PPP模式實(shí)務(wù)綜述
PPP模式實(shí)務(wù)綜述
一、ppp模式的定義
廣義PPP（Public-Private-Partnership）即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施一種項(xiàng)目融資模式。狹義的PPP是政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV），引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過(guò)程合作。（如圖）
《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》明確：政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)‘使用者付費(fèi)’及必要的‘政府付費(fèi)’獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
二、目前PPP模式的幾種典型探索
（一）五礦信托試水PPP
2014年6月，五礦信托與撫順沈撫新城管委會(huì)、中建一局(集團(tuán))有限公司簽訂《沈撫新城政府購(gòu)買服務(wù)合作框架協(xié)議》，開展沈撫新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
在該項(xiàng)目中，政府以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，由沈撫新城管委會(huì)、五礦信托、中建一局共同注資成立項(xiàng)目公司并簽署合作協(xié)議，按照協(xié)議約定，中建一局將獲得沈撫新城撫順區(qū)域內(nèi)的安置房建設(shè)及電力、供熱、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的施工總承包權(quán)。政府將對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。
上述工程項(xiàng)目供需資金35.88億元，五礦信托作為引入的投資方，將以股權(quán)投資形式進(jìn)入，成為項(xiàng)目公司的絕對(duì)大股東，項(xiàng)目承包方中建一局的投資金額為200萬(wàn)元。
（二）中信地產(chǎn)汕頭項(xiàng)目推“PPP”模式
2010年，中信地產(chǎn)大股東中國(guó)中信集團(tuán)公司（下稱“中信集團(tuán)”）與汕頭市政府簽訂《中信濱海新城項(xiàng)目戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》
作為中信探索和實(shí)踐PPP模式的一個(gè)落地典范項(xiàng)目，汕頭濱海新城項(xiàng)目規(guī)劃面積達(dá)168平方公里，預(yù)計(jì)開發(fā)周期為25年，采用分片區(qū)滾動(dòng)開發(fā)的模式。在該新區(qū)中，中信負(fù)責(zé)土地一級(jí)開發(fā)整理以及海灣隧道、市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并提供學(xué)校、醫(yī)院、公園、博物館、展覽館等城市公共服務(wù)設(shè)施，同時(shí)還將協(xié)助當(dāng)?shù)卣猩桃Y。
項(xiàng)目包括四個(gè)層級(jí)文件：
第一個(gè)層級(jí)的文件，是中信集團(tuán)和汕頭市政府框架合作協(xié)議，以及中信地產(chǎn)公司和濠江區(qū)政府關(guān)于項(xiàng)目的合作框架協(xié)議。
第二個(gè)層級(jí)的具體操作，是基礎(chǔ)性的文件，中信濱海新城項(xiàng)目城市運(yùn)營(yíng)協(xié)議書，以及投資成本及成本回報(bào)的協(xié)議性附件。
第三個(gè)層級(jí)的協(xié)議，專門講蘇埃海底通道和統(tǒng)征地建設(shè)的投資協(xié)議書，以及非統(tǒng)征地的土地一級(jí)開發(fā)協(xié)議書。
第四個(gè)層級(jí)的協(xié)議，是關(guān)于隧道如何建設(shè)，隧道公司如何組建，將來(lái)增值擴(kuò)股應(yīng)按什么規(guī)則處理。關(guān)于土地，一級(jí)土地開發(fā)如何委托給投資開發(fā)主體，如何賦權(quán)，將來(lái)投資土地開發(fā)成本如何順利回收，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)怎樣獲得補(bǔ)償，發(fā)生爭(zhēng)議如何處理等。
（三）北京地鐵16號(hào)線試水PPP
