當(dāng)前正呈現(xiàn)出全民環(huán)保意識(shí)、民主意識(shí)、維權(quán)意識(shí)覺(jué)醒的趨勢(shì)，群體性事件的地域分布從更多發(fā)生于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，開(kāi)始向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)蔓延。
第三，環(huán)境維權(quán)越來(lái)越具有組織性，但大多數(shù)事項(xiàng)僅在民生訴求范圍內(nèi)，尚未上升到政治訴求。
此外，值得關(guān)注的是，農(nóng)村污染問(wèn)題日益突出。隨著城鎮(zhèn)化的加快，涉及鋼鐵、水泥、采礦等工業(yè)污染從城市加速向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村地區(qū)成為城市生活垃圾和工
業(yè)廢渣的堆放地，嚴(yán)重威脅著當(dāng)?shù)厝罕婏嬘盟踩蜕眢w健康。工業(yè)污染在農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，由此帶來(lái)的環(huán)境類(lèi)群體事件風(fēng)險(xiǎn)也在增加。
《21世紀(jì)》：為什么我們現(xiàn)在進(jìn)入了環(huán)境類(lèi)群體事件的頻發(fā)期？
王亦楠：目前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾非常突出，特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，為了追求GDP增長(zhǎng)，部分市縣政府重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、重眼前利益而輕環(huán)境保護(hù)，行政干預(yù)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)象比較突出，為環(huán)保維權(quán)事件的發(fā)生埋下了隱患。比如，為了增加稅收，盲目引進(jìn)高污染項(xiàng)目換取短期經(jīng)濟(jì)效益；為了給企業(yè)營(yíng)造“寬松”的發(fā)展氛圍，阻礙正常的環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法；污染問(wèn)題發(fā)生后政府避重就輕，行政不作為或亂作為；甚至部分地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)“與民賽跑”，要趕在民眾環(huán)保意識(shí)覺(jué)醒前搶建設(shè)、搶發(fā)展。地方環(huán)保部門(mén)在當(dāng)?shù)卣l(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢(shì)影響下很難履責(zé)。
同時(shí)，在現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)管理體制下，“違法成本低”導(dǎo)致環(huán)境違法行為屢禁不止。一是行政處罰普遍偏輕。根據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，違反環(huán)評(píng)規(guī)定擅自開(kāi)工建設(shè)，目前只要求補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，逾期不辦的才給予20萬(wàn)元以下的罰款，致使很多企業(yè)邊開(kāi)工邊做環(huán)評(píng)，或干脆以交罰款代替環(huán)評(píng)；向地下排污的罰款只有5萬(wàn)～50萬(wàn)元，難以讓排污者傷筋動(dòng)骨。二是行政執(zhí)法缺乏強(qiáng)制手段。“停止建設(shè)”、“責(zé)令停業(yè)關(guān)閉”等現(xiàn)行強(qiáng)制手段在基層很難有效執(zhí)行，環(huán)境案件處理的法院立案、審查、聽(tīng)證、裁定等程序需要很長(zhǎng)時(shí)間，致使違法排污行為無(wú)法及時(shí)糾正。三是環(huán)境民事賠償制度不健全。因缺乏可操作的環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范和管理機(jī)制，污染損害因果關(guān)系和賠償金額難以判定，許多污染案件久拖不決、訴訟成本高昂，導(dǎo)致環(huán)保問(wèn)題成為引發(fā)群體維權(quán)事件的重要誘因。
如何走出“鄰避”困境？
《21世紀(jì)》：在諸多環(huán)境類(lèi)群體事件當(dāng)中，由垃圾焚燒處理廠引發(fā)的環(huán)境群體事件尤其值得關(guān)注。業(yè)界都認(rèn)為，垃圾焚燒廠是解決垃圾圍城的現(xiàn)實(shí)選擇，但卻在各地都產(chǎn)生了“鄰避”行動(dòng)（NotInMyBackYard），也就是你可以建，但別在我家后院建。你認(rèn)為如何走出“鄰避”困境？
王亦楠：垃圾焚燒廠在許多發(fā)達(dá)國(guó)家可以緊鄰居民區(qū)和重要景區(qū)而建，PX在很多國(guó)家都有生產(chǎn)廠，然而這些項(xiàng)目卻在國(guó)內(nèi)屢遭民眾抗議。形成這種反差的一個(gè)重要原因是我國(guó)民眾對(duì)有些地方政府和企業(yè)存在著不信任感。過(guò)去一兩年內(nèi)全國(guó)多起大型群體性事件不斷警示我們：這種信任危機(jī)已累積到束縛我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的程度。
在當(dāng)前逃避環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)象突出、群眾舉報(bào)常常不了了之的情況下，群眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生質(zhì)疑是可以理解的，何況很多重大項(xiàng)目的民意聽(tīng)證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序常常是走過(guò)場(chǎng)，決策過(guò)程沒(méi)有讓群眾真正參與，也就難以取得群眾的支持。如何提升政府的公信力，已成為擺在各級(jí)政府面前、考驗(yàn)政府執(zhí)政能力的一個(gè)重大課題。
另外，在民眾環(huán)保維權(quán)意識(shí)迅速提升的同時(shí)，我國(guó)的環(huán)境教育卻非常滯后。因缺乏對(duì)電磁輻射、二惡英、重金屬污染等方面的科學(xué)認(rèn)知，相當(dāng)一些環(huán)保維權(quán)事件中的民眾都抱有“只要不明白、那就不要它”的非理性維權(quán)心理，致使一些符合環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、有利于民生的項(xiàng)目也被妖魔化，并借助現(xiàn)代通訊技術(shù)迅速在全國(guó)蔓延。“企業(yè)還未污染、群眾思想先抵觸”讓很多地方政府頗感無(wú)奈。因此，迫切需要加強(qiáng)對(duì)公眾的環(huán)保知識(shí)宣傳和教育，引導(dǎo)公眾理性表達(dá)環(huán)境訴求。
