從構建現(xiàn)代國家治理體系看PPP模式
文章來源:證券時報
近期,政府與社會資本合作供給公共產(chǎn)品和服務(PPP)模式,受到了管理層前所未有的重視,發(fā)改委牽頭的PPP立法(特許經(jīng)營法)工作正在推進、國家PPP的管理機構——財政部PPP中心已經(jīng)成立,而各地正在如火如荼地梳理即將推進的PPP項目。對此,業(yè)內(nèi)很多人士認為,我國地方政府去杠桿化進程正式開啟,地方政府的公共財政支出數(shù)額和范圍在未來將受到嚴格限制,在債臺高筑、存量債務進入償債高峰、預算吃緊、而未來城鎮(zhèn)化融資壓力巨大的情況下,PPP的推進目的在于解決地方政府融資問題。
PPP是西方的新公共管理創(chuàng)新
地方政府具有供給公共產(chǎn)品和服務的職能,政府財政資金聯(lián)合社會資本來供給,毫無疑問,解決公共產(chǎn)品和服務的融資問題是題中之義。但是,推進PPP不能只站在融資這一狹義的角度來看待。首先要從PPP的本源入手來分析。PPP的本質(zhì)是一種包括基礎設施在內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務的供給方式,通過引入市場競爭和激勵約束機制,提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。
實際上,PPP是西方實踐中伴隨新公共管理做出的創(chuàng)新。上世紀八九十年代以來,由于政府財政支出壓力巨大,英國撒切爾夫人執(zhí)政以后,積極推行公共事業(yè)的私有化,PPP從而得到快速發(fā)展。這里涉及公共服務和產(chǎn)品的供給模式,盡管政府具有供給公共產(chǎn)品和服務的義務,但政府不掌握千姿百態(tài)、千變?nèi)f化的民間需求,政府供給的效率較低,這在世界各國、古往今來概莫能外。另外,政府也是經(jīng)濟人,由一個個官員和利益團體構成,即便以“守夜人”的角色供給公共產(chǎn)品,也可能會存在“以權謀私”,特別是環(huán)節(jié)多、不透明、專業(yè)性強的大型公共工程項目,更是如此。因此,只要符合經(jīng)濟效益原則,即PPP項目應比政府自行投資建設交付同樣服務,使用更低的成本或獲得更大的價值,就應該采取PPP的供應模式。
我國采取PPP模式是債務倒逼的結果
具體到我國來說,公共品供給采取PPP的模式,既是倒逼的結果,也是尋求建立現(xiàn)代市場體系和現(xiàn)代財政制度(也就是現(xiàn)代國家治理能力)的一條可行的路徑。事實上,我國地方政府舉債也大多用在了公共產(chǎn)品的供給上,但由于國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)導向的政績考核體制,再加上歷次大規(guī)模公共工程建設,往往發(fā)生在應對各種經(jīng)濟危機(如90年代亞洲金融危機、2003年SARS和2008年金融危機等),被“工具化”特征很明顯,公共工程上馬前的可行性論證、相關規(guī)劃根據(jù)實際需求調(diào)整往往被忽視,造成公共產(chǎn)品和服務供給的效率不高,突出的就是2008年“4萬億”期間的公共項目建設。
而且,公共產(chǎn)品傳統(tǒng)供給模式造成地方政府債務失控。截至2013年6月份,地方政府負有償還責任的債務20.7萬億,比2008年前增長50%,負有擔保和救助責任的債務也有政府的背書,若出現(xiàn)無法兌付的問題,必然也要由政府來買單。未來,政府債務不僅進入償債高峰,而且外來人口城鎮(zhèn)化、老齡化、公共服務欠賬彌補(如地下管網(wǎng)、社保空賬、國土整備、環(huán)境治理等)等對政府支出形成倒逼。在預算制度改革、地方政府債務去杠桿和緊縮的背景下,亟待降低政府債務,也亟待尋求新的公共產(chǎn)品投資資金。
當前,老百姓之所以對“幸福感”有抱怨,如上學難、看病難、交通擁擠、背負高房價壓力、空氣質(zhì)量惡化、環(huán)境污染,之所以在收入普遍增長的情況下出現(xiàn)社會焦慮等等,事實上是對公共服務供給不到位的反應。也就是說,政府花了錢但事情辦得不好,而且還惹來了一屁股難以償還的債務,以及貪腐、社會矛盾等負面問題。因此,即便我們?yōu)榈胤秸业搅诵碌呢斣慈绶慨a(chǎn)稅、資源稅等,但也無法克服公共服務供給缺陷的問題。
宏觀管理的體制機制變革
更值得重視的是,未來我國發(fā)展的特征與過去30年完全不同。目前,我國人均GDP已經(jīng)達到5000美元,在國際上看是中等發(fā)達國家,在國內(nèi)看是“進入小康社會”。從這一階段向更高收入邁進的過程中,老百姓對于充足的、高質(zhì)量的、多樣化的公共服務和產(chǎn)品的需求與日俱增,就如年年黃金周擁擠,但年年火爆不斷。因此,未來將進入“人本”為主的公共產(chǎn)品和服務供給模式,延續(xù)“物本”(強調(diào)政府投資和建設)為主的公共產(chǎn)品供給模式已經(jīng)難以為繼。
因此,構建國家治理體系,實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化,就需要順應“老百姓已經(jīng)被激活的對美好生活向往”這一無法扭轉(zhuǎn)的趨勢。用習近平主席上任之初的講話來說,就是“人民對美好生活的向往,就是我們的奮斗目標”。如果能夠滿足普通老百姓超常規(guī)增長的,甚至成倍增長的公共服務需求,不僅能夠化解地方政府的債務,而且能夠解決目前民間存在的社會矛盾,從而順利地跨越中等收入陷阱。
采取PPP的模式,社會資本與國有資本以平等的主體進入公共品供給過程,雙方權利義務關系白紙黑字?尚行哉撟C通不過,社會資本就不會進入,項目上馬不會盲目;遵循《合同法》的契約關系很透明,地方政府此前借助項目“渾水摸魚”撈油水難以存在;公共品供應遵循VFM原則,地方政府財政可承受,支出無法控制的局面可改變,地方政府債務問題的解決水到渠成。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家,都存在國有資本,國有資本和社會資本在“依法治國”的大框架內(nèi)平等相處、和諧共贏,這是現(xiàn)代國家治理的產(chǎn)權基石。因此,國家高度重視PPP已經(jīng)超出了PPP本身的內(nèi)涵。用樓繼偉的話來講,推廣使用PPP模式,不僅是一次微觀層面的操作方式升級,更是一次宏觀層面的體制機制變革。