隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，“鄰避運動”事件的發(fā)生也日漸增多，成為許多地方政府在發(fā)展過程中需要直面的考驗。無論從微觀角度看還是從宏觀角度看，它都體現(xiàn)的是個人利益與集體利益的平衡協(xié)調(diào)、短期效益與長遠效益的博弈辯證關(guān)系。只有實現(xiàn)綜合決策、進行全過程監(jiān)管，才有助于從根本上破解這一難題。
“我們支持市政建設，但是不要建在我家后院”，隨著我國工業(yè)化和城市化進程的加快，被稱為“鄰避運動”的事件的發(fā)生頻率也在增加。近日發(fā)生在廣東省深圳市坪山新區(qū)的坪山環(huán)境園事件有愈演愈烈之勢，就是這樣一個案例。
雖然諸如垃圾填埋場、污水處理廠等市政建設項目在爆發(fā)“鄰避運動”時突出表現(xiàn)為環(huán)保問題、安全問題，但實際上根源還是決策問題。一位對此深有研究的法學博士一針見血地指出，“鄰避運動”發(fā)生的罪魁禍首就是當前政府決策權(quán)沒有受到有效約束，項目建設又沒有得到全過程監(jiān)管。
當然，原因不僅僅是這些。
現(xiàn)狀： 深圳“鄰避運動”頻頻發(fā)生
深圳城市迅速發(fā)展，環(huán)�；A設施建設已經(jīng)明顯跟不上經(jīng)濟發(fā)展和市民生活的需求，引發(fā)了一系列“鄰避運動”事件
深圳是一座地理空間小、人口密度高、污染負荷重的城市，在居民環(huán)境意識業(yè)已提高的當下，“鄰避運動”成為不得不直面的問題，不能逃避，也逃避不了。
如果在網(wǎng)絡上搜索深圳市近期發(fā)生的幾例“鄰避運動”，就能知道問題有多嚴重。因此，記者近日專訪了深圳市環(huán)境監(jiān)察支隊相關(guān)人員，與他們一起探討“鄰避運動”的解決之道。
深圳市環(huán)境監(jiān)察支隊執(zhí)法人員長期在一線執(zhí)法，并與市民“親密”接觸，他們對這一問題有很深的體會，也很有發(fā)言權(quán)。
據(jù)執(zhí)法人員介紹，一方面，由于深圳市城區(qū)范圍的急劇擴張，大量商業(yè)房地產(chǎn)項目在污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠、垃圾填埋場等市政設施周邊建成，導致居民環(huán)境投訴事件不斷攀升，部分甚至演化成群體性事件。
比如2013年2月，因燕川污泥深度脫水廠和福永污泥固化填埋場臭氣擾民問題，福永街道的社區(qū)居民強行將填埋場進出口封閉，阻止運送污泥的車輛進入填埋場，導致寶安區(qū)4座污水處理廠30多天無法進行正常的剩余污泥脫水及污泥外運處置作業(yè)。
另一方面，從平湖垃圾發(fā)電站的限量收納，到福永污泥填埋場超負荷運行，可見深圳市的環(huán)�；A設施建設已經(jīng)明顯跟不上經(jīng)濟發(fā)展和市民生活的需求。與此同時，深圳市發(fā)展所亟需的市政設施項目卻往往由于公眾的反對而難以推動。
位于深圳市寶安區(qū)的白鴿湖垃圾焚燒處理廠項目就是這樣一個例子。這一項目于2008年12月啟動建設，但從2009年5月起因受到周邊社區(qū)群眾激烈反對，致使項目被迫停工至今。
據(jù)深圳市環(huán)境監(jiān)察支隊執(zhí)法人員反映，在針對相關(guān)情況進行調(diào)研、調(diào)解和處理的時候，他們從感情上非常理解住戶們產(chǎn)生的抵觸和憤懣情緒，但是從理性上他們必須顧全大局，盡量利用最客觀、科學的方式平息住戶們的怒火，并且提請相關(guān)部門給予相應的回復和進一步的處理。
“然而，這種被動的、末端的處理方式解決不了根本問題。”在回答這些問題的時候，記者能明顯感覺到他們的無奈。
深圳所面臨的問題只是中國的“鄰避運動”迅速發(fā)展的一個縮影。
