國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目適用范圍“PK”
王守清，程珊珊：國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目適用范圍“PK”，施工企業(yè)管理，2014年9月
國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目適用范圍“PK”
清華大學(xué)建設(shè)管理系 王守清 程珊珊
并不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目都適用公私合作(PPP)模式，這已經(jīng)是國(guó)際上的共識(shí)了；但是國(guó)際上對(duì)PPP適用范圍的相關(guān)規(guī)定，則不盡相同。本文簡(jiǎn)介國(guó)內(nèi)外的有關(guān)規(guī)定并進(jìn)行比較分析，以為我國(guó)PPP立法提供參考建議。
1. 我國(guó)有關(guān)部委和地方政府(不含港澳臺(tái))文件的相關(guān)規(guī)定
因我國(guó)目前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的PPP法，其適用范圍尚無(wú)國(guó)家層面明確、統(tǒng)一的規(guī)定，但有關(guān)部委和地方政府有關(guān)文件有些規(guī)定。1997年4月16日國(guó)家計(jì)委和國(guó)家外匯局發(fā)布的《境外進(jìn)行項(xiàng)目融資[†]管理辦法》規(guī)定，“項(xiàng)目融資主要適用于發(fā)電設(shè)施、高等級(jí)公路、橋梁、隧道、城市供水廠(chǎng)及污水處理廠(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，以及其他投資規(guī)模大，且具有長(zhǎng)期穩(wěn)定預(yù)期收入的建設(shè)項(xiàng)目。”2004年3月19日建設(shè)部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)[‡]管理辦法》規(guī)定“本辦法所稱(chēng)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，適用本辦法”。很多地方政府的規(guī)章如2006年《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》中也提到“本辦法所稱(chēng)城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)，是指經(jīng)行政特別許可，企業(yè)或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)下列城市基礎(chǔ)設(shè)施：(一)供水、供氣、供熱、排水；(二)污水和固體廢物處理；(三)收費(fèi)公路、地鐵、城市鐵路和其他城市公共交通；(四)其他城市基礎(chǔ)設(shè)施”。
從我國(guó)30多個(gè)地方政府公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法或條例來(lái)看，地方政府更傾向于將適用的項(xiàng)目列舉出來(lái)，甚至再加上一個(gè)兜底條款，以使得適用范圍更加全面，但是這些條款很多提出的特許經(jīng)營(yíng)范圍很狹窄，已經(jīng)大大落后于實(shí)務(wù)了。范圍最全面的應(yīng)該是2014年剛出臺(tái)的上海市《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例(初稿)》中規(guī)定的：“下列基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目可以實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)：
(一)煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源項(xiàng)目；
(二)鐵路、公路、水路、航空、郵政、運(yùn)輸樞紐等交通運(yùn)輸項(xiàng)目；
(三)電信樞紐、通信、信息網(wǎng)絡(luò)等通訊項(xiàng)目；
(四)防洪、灌溉、排澇、引(供)水、灘涂治理、水土保持、水利樞紐等水利項(xiàng)目；
(五)生態(tài)環(huán)境破壞與自然災(zāi)害防治、土地整治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目；
(六)供水、供電、供氣、供熱、污水和垃圾處理、公共交通、園林綠化、照明等城鄉(xiāng)設(shè)施項(xiàng)目；
(七)科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育，以及社會(huì)福利設(shè)施等項(xiàng)目；
