2014年9月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于調(diào)整排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求各省（區(qū)、市）結(jié)合實(shí)際，調(diào)整污水、廢氣主要污染物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行差別化排污收費(fèi)政策，建立有效的約束和激勵(lì)機(jī)制，促使企業(yè)主動(dòng)治污減排，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

實(shí)際上，自1982年國(guó)務(wù)院頒布《征收排污費(fèi)暫行辦法》以來(lái)，中國(guó)的排污收費(fèi)制度幾經(jīng)變換：從“超標(biāo)排放才繳費(fèi)”到“凡排污者都需付費(fèi)”，再到“根據(jù)污染物排放情況階梯式差別化排收費(fèi)”，排污費(fèi)已經(jīng)逐漸成為我國(guó)籌集工業(yè)污染治理資金的渠道之一。

綜合環(huán)境保護(hù)部和財(cái)政部數(shù)據(jù)：2013年，全國(guó)排污費(fèi)征收開(kāi)單216.05億元，按照《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，應(yīng)當(dāng)全部專(zhuān)項(xiàng)用于環(huán)境污染防治；而同期，國(guó)家財(cái)政的節(jié)能環(huán)保支出是1803.9億元。盡管排污費(fèi)尚不足以滿(mǎn)足環(huán)保支出的全部需求，但其體量也不容小覷。

然而，排污費(fèi)真的“全部專(zhuān)項(xiàng)用于環(huán)境污染防治”了嗎？這筆錢(qián)花到哪兒去了？又該如何使用呢？ 

“排污費(fèi)使用總是很糾結(jié)”

早在三部門(mén)下發(fā)通知之前，北京市已在今年初將二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮四項(xiàng)空氣污染物的排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由0.63、0.63、0.7、0.875元/公斤，大幅提升至10、10、10、12元/公斤，為原標(biāo)準(zhǔn)的14-15倍左右，是全國(guó)最高水平。

從環(huán)保部公布的《2000-2012年各地區(qū)排污費(fèi)征收情況》中可以明顯看出：2006年以前，北京市排污費(fèi)連年過(guò)億元，甚至一度接近2億元，此后排污費(fèi)逐年下降，隨后幾年則穩(wěn)定在三四千萬(wàn)元。但是在今年“最嚴(yán)懲罰”力度之下，今年前三季度，北京市排污費(fèi)開(kāi)單金額已達(dá)1.73億元，是去年同期的5.7倍。

北京市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，盡管排污費(fèi)的征收是由環(huán)保監(jiān)察部門(mén)執(zhí)行，但是都如數(shù)“直接上繳財(cái)政”。北京市環(huán)保局原副局長(zhǎng)杜少中也告訴《經(jīng)濟(jì)》記者：“排污費(fèi)都是交到財(cái)政，財(cái)政又會(huì)在環(huán)境建設(shè)、排污項(xiàng)目方面支持環(huán)保部門(mén)。一般的情況是，環(huán)保部門(mén)收了多少錢(qián)，也可以向財(cái)政申請(qǐng)差不多錢(qián)數(shù)的項(xiàng)目資金。但不會(huì)是收1個(gè)億就給你1個(gè)億，財(cái)政那邊還會(huì)留一部分。”

那么這筆錢(qián)是否應(yīng)該直接用于污染治理呢？有多少會(huì)花在大氣治理上呢？

“如果把這個(gè)錢(qián)用于污染治理，那太少了。像北京這么大一個(gè)城市，每年1個(gè)億治理污染，根本不夠。如果把錢(qián)用在能力建設(shè)、培養(yǎng)人員隊(duì)伍上，對(duì)環(huán)境治理有間接作用。但是，應(yīng)不應(yīng)該用排污費(fèi)給他們發(fā)工資？這就說(shuō)不清楚了。”杜少中說(shuō)，排污費(fèi)的使用總是很糾結(jié)，一直以來(lái)都是“一事一議”，“哪里急用錢(qián)就先用到哪里”，沒(méi)有形成固定的章程和規(guī)范。

排污費(fèi)制度亟待修訂

2000年-2012年間，我國(guó)排污費(fèi)的征收總額從58億元攀升至201.6億元；同期，工業(yè)固體廢棄物的年度排放量由3186.2萬(wàn)噸降至144.2萬(wàn)噸，工業(yè)廢水排放量略有增加，工業(yè)廢氣排放量卻從13.8萬(wàn)億立方米快速增加至63.6萬(wàn)億立方米。

“總體上看，排污收費(fèi)政策并沒(méi)有顯著降低工業(yè)企業(yè)的主要污染物排放量。”北京師范大學(xué)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究中心副主任林永生撰文指出：現(xiàn)行的排污費(fèi)制度存在不少問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究和完善。“在征收種類(lèi)、標(biāo)準(zhǔn)、額度等方面，現(xiàn)行排污費(fèi)的規(guī)定過(guò)于單一、片面，主要依據(jù)廢水、廢氣、固體廢棄物、噪音等主要污染物類(lèi)型及其相應(yīng)污染物中的危險(xiǎn)成分制定，沒(méi)有考慮到不同行業(yè)的污染物排放量、行業(yè)產(chǎn)品的供求彈性，從而無(wú)法給排污單位形成有效的減排約束和激勵(lì)。”

中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長(zhǎng)宋國(guó)君也認(rèn)為，收排污費(fèi)看似有道理，實(shí)際上漏洞百出，只能作為權(quán)宜之計(jì)。他告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，政府征收排污費(fèi)后，將按一定比例返還給企業(yè)，補(bǔ)貼其污染治理。“原來(lái)都是80%的返還比例。也就是說(shuō)，政府向企業(yè)收取100元排污費(fèi)后，可以拿出20元用于自身的研究、管理支付，剩下的80元，企業(yè)可以從環(huán)保局申請(qǐng)回去。按照‘污染者付費(fèi)’原則，這個(gè)就說(shuō)不通。既然要返還回去，那為什么要收錢(qián)呢？但是如果不返還，問(wèn)題就更大了，政府拿錢(qián)去做什么了？”

在杜少中看來(lái)，排污費(fèi)制度之所以陷入這副尷尬局面，是因?yàn)槠湔魇盏哪康牟幻鞔_。“按美國(guó)人的說(shuō)法，排污費(fèi)只是一種通過(guò)增加經(jīng)濟(jì)成本、抑制企業(yè)污染的手段，跟污染治理沒(méi)什么關(guān)系。”結(jié)合中國(guó)以前的收費(fèi)體量，杜少中判斷，我國(guó)排污費(fèi)制度參照的就是美國(guó)思路。

然而，在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中，政府部門(mén)又賦予了排污費(fèi)治理污染的重責(zé)，違背了排污費(fèi)制度設(shè)計(jì)的初衷，更催生了“先向排污企業(yè)收錢(qián)，再部分返還給企業(yè)治理污染”的怪現(xiàn)象。

這說(shuō)明，除了排污費(fèi)“怎么花”之外，還有“為什么要收錢(qián)”、“應(yīng)該收多少錢(qián)”的問(wèn)題需要討論明確，并落實(shí)到具體的制度中。

四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)，明確深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。環(huán)境治理法制建設(shè)刻不容緩。

“過(guò)去我們也有一定的思路來(lái)處理這些問(wèn)題，但是這些思路不完整、不系統(tǒng)，應(yīng)急的事兒多；相關(guān)的法也有，但是不具體、不好用，法制體系也不完善。”杜少中呼吁，要盡快健全相關(guān)的法律法規(guī)，使得環(huán)境執(zhí)法部門(mén)有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。