7月29日上午,中度污染下的北京市朝陽區(qū)常營鄉(xiāng),北京第十水廠A廠項目(下稱水十廠)工地上,工人們正在罩著綠色圍網(wǎng)的墻體上施工。放眼望去,水廠沉淀池、碳吸附池、清水池等主體設施都已成形。
“十幾年了,我想讓這個項目在我手中完工。”負責水十廠項目的北京安菱水務科技有限公司(下稱安菱水務)總經(jīng)理張恒利說。
水十廠是繼成都自來水六廠后,中國第二個水務類PPP(Public-Private-Partnership,公私合作)項目,也是北京市首個利用外資建設市政設施的試點項目,總投資23億元。該項目早在1998年就已立項,卻一直到2012年年底才動土。而一般情況下,建一個水廠,用不了三年時間。
究其原因,用北京大岳咨詢公司(大岳咨詢)總經(jīng)理金永祥的話說,中國PPP發(fā)展到現(xiàn)在,已經(jīng)歷五個階段,而所有PPP項目可能遭遇的難題,水十廠都撞上了。
水十廠項目起步就遇到問題——招標過程中,光是為了論證招標文件的法律效力,就耗時近一年時間。這使得項目進展整體滯后,以至于后期出現(xiàn)諸多變故:水源供給不上,市場供需倒掛,政府推動態(tài)度不積極,中標方退出項目,土地價格一路飆漲,輸水管道改線。
時至今日,擺在張恒利面前的,還有源水管道何時能開工,以及重新辦理諸多施工手續(xù)等問題。
三家外資“超低價”競標
花一年論證標書法律效力
故事要從上世紀末說起。
1998年,水十廠立項之年,適逢亞洲金融危機爆發(fā),政府資金緊缺,而國內(nèi)基礎設施建設又進入快速擴張階段。正是在這個時候,BOT(建設-運營-移交)這種利用私營資本建設公用事業(yè)的商業(yè)模式進入中國。
水十廠項目采用的正是BOT建設模式,其占地面積約180畝,總投資23億元,設計處理能力為每日50萬噸。按計劃,水十廠預計于2014年年底建成通水,主要為朝陽CBD(中央商務區(qū))、通州新城等北京東部地區(qū)供水。
曾擔任水十廠項目總顧問的金永祥說,北京啟動水十廠項目的初衷,主要是摸索利用外資進行城市市政建設,這也是為什么后來參加投標的都是外資企業(yè)。
當時,不管是民資還是外資,都巴望著獲得水十廠項目。項目開標前,購買資格預審文件的企業(yè)和銀行,就達到30多家。經(jīng)過篩選,最終5家聯(lián)合體進入投標程序,包括:法國蘇伊士和香港新世界聯(lián)合體(下稱蘇伊士聯(lián)合體),日本三菱和英國安格利安聯(lián)合體(下稱安菱聯(lián)合體),法國威立雅,英國泰晤士和日本三井聯(lián)合體,以及意大利一家水務公司。
金永祥稱,政府招標時看重四點——水價、融資能力、技術(shù)方案和法律方案,并且水價越低,投標時得分越高。
當時,得分排名前三的分別是蘇伊士聯(lián)合體、安菱聯(lián)合體和威立雅,三者給出的水價分別是1.15元/噸、1.39元/噸、1.5元/噸,都低于政府估算的6.9元/噸。
此時,政府卻遇到了兩難的問題。
投標文件有中英文兩種,給出最低水價的蘇伊士聯(lián)合體,其英文文件簽了字,中文文件卻未簽字。蘇伊士聯(lián)合體堅持認為文件有效,而排名第二的安菱聯(lián)合體認為其無效。
“蘇伊士給出的水價對政府來說很有誘惑力,但政府又擔心遭到國際投訴。”金永祥說,作為中國第二個水務類PPP項目,政府國際經(jīng)驗不足,而當時法律界意見不一,有的認為蘇伊士聯(lián)合體文件有效,有的認為其無效。
為此,安菱聯(lián)合體聘請了北京康達律師事務所作為自己的法律顧問,北京市政府還召開專門會議,討論蘇伊士聯(lián)合體文件的法律效力。
項目招標半年就結(jié)束,論證蘇伊士聯(lián)合體標書法律效力,卻花了近一年時間。
“投標函中承諾著水價、融資條件、融資交割條件等一系列事項,如果沒有簽字,就意味著蘇伊士聯(lián)合體沒有對政府的招標書做出實質(zhì)性的回應。”康達律師事務所合伙人劉文義稱,實質(zhì)響應是BOT的核心內(nèi)容之一,有形式和內(nèi)容兩個層面,即形式上要求投標方在文件上簽字,內(nèi)容上要求投標方文件中承諾的東西是確定的。