北京地鐵16號(hào)線，計(jì)劃總投資約500億元，由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(下稱“京投公司”)承擔(dān)項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)。京投公司將16號(hào)線的總投資按一定的原則和比例，分為投資建設(shè)(A部分)和運(yùn)營(yíng)管理(B部分)。A部分?jǐn)M引入中再資產(chǎn)管理股份有限公司(簡(jiǎn)稱中再資產(chǎn))，投資金額約120億元股權(quán)投資，B部分有望再次引入北京京港地鐵有限公司(簡(jiǎn)稱京港地鐵)作為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的合作方，計(jì)劃引入初始投資150億元。
該項(xiàng)目有三家保險(xiǎn)公司參與A部分的競(jìng)標(biāo)，耗時(shí)近三年，最終中再資產(chǎn)勝出。中再資產(chǎn)采取“10年+10年”的投資模式，分為兩期，分別投資為70億元、50億元，占16號(hào)線項(xiàng)目公司近80%的股權(quán)，由中再資產(chǎn)向社會(huì)募資資金。
從股權(quán)結(jié)構(gòu)看，中再資產(chǎn)是16號(hào)線項(xiàng)目公司絕對(duì)大股東，但實(shí)質(zhì)上僅為財(cái)務(wù)投資人，該項(xiàng)投資預(yù)計(jì)年化收益率約7%。雙方承諾，前十年只付息，不償還本金。
16號(hào)線的融資模式是一次全新的嘗試，引入保險(xiǎn)公司股權(quán)資金和特許經(jīng)營(yíng)投資后，京投公司有望僅僅使用32億元資本金，撬動(dòng)了各類社會(huì)資本270億元，債務(wù)融資約200億元。
（四）北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目
北京地鐵4號(hào)線為首條采用PPP方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的線路，該項(xiàng)目總投資153億元，分為A部分107億元土建投資和B部分47億元的機(jī)電投資，其中B部分47億元由社會(huì)投資組建項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)，即PPP模式。港鐵、京投、首創(chuàng)合資成立的特許經(jīng)營(yíng)公司——京港地鐵公司承擔(dān)47億元部分，其中港鐵股份為49%，首創(chuàng)股份占比為49%，京投占比為2%。
項(xiàng)目初始，港鐵聘請(qǐng)了專業(yè)的客流預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)(MVA)對(duì)地鐵人流進(jìn)行了測(cè)算，以此與政府約定，在2010~2014年期間，若地鐵人流連續(xù)3年低于預(yù)測(cè)人流，政策就需要補(bǔ)貼相應(yīng)的費(fèi)用，若人流持續(xù)高于預(yù)測(cè)人流，則政府能夠從中分享一定的超額收益。
（五）國(guó)家體育場(chǎng)PPP項(xiàng)目
國(guó)家體育場(chǎng)工程總面積21公頃，建筑面積25.8萬(wàn)平方米，項(xiàng)目總投資額313900萬(wàn)元。中信集團(tuán)出資65%，北京城建集團(tuán)出資30%，美國(guó)金州公司出資5%，組成中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體。
2003年8月9日，中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委簽署《特許權(quán)協(xié)議》、《國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議》協(xié)議，與北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司簽署《合作經(jīng)營(yíng)合同》共同組建項(xiàng)目公司——國(guó)家體育館有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)國(guó)家體育館的融資、建設(shè)工作。項(xiàng)目竣工后，北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司在30年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)國(guó)家體育場(chǎng)賽會(huì)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)工作，待運(yùn)營(yíng)期滿將國(guó)家體育場(chǎng)移交給北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司。