(八)廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等保障性住房項(xiàng)目。”
上海的條例采用完全列舉的方法，并沒(méi)有加上諸如“政府或法律規(guī)定的其他情形”這樣的兜底條款，基本上已經(jīng)囊括了各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，好像是為挑選項(xiàng)目節(jié)省了時(shí)間，但是，這種范圍的界定，對(duì)PPP實(shí)務(wù)的指導(dǎo)作用其實(shí)并不明顯，因?yàn)椴还懿捎煤畏N列舉方式，涉及到的都是有限的范圍，企業(yè)既不能因?yàn)檫@種列舉而直接應(yīng)用PPP(無(wú)論是政府或企業(yè)都必須通過(guò)可行性研究和物有所值等評(píng)估提出實(shí)施方案等一系列程序，才能應(yīng)用PPP)，在有兜底條款時(shí)又不能因?yàn)闆](méi)列舉到的項(xiàng)目而排除適用PPP；而且，若是采用完全列舉的方式，使得可能潛在的PPP項(xiàng)目因不在列舉清單里而使得項(xiàng)目難以成型�？傊信e的作用是有限的，它至多能體現(xiàn)政府對(duì)于某些行業(yè)應(yīng)用PPP的鼓勵(lì)，提示政府可以將一些項(xiàng)目進(jìn)行PPP的招標(biāo)，提示企業(yè)可以主動(dòng)提出PPP項(xiàng)目。
2. 其他國(guó)家和地區(qū)對(duì)PPP應(yīng)用范圍的相關(guān)規(guī)定
2.1 完全列舉PPP應(yīng)用范圍的國(guó)家和地區(qū)做法
柬埔寨和臺(tái)灣地區(qū)對(duì)PPP的適用范圍都作了列舉�！都砥艺鯂�(guó)關(guān)于 BOT合同的法規(guī)》規(guī)定，“只有柬埔寨發(fā)展理事會(huì)或柬埔寨王國(guó)政府授權(quán)的單位宣布的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目才是BOT合同的客體。該類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施包括下列項(xiàng)目：電廠(chǎng)、道路、高速路、港口、電訊網(wǎng)、鐵路、民用住宅、醫(yī)院、學(xué)校、機(jī)場(chǎng)、體育場(chǎng)、旅游飯店、新建城市、水電站、水壩、工廠(chǎng)、凈水廠(chǎng)及垃圾處理”。
臺(tái)灣地區(qū)的《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》規(guī)定，“本法所稱(chēng)公共建設(shè)，指下列供公眾使用或促進(jìn)公共利益之建設(shè)：
一、交通建設(shè)及共同管道。
二、環(huán)境污染防治設(shè)施。
三、污水下水道、自來(lái)水及水利設(shè)施。
四、衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施。
五、社會(huì)及勞工福利設(shè)施。
六、文教設(shè)施。
七、觀光游憩重大設(shè)施。
八、電業(yè)設(shè)施及公用氣體燃料設(shè)施。
九、運(yùn)動(dòng)設(shè)施。
十、公園綠地設(shè)施。
十一、重大工業(yè)、商業(yè)及科技設(shè)施。
十二、新市鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)。
十三、農(nóng)業(yè)設(shè)施。”
柬埔寨和臺(tái)灣地區(qū)采用的也是完全列舉的方式，這樣做的好處和壞處都是遇到?jīng)]有列舉到的項(xiàng)目，可以直接不考慮采用PPP：節(jié)省時(shí)間和有可能浪費(fèi)物有所值的機(jī)會(huì)。同樣，完全列舉也能起到部分正面清單的作用。
2.2 不列舉PPP應(yīng)用范圍的國(guó)家和地區(qū)做法
國(guó)際上更多的國(guó)家和地區(qū)并未明確限定PPP的具體適用范圍，而僅僅是通過(guò)對(duì)PPP的定義以及評(píng)估項(xiàng)目是否適用PPP的方法，從另一個(gè)角度間接表達(dá)出適用范圍。
香港效率促進(jìn)組編制的《PPP簡(jiǎn)要指引(AnIntroductory Guide to Public Private Partnerships)》將PPP定義為一種涉及到私營(yíng)部門(mén)交付公共服務(wù)的合同安排，考慮到“適用PPP的項(xiàng)目具有如下特點(diǎn)：
1. 對(duì)建設(shè)和交付期間高效的風(fēng)險(xiǎn)管理有要求的重要投資項(xiàng)目：可能是單獨(dú)的一個(gè)主項(xiàng)目，也有可能是一系列可復(fù)制的小項(xiàng)目；