據(jù)統(tǒng)計，中國的“鄰避現(xiàn)象”可以歸納為以下3種：一是與能源類設施有關(guān)的，包括核能發(fā)電廠、火力發(fā)電廠、煉油廠、石油化工廠等；二是與廢棄物類設施有關(guān)的，包括垃圾處理焚燒廠、污水處理廠等；三是與社會類設施有關(guān)的，包括特殊交通設施、火葬殯儀館、精神病院等場所。
歸根到底，“鄰避運動”已經(jīng)成為社會公眾與政府職能機構(gòu)交鋒的導火索，有時甚至對整個社會的安定也造成影響。
探因： “鄰避運動”的發(fā)生有哪些原因？
決策權(quán)未受有效制約；政府承諾未履行；監(jiān)管主要集中于環(huán)保監(jiān)管方面，缺乏長期有效的綜合監(jiān)管
為解決環(huán)境問題而建設的環(huán)境保護基礎設施，為何反而產(chǎn)生出新的更大的環(huán)境問題？“鄰避運動”的產(chǎn)生是必然還是偶然？原因有哪些？
深圳市環(huán)境監(jiān)察支隊相關(guān)負責人告訴記者，通過在工作中了解到的實際情況，和對深圳市現(xiàn)有污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠等市政設施項目的調(diào)研，分析以往周邊居民對這類設施環(huán)境問題的訴求，可以看出，“鄰避運動”的發(fā)生絕非偶然。
“如果要探究其原因，可以概括為‘三宗罪’。”這位負責人說。
一是決策權(quán)未受有效制約。
“為什么距離如此之近？選址如何確定？有沒有得到全面論證？公眾參與有沒有做到位……”這位負責人說，當“鄰避運動”發(fā)生時，附近居民就會提出這一連串問題。面對這些問題，地方政府很少有人及時站出來解答，最終導致矛盾越演越烈。
問題確實不好回答，因為答案令人尷尬：項目決策時問題就出現(xiàn)了。
首先，項目建設時各個職能部門各自為戰(zhàn)，分散決策，缺乏綜合決策。
“這就造成從單一的職能部門內(nèi)部來看，項目沒有問題，但是綜合來看就會有問題。”這位負責人說。
比如早期規(guī)劃建設不合理，沒有設定足夠的衛(wèi)生防護距離；政府各部門之間協(xié)調(diào)不夠，缺乏有效組織管理，導致在鄰避設施已存在的情況下，仍然難以從源頭上否決周邊已規(guī)劃的住宅項目，為日后住宅項目建成后可能引發(fā)的環(huán)境糾紛埋下了潛在的伏筆。
其次，決策信息不對稱，公眾參與不足。鄰避設施項目在選址決策過程中沒有充分征求民意，或是雖有公眾參與的環(huán)節(jié)，但涉及面不夠廣，參與者多為專家、學者，而普通公眾直接參與的較少。
“政府往往未及時就規(guī)劃、選址信息向公眾做宣傳和披露工作，同時缺乏暢通的民意表達渠道、深度的討論論證程序以及利益平衡機制，導致項目進入建設階段后，公眾一旦發(fā)現(xiàn)可能對其生活環(huán)境造成負面影響，就會表現(xiàn)為強烈的不滿。”這位負責人說。
平湖垃圾焚燒發(fā)電廠（以下簡稱“平湖廠”）便是這樣一個典型代表。
在平湖廠一期建成之初，1000米范圍內(nèi)沒有居民住宅。但隨著城市化進程不斷推進，周邊社區(qū)向平湖廠快速發(fā)展，導致工廠與居民區(qū)之間的距離越來越近，其中輔城坳社區(qū)和上木古社區(qū)離平湖廠的距離分別僅為130米和300米。最終的結(jié)果是其對附近居民的影響越來越嚴重，廠群矛盾越來越難以調(diào)和。
二是政府承諾未履行。
由于政府獨掌決策權(quán)力和信息資源，以一元管理為主導，主動公開信息的意愿較低。更有甚者，對部分項目沒有兌現(xiàn)建設之初的承諾。
還以平湖垃圾焚燒發(fā)電廠為例。據(jù)平湖廠周邊居民反映，平湖廠建廠時龍崗區(qū)政府承諾按澳門標準進行建設，然而后來簽訂BOT合同時采取的排放標準是國家標準，其中的大部分指標都落后于澳門標準。