國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目示意圖：
三、PPP項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制
PPP項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制包括三類，一是完全依靠項(xiàng)目用戶付費(fèi)（如供水、燃?xì)忭?xiàng)目），二是完全由政府支付服務(wù)費(fèi)用（如市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目），三是部分來(lái)自項(xiàng)目用戶付費(fèi)并由政府提供缺口補(bǔ)貼，以保障項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性（如污水處理項(xiàng)目、垃圾處理項(xiàng)目）。
四、PPP模式的法律文本體系
PPP模式的法律文本體系主要由三個(gè)方面組成，一是基礎(chǔ)交易合同體系，側(cè)重于解決商務(wù)層面事宜；二是融資合同體系，側(cè)重于安排資金、資本層面事宜；三是協(xié)調(diào)機(jī)制，側(cè)重于相關(guān)重要事項(xiàng)中的權(quán)益配置及程序性事宜。
事實(shí)上商務(wù)和融資合同文本中亦會(huì)涉及權(quán)益配置和程序性條款。但考慮到合同雙方在文本中約定第三方義務(wù)在法理上是被禁止的，同時(shí)公共部門對(duì)于基礎(chǔ)交易合同和融資合同體系的參與又十分有限，因此這里的協(xié)調(diào)機(jī)制主要是指以特許權(quán)協(xié)議為核心，涉及公、私間利益協(xié)調(diào)及公共產(chǎn)品提供的專門性機(jī)制設(shè)計(jì)。
（一）基礎(chǔ)交易合同體系
基礎(chǔ)交易合同體系按照項(xiàng)目商務(wù)架構(gòu)，可以劃分為如下幾個(gè)子體系：
其一，項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)合同。PPP項(xiàng)目前期，通常由公共部門充任的項(xiàng)目發(fā)起人，會(huì)聯(lián)合私人部門合作方，對(duì)項(xiàng)目發(fā)起和組織事宜進(jìn)行談判磋商，明確各方行動(dòng)指南和職責(zé)分工，其合同文本成果通常為MOU（合作備忘錄）和Route Map（路線圖）。由于項(xiàng)目EPC（設(shè)計(jì)、采購(gòu)和建設(shè)）事項(xiàng)不一定由PPP框架下的項(xiàng)目實(shí)質(zhì)合作方進(jìn)行，通常外包處理，加之與項(xiàng)目建設(shè)施工相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)可行性論證以及環(huán)境社會(huì)影響評(píng)估事項(xiàng)絕大多數(shù)對(duì)外委托給獨(dú)立第三方，這樣就形成了工程合同、委托協(xié)議等法律文本。
其二，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理相關(guān)合同。如果項(xiàng)目公司僅是一個(gè)資本平臺(tái)，運(yùn)營(yíng)管理由專門的項(xiàng)目管理公司來(lái)承擔(dān)，這類合同會(huì)由項(xiàng)目公司和項(xiàng)目管理主體簽訂。否則，相關(guān)契約通常會(huì)以項(xiàng)目公司章程形式體現(xiàn)。在內(nèi)容上，通常涉及項(xiàng)目運(yùn)行和經(jīng)營(yíng)管理，以及資產(chǎn)的管理和使用事項(xiàng)，對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)使用范圍和期限、運(yùn)營(yíng)管理和后期投入等進(jìn)行規(guī)約。
其三，供應(yīng)合同及產(chǎn)品銷售合同。PPP項(xiàng)目不但要通過(guò)產(chǎn)品銷售實(shí)現(xiàn)預(yù)期利潤(rùn)，從而有效吸引社會(huì)資本和私人部門參與，同時(shí)必須保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的持續(xù)有效提供。供應(yīng)合同主要保障的是能源或原材料等基礎(chǔ)投入品供應(yīng)的穩(wěn)定性。項(xiàng)目產(chǎn)品銷售合同的核心，一是交易價(jià)格，重點(diǎn)關(guān)注價(jià)格鎖定程度，主要體現(xiàn)為階梯價(jià)格或價(jià)格調(diào)整機(jī)制的確定；二是交易數(shù)量，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)品的買方接收數(shù)量和結(jié)算數(shù)量的確定，一般有按照實(shí)際提供量、實(shí)際消費(fèi)量或固定上限結(jié)算，以及Take or Pay（照付不議）等結(jié)算方式。