2. 私營(yíng)部門(mén)有交付所需設(shè)施和服務(wù)的專(zhuān)門(mén)知識(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值；
3. 服務(wù)的結(jié)構(gòu)應(yīng)該是適當(dāng)?shù)�，允許公共部門(mén)將服務(wù)需求定義為產(chǎn)出/成果要求(以便準(zhǔn)確地形成合同，保證企業(yè)能夠高效率地、公平地和可問(wèn)責(zé)地長(zhǎng)期提供公共服務(wù))；
4. 政府和企業(yè)之間的風(fēng)險(xiǎn)分配能夠清晰地界定和執(zhí)行；
5. 設(shè)備及其服務(wù)的自然屬性在長(zhǎng)期的壽命期內(nèi)可以作價(jià)；
6. 項(xiàng)目規(guī)模要足夠大，以確保招投標(biāo)成本能夠與之相稱(chēng)；
7. 技術(shù)和其他方面相當(dāng)穩(wěn)定，而且不易受到短期快速變化的影響。當(dāng)項(xiàng)目涉及的設(shè)備受快速發(fā)展的技術(shù)影響時(shí)，PPP合同能作出相應(yīng)的其他安排；
8. 期限是長(zhǎng)期的，同時(shí)固定資產(chǎn)可預(yù)期長(zhǎng)期使用。”
而“不適用于PPP項(xiàng)目則具有一些困境，比如：
1. 公共部門(mén)不能夠完整和清晰地明確項(xiàng)目要求，即項(xiàng)目特性和預(yù)期服務(wù)質(zhì)量的不確定性
2. 由于迅速的技術(shù)變更導(dǎo)致難以明確項(xiàng)目的要求；
3. 需要整合優(yōu)勢(shì)技術(shù)時(shí)難以更換供應(yīng)商；
4. 過(guò)度依賴(lài)于企業(yè)貸款，但缺失獨(dú)立盡職調(diào)查的私營(yíng)企業(yè)又難以從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。”
對(duì)于什么項(xiàng)目適用PPP，香港《PPP簡(jiǎn)要指引》中有借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的意思，其中提到澳大利亞維多利亞州的伙伴政策(PartnershipsVictoria Policy)，表示當(dāng)需要公共基礎(chǔ)設(shè)施及其相應(yīng)服務(wù)時(shí)，政府不應(yīng)預(yù)判公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)哪一個(gè)更好，而應(yīng)根據(jù)其在一個(gè)具體項(xiàng)目全生命周期的成本控制和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的好處大小來(lái)進(jìn)行決策。如果私營(yíng)部門(mén)能更加有效節(jié)約地提供服務(wù)，那么通過(guò)公共利益測(cè)算后，就可承接公共項(xiàng)目。英國(guó)政府則明確，PPP是為了有效節(jié)約地提供安全的公共基礎(chǔ)設(shè)施，招投標(biāo)方法要看企業(yè)是否能夠?qū)崿F(xiàn)最佳的物有所值(Valuefor Money)。
物有所值是指綜合考慮全生命周期內(nèi)項(xiàng)目采購(gòu)的所有的利益、成本、風(fēng)險(xiǎn)后最佳結(jié)果，評(píng)估變量的價(jià)值需要一定程度的判斷和定量分析方法的應(yīng)用，即“物有所值是經(jīng)濟(jì)、效率和有效性的綜合體現(xiàn)，具體如下：
1. 低價(jià)提供服務(wù)；
2. 由于關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)較少，預(yù)期的經(jīng)濟(jì)回報(bào)有更大的確定性；
3. 由于公共部門(mén)關(guān)注的是服務(wù)交付而不是資產(chǎn)獲取，最終用戶(hù)受益更多。”
物有所值除了不受備選交付方法(PPP與否)預(yù)算的影響，也應(yīng)獨(dú)立于私營(yíng)財(cái)務(wù)安排的會(huì)計(jì)賬目。不管借款是不是體現(xiàn)在政府的資產(chǎn)負(fù)債表上，備選方法對(duì)財(cái)政預(yù)算的影響都應(yīng)該獨(dú)立于政府的資源管理架構(gòu)，包括PPP在內(nèi)的私營(yíng)融資模式若能比其他方式更好地保證物有所值就可以采用。
香港《PPP簡(jiǎn)要指引》中也對(duì)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，以及不適用PPP的項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行了描述，客觀上更加實(shí)用：對(duì)于一個(gè)項(xiàng)目而言，根據(jù)這些特點(diǎn)，初步判斷是否適用PPP，然后再根據(jù)物有所值的概念，對(duì)適用的項(xiàng)目進(jìn)行后續(xù)的評(píng)估，最終確定是否使用PPP。這種方法明顯比完全列舉要公正且合適得多：具體項(xiàng)目具體分析，對(duì)選擇真正適用PPP的項(xiàng)目而言，考慮得更加全面；而且，其物有所值的評(píng)估方法中，也必要地考慮了公眾的利益。