金永祥直言,按規(guī)則來,可以判蘇伊士聯(lián)合體標書無效,不過水十廠設計規(guī)模是日供水50萬噸,蘇伊士聯(lián)合體和安菱聯(lián)合體的水價約差2角錢,一年就是3000多萬元,政府也很糾結(jié)。
劉文義稱,北京市政府組織專家對康達律師事務所給出的意見進行討論,最后論證蘇伊士聯(lián)合體的標書無效。
“作為招標方,要注意標書形式上的完善,政府需要有明確的法律和法規(guī),一旦標書有問題,就不能進入評標環(huán)節(jié)。”劉文義說,直到現(xiàn)在,國內(nèi)的BOT項目仍面臨著類似問題。
項目撞上“三大變數(shù)”
又逢水務市場供需倒掛
經(jīng)過招投標一番惡戰(zhàn),拿下項目的安菱聯(lián)合體和北京市政府又遇到了始料未及的問題——就在論證蘇伊士聯(lián)合體標書有效性的期間,整個北京水務市場供需開始倒掛。
金永祥說,1998年開始規(guī)劃水十廠時,北京一度計劃,從1999年到2004年,每年增加10萬噸供水,到2004年供水量達到350萬噸/天。然而,到了2000年,北京市進入用水高峰時每天也只需要280萬噸供水,到2004年,北京實際用水量更是降到了230萬噸/天,而當時供水能力已達到300萬噸/天。
用水量出現(xiàn)下降,緣于北京市工業(yè)企業(yè)的大規(guī)模外遷。2000年8月,北京市頒布《北京市三、四環(huán)路內(nèi)工業(yè)企業(yè)搬遷實施方案》,計劃用五年時間,使四環(huán)路內(nèi)企業(yè)的占地面積從彼時的8.74%降低到7%。當年,三環(huán)內(nèi)20家污染擾民企業(yè)就實施了搬遷。
不僅如此,2001年,北京申奧成功。2002年,北京市頒布《北京奧運行動規(guī)劃》,該規(guī)劃要求,在2008年之前,重點加強冶金、化工、電力、水泥等行業(yè)生產(chǎn)污染控制,東南郊化工區(qū)和四環(huán)路以內(nèi)200家污染企業(yè)全部完成調(diào)整搬遷,其中特別提出,首鋼完成減產(chǎn)200萬噸鋼和結(jié)構(gòu)調(diào)整目標。
“那時政府對城市發(fā)展規(guī)律認識不多,工業(yè)企業(yè)外遷是一種社會變遷,誰都考慮不到。”金永祥直言,相對2008年的北京奧運會,水十廠的確需要讓步。
雪上加霜的是,原先規(guī)劃為水十廠水源地的北京密云水庫,1999年后一直處于枯水期。與此同時,水庫上游的農(nóng)民開始截流。而按計劃,水十廠每年應從密云水庫取1.5億噸到2億噸的源水。
要為奧運讓步的,還有從密云水庫到水十廠約75公里的輸水管道——2004年,北京首都機場實施擴建工程,占了水十廠輸水管道建設用地,輸水管道遲遲無法開工。
金永祥說,幾十公里輸水線路的改動,涉及到經(jīng)濟社會很多問題,給項目又加了一個變數(shù)。
項目拖太久+歐盟東擴
外資聯(lián)合體中途退出
在前述諸多變數(shù)之下,安菱聯(lián)合體于2004年7月正式要求終止項目,并向政府索要2000萬美元的違約款。
劉文義告訴早報記者,安菱聯(lián)合體要求退出,主要是因為項目時間拖延太久,盡管北京市方面提出用南水北調(diào)來水作為水源,安菱聯(lián)合體仍擔憂南水北調(diào)的水何時能到北京。
“其實,項目出現(xiàn)這么多變故后,北京市政府也不愿意再推動這個項目。”金永祥直言。
按照安菱聯(lián)合體和北京市政府簽署的協(xié)議,安菱聯(lián)合體要完成七八億元的融資,但直到其提出終止項目時也未能完成。
金永祥說,由于當初外企擠破頭要競得水十廠項目,在后來的協(xié)議當中,安菱聯(lián)合體放棄了一些諸如政治不可抗力等對自身有利的條件。而銀行則認為企業(yè)無法承擔此類風險,提出只有政府愿意承擔,才貸款給安菱聯(lián)合體。