（二）融資合同體系
融資合同體系是PPP模式中政府和社會(huì)資本合作關(guān)系的本質(zhì)體現(xiàn)。通常，PPP項(xiàng)目通過(guò)設(shè)立SPV（特殊目的實(shí)體）作為資金和資本整合的平臺(tái)，因此SPV設(shè)立文件是融資文本體系的骨架。尤其是SPV章程和股東間協(xié)議，會(huì)在明確項(xiàng)目資產(chǎn)邊界、協(xié)調(diào)股東權(quán)益和構(gòu)建項(xiàng)目公司決策機(jī)制等方面起到核心作用。此外，項(xiàng)目融資往往會(huì)涉及貸款、債券發(fā)行和融資租賃等債權(quán)性質(zhì)協(xié)議，根據(jù)不同的債務(wù)融資方式，會(huì)包含諸多一般性融資條款，當(dāng)然其核心內(nèi)容是資金價(jià)格、融資前提條件和放、還款安排。為保障資金安全，項(xiàng)目融資中通常會(huì)基于債權(quán)人或股權(quán)人利益，以及合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的需求，設(shè)置從屬于股權(quán)和債務(wù)融資協(xié)議的抵、質(zhì)押或擔(dān)保措施，購(gòu)買財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和信用保險(xiǎn)，擔(dān)保協(xié)議和保單條款的主干則是風(fēng)險(xiǎn)覆蓋范圍、受益人及賠付條件。為了有效配置追索、保全乃至債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等事項(xiàng)中的債權(quán)人表決權(quán)，并在債權(quán)人間平衡保險(xiǎn)和擔(dān)保權(quán)益，對(duì)包括PPP模式在內(nèi)的多數(shù)項(xiàng)目融資而言，債權(quán)人間協(xié)議是必不可少的。
（三）以特許權(quán)協(xié)議為核心的協(xié)調(diào)機(jī)制
PPP文本體系中協(xié)調(diào)機(jī)制的核心部分是特許權(quán)協(xié)議。賦予特許權(quán)是PPP模式能夠有效吸引私人資本并成功運(yùn)行的關(guān)鍵。一般情況下，特許權(quán)取得形式可被劃分為協(xié)議授予和立法授予兩種。
而特許權(quán)協(xié)議在法律性質(zhì)上則包括幾個(gè)大類：
一是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。此種情況下，經(jīng)營(yíng)權(quán)管理部門賦予項(xiàng)目公司使用特定公共資源，或在某一領(lǐng)域或地區(qū)經(jīng)營(yíng)特許業(yè)務(wù)的權(quán)利。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)配置可以是排他性的，也可以是準(zhǔn)入型的，但事實(shí)上均是對(duì)項(xiàng)目收益的保障。
二是渠道許可。包括對(duì)特定原料或技術(shù)的使用許可，以及對(duì)產(chǎn)品銷售特定渠道的許可。如果項(xiàng)目公司獲得必備原材料或技術(shù)，以及銷售產(chǎn)出品均完全通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)，不但會(huì)遇到稀缺性的限制，也往往會(huì)面臨法律限制。尤其是當(dāng)PPP項(xiàng)目的原材料及技術(shù)、產(chǎn)品銷售渠道由公共部門壟斷管理的情況下，渠道許可成為對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)必不可少的補(bǔ)充，甚至成為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)價(jià)值的前提。
三是經(jīng)濟(jì)性優(yōu)惠政策。通常采取稅收優(yōu)惠、公共事業(yè)收費(fèi)豁免、利息保費(fèi)補(bǔ)貼及其他財(cái)政補(bǔ)貼的形式，也可能附加加速折舊、資本溢價(jià)、轉(zhuǎn)增資本等財(cái)務(wù)支持政策。至于特許權(quán)是否必須與PPP項(xiàng)目本身相關(guān)，還是可以擴(kuò)展為在私人部門其他經(jīng)營(yíng)行為中給予政策補(bǔ)償，一直存在爭(zhēng)論。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，公共政策可以基于公共需要對(duì)同公共福利直接相關(guān)的PPP項(xiàng)目給予特許權(quán)支持，但如果特許權(quán)同PPP項(xiàng)目本身完全脫離，不但難以實(shí)現(xiàn)對(duì)價(jià)平等，而且打亂了公共資源支出與其所應(yīng)惠及的目標(biāo)受眾之間的對(duì)應(yīng)性。