改善公眾參與機(jī)制
《21世紀(jì)》：你認(rèn)為，如何從根本上遏制我國(guó)環(huán)境類(lèi)群體事件蔓延的態(tài)勢(shì)？
王亦楠：當(dāng)前最緊要的任務(wù)不是更新環(huán)境治理方式和技術(shù)，而是要盡快彌補(bǔ)一系列制度性缺陷，從源頭上化解矛盾。只有最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能有效遏制環(huán)境類(lèi)群體事件的蔓延。首先是落實(shí)好新《環(huán)保法》，將政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任落到實(shí)處。以往各地環(huán)保成效很大程度上依賴于地方領(lǐng)導(dǎo)覺(jué)悟和素質(zhì)（而非強(qiáng)有力的法律約束）的狀況，建議以實(shí)施新《環(huán)保法》為契機(jī)，緊緊圍繞“政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)”的要求，重點(diǎn)解決一些地方政府環(huán)境保護(hù)不作為、亂作為、干擾環(huán)境執(zhí)法等突出問(wèn)題，從科學(xué)決策、執(zhí)法監(jiān)督、責(zé)任追究等方面創(chuàng)建或強(qiáng)化一批制度和機(jī)制（如戰(zhàn)略及規(guī)劃環(huán)評(píng)制度、目標(biāo)責(zé)任制度、強(qiáng)制淘汰重污染企業(yè)補(bǔ)償制度、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境應(yīng)急管理制度等等），將政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任真正落到實(shí)處。
其次，嚴(yán)格追究污染者責(zé)任，切實(shí)解決違法成本低的問(wèn)題。建議在現(xiàn)行侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定單行的環(huán)境損害賠償法，明確環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)主體、賠償責(zé)任范圍、責(zé)任承擔(dān)方式、救濟(jì)途徑等基本制度，將環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的公益損害和公民的私益損害列入賠償范圍，建立環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制，為落實(shí)環(huán)境責(zé)任提供強(qiáng)有力的支撐。此外，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，盡快建立環(huán)境責(zé)任終身追究制度，建立健全行政裁決、公益訴訟等環(huán)境損害救濟(jì)途徑，讓污染者為其違法行為付出高昂代價(jià)。
《21世紀(jì)》：在強(qiáng)化法律責(zé)任之外，公眾參與也是化解環(huán)境類(lèi)群體事件的重要途徑。你認(rèn)為，應(yīng)該如何改善現(xiàn)有的公眾參與機(jī)制？
王亦楠：重大項(xiàng)目不是不能建，關(guān)鍵是在怎么建、哪里建的問(wèn)題上要充分吸納民意、充分進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。公眾參與是解決環(huán)境問(wèn)題不可缺失的力量，形勢(shì)迫使我們必須搭建更完善的民意表達(dá)通道，保障公民對(duì)環(huán)境信息的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和參與權(quán)，在公共決策制度上體現(xiàn)科學(xué)性和法治性，才能提升政府公信力。
我建議，從以下四個(gè)方面著手建立適于我國(guó)國(guó)情的公眾參與機(jī)制，及時(shí)化解信任危機(jī)：一是落實(shí)好國(guó)控重點(diǎn)污染源信息公開(kāi)制度，要求國(guó)控企業(yè)必須將污染物排放的信息向公眾公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督；二是完善項(xiàng)目的環(huán)評(píng)聽(tīng)證制度，重大建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)必須聽(tīng)取民意，完善利益相關(guān)者尤其是企業(yè)與社區(qū)之間的協(xié)商機(jī)制，從根本上改變當(dāng)前民意聽(tīng)證走形式的現(xiàn)狀。
三，積極支持環(huán)保類(lèi)公益組織的發(fā)展，這類(lèi)社會(huì)組織在環(huán)境教育和動(dòng)員社會(huì)參與方面具有不可忽視的“正能量”，支持他們積極參與公益訴訟。四是探索社區(qū)環(huán)保對(duì)話制度，建立政府、企業(yè)和社區(qū)群眾三方定期溝通、平等對(duì)話、協(xié)商解決的平臺(tái)。
值得強(qiáng)調(diào)的是，雖然發(fā)展過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，但若因群眾不理解而被迫停止一些事關(guān)民生的重大項(xiàng)目建設(shè)，則會(huì)出現(xiàn)更大的問(wèn)題。因此，在建立公眾參與機(jī)制的同時(shí)，必須從現(xiàn)在開(kāi)始大力加強(qiáng)對(duì)群眾的環(huán)境教育和科普知識(shí)宣傳，培育公眾理性參與公共決策的氛圍。建議在師范類(lèi)院校設(shè)立環(huán)境教育專(zhuān)業(yè)，為環(huán)境教育培養(yǎng)師資，并將環(huán)境教育納入基礎(chǔ)教育，在中小學(xué)和高校開(kāi)設(shè)關(guān)于環(huán)境保護(hù)和環(huán)境道德的必修課程。同時(shí)，針對(duì)群眾關(guān)心的各種環(huán)境污染問(wèn)題，利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多媒體手段開(kāi)展廣泛的環(huán)保科普知識(shí)宣傳，及時(shí)給群眾以正確的解答和引導(dǎo)。
（編輯衣鵬張凡譚翊飛申劍麗）
如何化解環(huán)境類(lèi)群體性事件？
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