“顯然,那時政府也不愿承擔這類風險。政府高明的地方在于,其沒有違約,安菱聯(lián)合體要退出就違約了,融資完不成也算違約。”金永祥稱,北京市政府在規(guī)則上占了優(yōu)勢,可進可退。
不過,金永祥提醒,這起B(yǎng)OT項目中,安菱聯(lián)合體的退出,也絕非僅僅是因為項目外部諸多條件的變化。
2004年,歐盟正式東擴,保加利亞、羅馬尼亞、匈牙利、斯洛伐克等進入歐盟。安菱聯(lián)合體中的英國安格利安公司想要回防歐洲,在歐盟國家擴張。
張恒利告訴早報記者,考慮到水十廠建設的必要性,以及項目終止會給北京市政府帶來一系列法律風險,2005年5月,北京市政府決定繼續(xù)實施該項目,并同意外方退出,決定由北京控股集團有限公司和美國咨詢公司——金州控股集團組成聯(lián)合體(下稱北控-金州聯(lián)合體),對項目進行重組。
金永祥說,安菱聯(lián)合體提出退出項目之際,北京用水需求實則又開始有所上升。同時,為消化南水北調(diào)來水,項目也有必要繼續(xù)建設。
據(jù)張恒利介紹,水十廠建成完工后,每年將能消納1.8億噸南水北調(diào)來水,且能減輕北京對地下水的過度依賴。
建設成本一路飆漲
管道建設遭遇“維權(quán)”
2006年12月,北控-金州聯(lián)合體接手水十廠項目。次年8月,北京市自來水集團主動加入水十廠項目。北控、金州和自來水集團分別占股33.875%、33.125%、33%。
早在水十廠項目開始啟動時,金州就是安菱聯(lián)合體的顧問和水十廠項目總承包商。原先供職金州的張恒利2013年接手水十廠項目建設,他每天都泡在五環(huán)邊的該項目工地上。
金州董事長蔣超告訴早報記者,水十廠所在地當年是按劃撥形式規(guī)劃為市政用地的,征地費用也只有3200萬美元。由于項目未能如期開工,包括征地、拆遷費用在內(nèi),這塊地的成本已經(jīng)漲到八九億元人民幣。為此,北京市政府補償了金州2億元人民幣,作為征地費用。
張恒利稱,有關部門已出臺新規(guī),要求外商合資企業(yè)在中國的用地要通過轉(zhuǎn)讓的方式。這種情況下,項目涉及的一系列證件和手續(xù)都要重新辦理。
為了辦土地證,張恒利沒少跑路。
“你要知道,把政府的這些部門拉到一起開個會不容易。”張恒利說,政府不應根據(jù)投資者性質(zhì)來決定土地是劃撥,還是轉(zhuǎn)讓,而應根據(jù)項目本身的屬性來定。水十廠采用BOT模式,建的是市政設施,最終要無償轉(zhuǎn)移給政府,用地應按照市政項目性質(zhì)采用劃撥形式。
目前,水十廠項目依據(jù)北京市建委出具的工程協(xié)辦單開工建設。張恒利希望,政府部門能幫忙協(xié)調(diào)解決項目核準批復過期問題、林地問題和北京市政府對項目用地的批復問題,以保證工程的合法合規(guī),使得水十廠后續(xù)其他工程手續(xù)得以正常辦理。
讓張恒利頭疼的還有2.67公里輸水管道的建設問題。輸水管道設計和勘察環(huán)節(jié)已完成,按計劃,應于7月底開工,但目前管道開工卻“卡住”了,與項目無關的征地遺留問題硬是“沾上”了水廠。
如前文所述,水源改為南水北調(diào)來水后,輸水管道也改了路徑——水十廠源水輸水管道起點為東五環(huán)南水北調(diào)東干渠與幺家店路相交處,沿幺家店路向東敷設至凈水廠。
這一輸水管道所經(jīng)區(qū)域有一起征地糾紛。據(jù)張恒利稱,北京市一政府部門旗下企業(yè)在征地中,欠了平房鄉(xiāng)9000多萬元,欠了高碑店鄉(xiāng)4000多萬元。
“我們成了村民跟政府談判的籌碼,我們一施工,村民就拿棒子攆我們。”讓張恒利感到委屈的是,輸水管道在五環(huán)以外,而糾紛涉及的征地問題是在五環(huán)以內(nèi),與水十廠項目并無關系。
此外,張恒利提出,新股東2007年與政府重新草簽的特許權(quán)協(xié)議,主要內(nèi)容沿用了2002年時的基本精神,目前已違背項目實際情況,希望政府及有關部門盡快啟動有關水價等問題的談判。
對此,北京市水務局在回應記者時稱,由于水十廠正在建設過程中,因此尚不便對外進行宣傳報道。