新加坡則在《PPP手冊(cè)(PublicPrivate Partnership Handbook)》中更加明確地提出PPP的適用條件：政府采用資源最優(yōu)的方法決定是否采用PPP，即將PPP采購(gòu)方法與政府傳統(tǒng)采購(gòu)方法進(jìn)行比較，如果PPP更加物有所值，政府就會(huì)采用PPP。“影響PPP能對(duì)政府實(shí)現(xiàn)物有所值、同時(shí)對(duì)私營(yíng)部門(mén)充滿(mǎn)吸引力的關(guān)鍵要素有：
1. 私營(yíng)部門(mén)供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)力：可信賴(lài)的、有能力的私營(yíng)部門(mén)比政府更加可能提供更好和更有效率的服務(wù)；
2. 可量化的產(chǎn)出/結(jié)果說(shuō)明書(shū)；
3. 足夠大的項(xiàng)目規(guī)模：項(xiàng)目規(guī)模越大，通過(guò)私營(yíng)部門(mén)的潛在的管理效率更高；
4. 私營(yíng)部門(mén)創(chuàng)新和管理效率的程度：當(dāng)私營(yíng)部門(mén)能夠引進(jìn)創(chuàng)新技術(shù)，PPP的方法使得項(xiàng)目更易成功。如果有可能，政府應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取私營(yíng)部門(mén)的建議共享設(shè)備設(shè)施，當(dāng)這種資源共享有礙于公共政策和目標(biāo)時(shí)除外；
5. 采用PPP模式和招投標(biāo)的充分時(shí)間：不充分的時(shí)間不利于政府清晰地表述自己的要求，也不利于私營(yíng)部門(mén)考察商業(yè)機(jī)會(huì)和提出新的主意；
6. 與其他項(xiàng)目或者已有合同的界面可控。”
新加坡《PPP手冊(cè)》中也提出了政府選用PPP需要考慮的要素，實(shí)質(zhì)也是在判斷PPP是否能夠提供更佳的物有所值，但是，與香港的《PPP指南》相比，沒(méi)有提到具體的物有所值方法和不適用的情形。
亞開(kāi)行等幾個(gè)機(jī)構(gòu)成立的CDIA(亞洲城市發(fā)展中心)所編制的《市政項(xiàng)目PPP指南(PPPGuide for Municipalities)》中提到，PPP適用于交通運(yùn)輸、公共事業(yè)和服務(wù)業(yè)等諸多行業(yè)，但是在不同項(xiàng)目中PPP的適用程度不同，CDIA認(rèn)為，原則上任何能夠帶來(lái)收入的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目均有潛力實(shí)施PPP。多數(shù)情況下，僅需計(jì)算項(xiàng)目預(yù)計(jì)收入能否在合理時(shí)間框架內(nèi)與項(xiàng)目成本實(shí)現(xiàn)平衡即可做出判斷，與此同時(shí)，要確保用戶(hù)愿意為新服務(wù)或改進(jìn)后的服務(wù)付費(fèi)；即便用戶(hù)不愿意付費(fèi)也未必表示該項(xiàng)目不適用PPP，但必須為投資者找到其它回報(bào)方式，道路、公立學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄等均可以考慮通過(guò)政府支付的方式回報(bào)投資者。CDIA同時(shí)指出，PPP應(yīng)比傳統(tǒng)政府融資項(xiàng)目更加物有所值，通過(guò)物有所值分析法，可以幫助制定項(xiàng)目采購(gòu)政策。
澳大利亞《全國(guó)PPP指南(NationalPPP Guidelines)》則提出了PPP的核心服務(wù)與非核心服務(wù)的概念，對(duì)于公共產(chǎn)品中的核心服務(wù)(不同項(xiàng)目的判斷標(biāo)準(zhǔn)不一樣，沒(méi)有提出界定)只能由政府提供，但是非核心服務(wù)可由私營(yíng)部門(mén)提供，PPP也可適用于非核心服務(wù)，但要體現(xiàn)物有所值。而判斷物有所值的方法，仍然是根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)來(lái)確定的，但PPP項(xiàng)目要考慮以下幾點(diǎn)要素：足夠大的規(guī)模、長(zhǎng)期性、成本、創(chuàng)新、資產(chǎn)利用率、設(shè)計(jì)建造和運(yùn)營(yíng)的整合、競(jìng)爭(zhēng)性。