協(xié)調(diào)機(jī)制的一個(gè)重要組成部分是程序性文本，解決的是程序性事項(xiàng)，一般不涉及實(shí)體權(quán)益的配置。主要有法律適用相關(guān)約定、仲裁條款、解續(xù)約程序條款、爭(zhēng)端解決機(jī)制和再談判條款等內(nèi)容。
一個(gè)爭(zhēng)議較多的問(wèn)題是，PPP項(xiàng)目中的爭(zhēng)端事項(xiàng)可否通過(guò)仲裁方式解決。在一般的項(xiàng)目融資中，仲裁因?yàn)槠浔憬莞咝У奶匦远黄毡檫\(yùn)用。但PPP模式涉及公共部門，許多爭(zhēng)端是圍繞特許權(quán)協(xié)議而發(fā)生的。根據(jù)一般理論，政府行為中，類似PPP項(xiàng)目市場(chǎng)監(jiān)管等行政行為只能納入行政訴訟范疇，而政府作為公共法人所施行的民商事行為可以訴諸仲裁。
另一爭(zhēng)議較多的問(wèn)題是，PPP項(xiàng)目中的稅收優(yōu)惠可否通過(guò)稅收合同賦予。從目前國(guó)際來(lái)看，這種處理方式尚停留在討論階段，絕大多數(shù)國(guó)家不認(rèn)可政府與納稅人間通過(guò)簽訂合同的方式約定稅收義務(wù)。其主要原因在于，這種方式無(wú)疑將對(duì)稅收法定形成破壞，因此幾乎所有PPP項(xiàng)目中，稅收優(yōu)惠均通過(guò)法定形式賦予。
五、各地政府動(dòng)態(tài)
（一）重慶
8月7日，以一批PPP（公私合作伙伴關(guān)系）戰(zhàn)略合作項(xiàng)目的集中簽約為標(biāo)志，重慶市在全國(guó)省級(jí)地方政府中率先將PPP投融資模式改革推進(jìn)到實(shí)施階段。此次集中簽約項(xiàng)目涉及交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、土地整治等共10個(gè)項(xiàng)目，資產(chǎn)總額達(dá)1000億元。
（二）江蘇
江蘇首批政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)項(xiàng)目推介會(huì)在南京召開。此次推介會(huì)首次公開向社會(huì)推出了15個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，總投資達(dá)875億元，涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施、供水安全保障、污水處理設(shè)施建設(shè)、生活垃圾無(wú)害化處理以及完善公共服務(wù)設(shè)施配套等五大領(lǐng)域。
（三）福建
福建省財(cái)政廳、省發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布28個(gè)項(xiàng)目，總投資1479億元，推薦開展政府和社會(huì)資本合作試點(diǎn)。28個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中，交通項(xiàng)目有9項(xiàng)、總投資1163億元，市政項(xiàng)目9項(xiàng)、總投資99億元，水利項(xiàng)目2項(xiàng)、總投資29億元，產(chǎn)業(yè)園區(qū)和旅游項(xiàng)目4項(xiàng)、總投資139億元，保障性安居工程2項(xiàng)、總投資28億元，醫(yī)療養(yǎng)老項(xiàng)目2項(xiàng)、總投資21億元。
（四）安徽
9月29日，安徽省政府召開新聞發(fā)布會(huì)，公布了全省第一批42個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資709億元，涉及供水、污水、垃圾、城市交通和生態(tài)環(huán)境這五類。其中，城市交通設(shè)施投資總額度為540億元，規(guī)模最大，占比達(dá)76%。首批PPP項(xiàng)目，包括17個(gè)城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施，3個(gè)城鎮(zhèn)生活垃圾處理設(shè)施，4個(gè)城鎮(zhèn)供水設(shè)施，12個(gè)城市交通設(shè)施，和6個(gè)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目。
(趙麗娟匯總、編輯)
