PPP模式即“公共部門-私人企業(yè)-合作”模式，指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是20世紀(jì)90年代后出現(xiàn)的一種新的融資模式。PPP模式的一個(gè)典型結(jié)構(gòu)是公共部門與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。這種融資形式的實(shí)質(zhì)是政府通過給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府的財(cái)政困境。

PPP模式的關(guān)鍵在于引入私人部門承擔(dān)公共品與服務(wù)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等的大部分工作，與政府直接提供公共品與服務(wù)相比，PPP有助于地方債務(wù)的治理。首先，PPP模式能緩解政府增量債務(wù)。私人部門承擔(dān)項(xiàng)目融資大部分工作，以換取公共品與服務(wù)項(xiàng)目長(zhǎng)期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府將部分債務(wù)轉(zhuǎn)移至私人部門。

其次，PPP模式能夠消化政府存量債務(wù)。私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，其比融資平臺(tái)公司直接運(yùn)營(yíng)更有效率。政府部門雖需承擔(dān)新建項(xiàng)目部分融資工作，杠桿增加，但因項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)更有效率地運(yùn)營(yíng)所獲得的正凈收益有助于消化存量債務(wù)。

最后，PPP分散了部分風(fēng)險(xiǎn)。PPP在項(xiàng)目初期已實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，政府承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，減少了私人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，降低了項(xiàng)目融資難度，有助于項(xiàng)目融資成功。當(dāng)項(xiàng)目發(fā)生虧損時(shí)，政府與私人部門共同承擔(dān)損失。

實(shí)際上，從上世紀(jì)80年代開始，民間資本就已經(jīng)開始參與了高速公路、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的困境。但由于PPP在實(shí)踐過程中有許多不足，阻礙了PPP模式的推廣。

一是法律保障體系不健全。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo)致原有項(xiàng)目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗和終止。我國(guó)缺少相關(guān)法律，對(duì)原先簽訂的PPP項(xiàng)目進(jìn)行保護(hù)。

二是審批、決策周期長(zhǎng)。政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)等因素，造成PPP項(xiàng)目審批程序過于復(fù)雜，決策周期長(zhǎng)，成本高。項(xiàng)目批準(zhǔn)后，難以根據(jù)市場(chǎng)的變化對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。在青島威立雅污水處理項(xiàng)目中，政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的了解和PPP模式的認(rèn)識(shí)有限，頻繁轉(zhuǎn)變對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度導(dǎo)致合同經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間談判才簽署。

三是公共利益因素大。PPP項(xiàng)目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，可能會(huì)因各種因素導(dǎo)致價(jià)格變動(dòng)，遭受公眾的反對(duì)。

四是政府信用風(fēng)險(xiǎn)高。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時(shí)會(huì)與合作方簽訂一些脫離實(shí)際的合同以吸引民間資本投資。項(xiàng)目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。

五是配套設(shè)施不完善。一些PPP項(xiàng)目，通常需要相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施才能運(yùn)營(yíng)，如污水處理廠需要配套的管線才能生產(chǎn)。在實(shí)際中，有些PPP項(xiàng)目配套設(shè)施不完善，使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)陷入困境。

六是項(xiàng)目收益無保障。一些PPP項(xiàng)目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項(xiàng)目，與該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)，損害其利益。此外，政府對(duì)一些PPP項(xiàng)目承諾特定原因造成的虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼額度與方法無具體規(guī)定。

在這些問題當(dāng)中，政府信用風(fēng)險(xiǎn)是最主要的風(fēng)險(xiǎn)。主要源于某些地方政府官員為了提升政績(jī)，在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報(bào)率，過高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，過長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期以吸引民營(yíng)資本，但最終又因公共機(jī)構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)。

未來PPP模式將在化解地方政府性債務(wù)中扮演重要角色，如何趨利避害，以盡可能發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)至關(guān)重要。PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。成功推廣PPP模式，促進(jìn)民間資本進(jìn)入公共品與服務(wù)領(lǐng)域，需要建立行之有效的保障機(jī)制。

首先，制定法律、法規(guī)保障私人部門利益。公共品與服務(wù)項(xiàng)目通常前期投資額高，回報(bào)周期長(zhǎng)，影響項(xiàng)目的因素多，收益不確定性大，私人部門在參與這些項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮進(jìn)入后的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對(duì)私人部門利益予以保障，方能吸引更多民間資本進(jìn)入。如在國(guó)家體育場(chǎng)PPP項(xiàng)目中，北京市政府與項(xiàng)目公司北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)聯(lián)合運(yùn)營(yíng)有限公司簽署的特許權(quán)協(xié)議中，規(guī)定在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，限制北京市市區(qū)北部區(qū)域新建體育館或擴(kuò)建已有體育館，如確有需要新建體育館，北京市政府將與北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司協(xié)商，并按特許權(quán)協(xié)議對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。

其次，規(guī)范審批程序，縮短決策周期。公共品與服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)過程中通常需要投入大量人力物力，機(jī)會(huì)成本高。審批程序繁瑣、決策周期長(zhǎng)，將延長(zhǎng)工程周期，增加項(xiàng)目成本。通過簡(jiǎn)化程序、縮短決策時(shí)間，有助于進(jìn)一步激發(fā)民間資本參與提供公共品與服務(wù)的積極性。

再次，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。政府部門對(duì)法律變更等的承受能力強(qiáng)，而融資、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接相關(guān)，根據(jù)項(xiàng)目具體情況在政府和私人部門之間分配風(fēng)險(xiǎn)，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

在PPP模式中，政府主要任務(wù)是監(jiān)管，對(duì)私人部門的利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時(shí)保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時(shí)，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如果私人部門從PPP項(xiàng)目獲得利潤(rùn)較低時(shí)，政府根據(jù)合同對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼以保證合作繼續(xù)，反之，若私人部門從PPP項(xiàng)目中獲得超額利潤(rùn)時(shí)，政府可根據(jù)合同控制其利潤(rùn)水平。