歐盟的《PPP成功指南(Guidelinesfor Successful PPPs)》中提到，決定物有所值的因素有：減少的全壽命期的成本、更好的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、更快的完工、改善的服務(wù)質(zhì)量。而進(jìn)行物有所值的評(píng)估，要從兩方面進(jìn)行比較：貨幣性比較(MonetaryComparison)，比較指標(biāo)有財(cái)務(wù)Financial Comparator，BestAvailable Alternative，Comparable PPP Projects；非貨幣性比較，比較的是服務(wù)質(zhì)量和安全等對(duì)政府和公眾很重要的指標(biāo)。PPP只有在比傳統(tǒng)模式具備更好的物有所值時(shí)才能應(yīng)用。
美國(guó)在《建立PPP項(xiàng)目工具(Establishinga PPP Program Toolkit)》中提到，當(dāng)公共部門(mén)將PPP定為備選方法之一時(shí)，需要選擇出最好的方法。分析方法主要有流量和收益研究(針對(duì)收費(fèi)公路的)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、初步設(shè)計(jì)和成本估算、經(jīng)濟(jì)可行性研究和物有所值分析，其中物有所值評(píng)估是把考慮了風(fēng)險(xiǎn)而調(diào)整后的項(xiàng)目全壽命期成本與公共部門(mén)比較因子PSC (PublicSector Comparator)進(jìn)行比較，而PSC是用公共部門(mén)傳統(tǒng)模式交付同樣項(xiàng)目的基準(zhǔn)成本，通過(guò)這個(gè)比較來(lái)確定項(xiàng)目是否適合應(yīng)用PPP。與此類(lèi)似，英國(guó)財(cái)政部的《物有所值指南(Valuefor Money Assessment Guidance)》同樣也將PSC作為物有所值的判斷標(biāo)準(zhǔn)。
總之，國(guó)際社會(huì)上更主流的做法是通過(guò)強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的一般特點(diǎn)，以及PPP是否能夠更好地提供物有所值這兩點(diǎn)來(lái)反映出PPP的適用范圍，這對(duì)我國(guó)的PPP立法具有借鑒意義。
3. PPP學(xué)者對(duì)PPP適用范圍的看法
王守清所領(lǐng)導(dǎo)的清華PPP研究團(tuán)隊(duì)等的研究指出，是否采用PPP，很大程度上取決于項(xiàng)目本身的性質(zhì)，包括技術(shù)復(fù)雜性、收費(fèi)的難易程度、生產(chǎn)或消費(fèi)的規(guī)模、設(shè)施規(guī)模等。對(duì)于政府而言，最應(yīng)關(guān)注應(yīng)用PPP能否提高項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率(其最典型的體現(xiàn)就是，項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格的降低和服務(wù)水平的提高)。
1. 從設(shè)施數(shù)量上看，道路、通信、電力、水供應(yīng)、衛(wèi)生、路燈等項(xiàng)目的數(shù)量大，適于采用PPP。
2. 從技術(shù)復(fù)雜性上看，健康、航空、通信、科研等項(xiàng)目需要復(fù)雜的技術(shù)，不太適用。一般而言，技術(shù)可靠的項(xiàng)目較適于采用PPP。
3. 從收費(fèi)的難易程度上看，基于消費(fèi)的一般性公共服務(wù)的收費(fèi)(例如，鐵路、航空、水路、海運(yùn)、電力、水供應(yīng)等)比純公共服務(wù)(例如，國(guó)防、社會(huì)安全、司法、衛(wèi)生等)更為容易采用PPP。一般而言，收費(fèi)越容易，外資或民營(yíng)企業(yè)介入的程度越高。
4. 從生產(chǎn)和消費(fèi)的規(guī)模上看，城市運(yùn)輸、水供應(yīng)、路燈等項(xiàng)目的區(qū)域性較強(qiáng)，即這些項(xiàng)目局限于一定的區(qū)域范圍內(nèi)，而項(xiàng)目的區(qū)域性越強(qiáng)，引入外資或者民營(yíng)資金應(yīng)用PPP的可能性就越大。
綜上可發(fā)現(xiàn)，PPP主要適用于自然資源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，按融資易難為序分列于下：
l 自然資源開(kāi)采，如采礦/油/氣及其加工處理或輸送儲(chǔ)存設(shè)施等
l 電廠(chǎng)、供水或廢水/物處理廠(chǎng)
l 通信
l 公路、(城市)隧道或橋梁
l 鐵路、地鐵
l 機(jī)場(chǎng)、港口
其中，第一類(lèi)項(xiàng)目是自然資源開(kāi)采，因?yàn)樽匀毁Y源在全世界都是緊缺物質(zhì)，只要開(kāi)采出來(lái)，總能以一定價(jià)格賣(mài)出，即使國(guó)內(nèi)賣(mài)不了，也可以出口，因此較易應(yīng)用PPP，但前提是儲(chǔ)量一定要已經(jīng)探明的，另外，項(xiàng)目所在國(guó)或國(guó)際上對(duì)所開(kāi)采的產(chǎn)品沒(méi)有禁運(yùn)和限售等限制；第二類(lèi)項(xiàng)目是電廠(chǎng)、水廠(chǎng)、污水和垃圾處理廠(chǎng)，因?yàn)檫@類(lèi)項(xiàng)目的承購(gòu)者往往為政府，項(xiàng)目公司只需跟一個(gè)用戶(hù)(即政府)打交道，但是要保證政府的承購(gòu)量足以支付運(yùn)營(yíng)成本和還本付息，并有一套嚴(yán)格的支付保障機(jī)制；第三類(lèi)是光纜(如互聯(lián)網(wǎng))、固定或移動(dòng)電話(huà)網(wǎng)、衛(wèi)星等通信項(xiàng)目，這些本來(lái)就是利潤(rùn)率較高的高科技項(xiàng)目，而且多數(shù)項(xiàng)目還可能有外匯收入，外匯風(fēng)險(xiǎn)較小，但要注意市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，特別是新技術(shù)的出現(xiàn)和后來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)者；第四類(lèi)是公路、(城市)隧道或橋梁(即非高速公路上的隧道或橋梁)等獨(dú)立式設(shè)施，雖是跟一個(gè)個(gè)零散用戶(hù)收費(fèi)，但收費(fèi)站設(shè)立后可收費(fèi)性較有保障，但要注意保證在一定區(qū)域范圍之內(nèi)項(xiàng)目的惟一性，以避免競(jìng)爭(zhēng)；第五類(lèi)是鐵路和地鐵，但這類(lèi)項(xiàng)目的投資相對(duì)較大(而用戶(hù)主要是普通百姓，收費(fèi)不能高)，施工難度和內(nèi)部結(jié)算方式(因?yàn)轫?xiàng)目的獨(dú)立性一般不強(qiáng))等可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)較大；第六類(lèi)是機(jī)場(chǎng)港口，這類(lèi)項(xiàng)目除了與鐵路類(lèi)項(xiàng)目類(lèi)似的風(fēng)險(xiǎn)外，貨物運(yùn)輸量和旅行人數(shù)受?chē)?guó)際經(jīng)濟(jì)和政治形勢(shì)等影響很大，還涉及與國(guó)外航空、航海公司之間的結(jié)算，不確定性較大且不易控制。
除了上述項(xiàng)目，大型制造業(yè)(如輪船、飛機(jī)、大型武器制造等)也適用。在發(fā)達(dá)國(guó)家，PPP已經(jīng)廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)設(shè)施，如學(xué)校、醫(yī)院、文化體育、政府辦公樓、路燈路標(biāo)、警崗、甚至監(jiān)獄等，由私營(yíng)部門(mén)融資、建設(shè)，提供硬件和部分軟件服務(wù)，由公共部門(mén)使用。和典型的BOT不同的是，該模式中更多的是由政府根據(jù)項(xiàng)目公司提供服務(wù)的質(zhì)量向項(xiàng)目公司付費(fèi)而不是由公眾消費(fèi)者直接付費(fèi)，這樣既可以保證公用事業(yè)公益性服務(wù)和社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又可以把商業(yè)性的事務(wù)交給民營(yíng)企業(yè)高效率地運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)的雙贏。
要特別提醒的是，因?yàn)?/span>PPP項(xiàng)目復(fù)雜，談判耗時(shí)，前期費(fèi)用高，因此對(duì)項(xiàng)目規(guī)模有一定要求，否則不合算，因?yàn)榍捌谫M(fèi)用占項(xiàng)目總投資的比例過(guò)大。對(duì)國(guó)際工程而言，項(xiàng)目投資最好不低于3000萬(wàn)美元。另外，不能把PPP模式當(dāng)做萬(wàn)靈丹，不管項(xiàng)目的特性和環(huán)境，例如，與國(guó)家安全有關(guān)的項(xiàng)目或非常敏感的項(xiàng)目(如核電站)或沒(méi)有足夠投資回報(bào)的項(xiàng)目一般不適合采用PPP。
總之，PPP適用的項(xiàng)目具有一定的特點(diǎn)，并不是所有的項(xiàng)目都適用于PPP。對(duì)于某些應(yīng)用非常廣泛的PPP項(xiàng)目，按照融資難易這樣的方式來(lái)羅列，可能對(duì)于政府和企業(yè)而言更有價(jià)值，這也可以作為另一種PPP適用項(xiàng)目類(lèi)型的正面清單。
4. 小結(jié)
對(duì)比國(guó)內(nèi)外的立法實(shí)踐，對(duì)PPP適用范圍的確定方法主要有兩種：限定范圍(柬埔寨，中國(guó)臺(tái)灣和大陸各個(gè)地方條例)和不限定范圍(中國(guó)香港，新加坡，澳大利亞，英國(guó)，亞行等)。限定范圍的又可分為完全列舉(臺(tái)灣地區(qū)，柬埔寨，上海)和不完全列舉(北京等地方條例)�；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目均具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、投資大和涉及面廣等特點(diǎn)，可復(fù)制性不強(qiáng)。因此，不管是通過(guò)列正面清單、負(fù)面清單的方式，還是通過(guò)完全列舉的方式來(lái)限定PPP的適用范圍，都可能會(huì)擴(kuò)大或縮小實(shí)際的應(yīng)用范圍。國(guó)際上大多數(shù)的處理方法是從項(xiàng)目特點(diǎn)入手，而不是從行業(yè)入手，重點(diǎn)判斷項(xiàng)目的指標(biāo)(如經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和非經(jīng)濟(jì)指標(biāo))，將物有所值作為一種評(píng)估方式，通過(guò)判斷相比于傳統(tǒng)采購(gòu)方式，PPP是否具有優(yōu)勢(shì)。所以，物有所值的判斷標(biāo)準(zhǔn)和操作方法，對(duì)一個(gè)具體項(xiàng)目是否適用PPP就有了決定性的作用。
參考國(guó)際上對(duì)PPP應(yīng)用范圍的相關(guān)規(guī)定，很多國(guó)家或地區(qū)的PPP相關(guān)法規(guī)或指導(dǎo)文件中，都提出了PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，這樣能更加直觀地表達(dá)PPP的適用條件，特別是像香港《PPP簡(jiǎn)要指引》中提到的兩種情形：PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)以及不適用于PPP的情形，對(duì)選擇PPP項(xiàng)目而言更具參考價(jià)值。而且這跟正面清單和負(fù)面清單不同，強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目特性對(duì)PPP適用與否的影響，這些特性不一定跟行業(yè)相關(guān)。在項(xiàng)目評(píng)估之前，政府和投資者可以根據(jù)這些項(xiàng)目特性，迅速而直接地判斷是否適用于PPP。若是在這之后，再次對(duì)適用PPP的項(xiàng)目進(jìn)行進(jìn)一步評(píng)估，就可以最終判斷該項(xiàng)目是否適合用PPP。這就需要提出一種PPP適用性的評(píng)判方法，物有所值則是認(rèn)可度相當(dāng)高的一種方法，值得借鑒。
綜上，對(duì)我國(guó)PPP立法中關(guān)于PPP應(yīng)用范圍的規(guī)定建議如下：
1. 不采用現(xiàn)行PPP法(征求意見(jiàn)稿)中，用完全列舉或部分列舉的方法來(lái)限定PPP的適用范圍，而是通過(guò)提出PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，尤其是使得PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵要素，相應(yīng)地也可以提出不適用PPP的情形，以幫助政府和企業(yè)迅速判斷項(xiàng)目是否適用PPP。在此條件下，可以部分列舉已經(jīng)成功運(yùn)用PPP項(xiàng)目類(lèi)別清單，以表示政府對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目應(yīng)用PPP的支持來(lái)吸引投資者；同時(shí)，也可以設(shè)置負(fù)面清單，將必須由公共部門(mén)負(fù)責(zé)提供的項(xiàng)目(如涉及到國(guó)家安全的)排除在PPP應(yīng)用范圍之外。
2. 建立物有所值的判斷準(zhǔn)則，以判斷具備PPP潛在應(yīng)用可能的項(xiàng)目采用PPP是否比傳統(tǒng)模式更加適用。如果借鑒其他國(guó)家和地區(qū)采用物有所值的判斷標(biāo)準(zhǔn)，就需要同時(shí)考慮對(duì)政府、企業(yè)以及對(duì)社會(huì)公眾三方的物有所值。對(duì)于政府而言，著重判斷項(xiàng)目交給公共部門(mén)或交給企業(yè)，誰(shuí)更能體現(xiàn)物有所值；對(duì)于企業(yè)而言，著重考慮PPP和傳統(tǒng)模式相比，以及跟其他投資機(jī)會(huì)相比哪個(gè)更有把握且有利可圖；對(duì)于公眾而言，哪種模式能以更低的價(jià)格獲得特別是更好的產(chǎn)品或服務(wù)。但在設(shè)計(jì)物有所值評(píng)估方法時(shí)，建議仍從項(xiàng)目著眼，而不對(duì)行業(yè)設(shè)置障礙，這樣可以結(jié)合我國(guó)發(fā)展中國(guó)家的特點(diǎn)，并借鑒國(guó)外處理方法，設(shè)計(jì)出有效和實(shí)用的物有所值評(píng)估方法。
主要參考文獻(xiàn)：
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王守清、柯永建，《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(BOT/PFI/PPP)》，清華大學(xué)出版社，2008年7月(2012年11月第5次印刷)
柯永建、王守清，《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(PPP): 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)管理》，清華大學(xué)出版社，2011年8月
歐亞PPP聯(lián)絡(luò)網(wǎng)編著，王守清主譯，《歐亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作(PPP)：案例分析》(中英文對(duì)照)，北方聯(lián)合出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)，2010年8月
[†]在國(guó)際上，PPP項(xiàng)目一般是由投資者設(shè)立專(zhuān)門(mén)的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司基于項(xiàng)目的期望收入、項(xiàng)目資產(chǎn)和有關(guān)合同權(quán)益去融資(即“通過(guò)項(xiàng)目去融資”)，故PPP多是項(xiàng)目融資，放貸方對(duì)項(xiàng)目公司的追索權(quán)是有限的。
[‡]按照歐盟等的定義，PPP是指政府和私營(yíng)部門(mén)之間的合作關(guān)系，雙方根據(jù)各自?xún)?yōu)劣勢(shì)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，提供本該由政府負(fù)責(zé)的公共服務(wù)，需要政府的授權(quán)，因此，PPP在我國(guó)常稱(chēng)作(政府)特許經(jīng)營(yíng)。
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王守清簡(jiǎn)介：清華大學(xué)建設(shè)管理系教授/博導(dǎo)暨清華大學(xué)國(guó)際工程項(xiàng)目管理研究院副院長(zhǎng)和清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心PPP研究室主任，兼全國(guó)項(xiàng)目管理領(lǐng)域工程碩士教育協(xié)作組(161所大學(xué))組長(zhǎng)、歐亞PPP聯(lián)絡(luò)網(wǎng)中方代表、亞洲開(kāi)發(fā)銀行PPP專(zhuān)家?guī)斐蓡T、CDIA的PPP培訓(xùn)導(dǎo)師、中國(guó)PPP法起草小組核心成員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì)特聘專(zhuān)家、Int'l J. of Proj Mgmt等10多份國(guó)內(nèi)外期刊的編委/顧問(wèn)等，主要從事基礎(chǔ)設(shè)施/公用事業(yè)/城鎮(zhèn)化等的特許經(jīng)營(yíng)/PPP的研究、教學(xué)和培訓(xùn)，至今共發(fā)表300多篇論著，包括《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(BOT、PFI和PPP)》、《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(PPP)：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)管理》、《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(PPP)：資本結(jié)構(gòu)選擇》、《歐亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作(PPP)：案例分析》等，在1998至2008年間參與發(fā)表的PPP英文論文數(shù)列全球第3位、論文總被引用率或單篇論文被引用率列全球第2位、4篇論文進(jìn)入被引用率全球前11名，2篇論文進(jìn)入2008-2013年全球唯一項(xiàng)目管理相關(guān)SSCI期刊IJPM引用率最高論文榜，1篇論文進(jìn)入1996-2014年美ASCE的SCI/EI期刊JIS引用率和下載量最高論文榜等。