同時，相關(guān)主管部門在垃圾焚燒發(fā)電廠建成之初承諾過，每季度會向周邊社區(qū)下發(fā)環(huán)保測試評估報告，可是至2009年初群體性事件發(fā)生之前，輔城坳社區(qū)居民并未收到相關(guān)報告。
此外，老舊設施“達標擾民”現(xiàn)象普遍存在，排放標準與居住環(huán)境需求矛盾日益突出。
這位負責人說，目前，我國對大氣污染排放源的控制和考核，均只考慮了污染物排放濃度和排放量的控制，忽略了其對周圍大氣環(huán)境和居民等敏感點的影響。從周圍居民感官的角度而言，其對市政設施所產(chǎn)生的惡臭等環(huán)境污染往往更加敏感。老百姓對標準的科學性產(chǎn)生嚴重質(zhì)疑，進而對新建項目帶有更大的不信任感。
三是缺乏全過程監(jiān)管。
據(jù)了解，目前針對市政設施的監(jiān)管主要集中于環(huán)保監(jiān)管，行業(yè)主管部門和綜合監(jiān)管部門缺位，對鄰避設施運營方缺乏長期有效的綜合監(jiān)管，導致監(jiān)管執(zhí)法公信力下降。
其實，就算是環(huán)保監(jiān)管也不能完全滿足公眾需要，因為對于公眾比較關(guān)注的臭氣、二惡英等污染因子，技術(shù)上仍難以實現(xiàn)實時在線監(jiān)測。監(jiān)測結(jié)果雖然基本實現(xiàn)達標，但難以準確、真實、有效地反映企業(yè)長期運營中的排污行為。
另外，環(huán)保部門單打獨斗進行監(jiān)管，手段單一，只能關(guān)注企業(yè)環(huán)保設施是否正常運轉(zhuǎn)、廢氣是否達標排放，而對企業(yè)清潔生產(chǎn)、環(huán)保設施的維護養(yǎng)護和升級改造等方面缺少約束力、強制力和引導力。
反思： 如何從根本上解決“鄰避運動”？
必須從源頭上控制“鄰避沖突”的風險和隱患。轉(zhuǎn)變政府思路，實現(xiàn)綜合決策、透明決策和理性決策才是根本之道
既然出現(xiàn)“鄰避運動”，就必須找到解決的方法，否則只會演變成更激烈、更嚴重的社會事件，激化社會矛盾。
在歐美，“鄰避運動”曾推動了法治、政府管理和公民參與水平不斷提高。在我國，如能應對得當，將推動政府轉(zhuǎn)變決策思路，更加契合“依法治國”的精神實質(zhì)。
有專家指出，要治理污染型鄰避群體性事件，必須從源頭上控制“鄰避沖突”發(fā)生的風險和隱患，化解因鄰避設施而引起的沖突和矛盾。而轉(zhuǎn)變政府思路，實現(xiàn)綜合決策、透明決策和理性決策才是根本之道。
一是要扭轉(zhuǎn)觀念，實現(xiàn)綜合決策、全過程監(jiān)管。
縱觀其他發(fā)達國家解決“鄰避沖突”最有效的經(jīng)驗之一，是鄰避設施建設過程的法治化和規(guī)范化，具體表現(xiàn)在將鄰避設施的規(guī)劃、設計、選址、決策、實施、爭端解決機制等方面納入法治化軌道，從源頭上使得鄰避沖突可能產(chǎn)生的風險控制在法治的范圍內(nèi)。
這樣做的結(jié)果，不但使鄰避設施建設中的各個環(huán)節(jié)得到法制的保障，提高了鄰避設施建設的權(quán)威性和規(guī)范性，而且對政府和公民的行為也會起到一定的約束和規(guī)范作用。
借鑒此經(jīng)驗，相關(guān)地方政府應積極轉(zhuǎn)變思維方式，對因鄰避沖突而引起的行為持包容的心態(tài)，站在公共利益的基礎上，戰(zhàn)略性地思考鄰避沖突行為；與公眾站在同一立場，共同來解決污染型“鄰避沖突”引起的抗議事件。
同時，政府應轉(zhuǎn)變角色定位，發(fā)揮利益主體以外“仲裁者”和“第三方”的功能。要充分運用法治思維和法治方式處理“鄰避運動”，在此過程中實現(xiàn)政府管理和公民參與良性互動，共同提高。
要避免“鄰避運動”的發(fā)生，關(guān)鍵是要完善符合民主決策、科學決策要求的環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制。改革現(xiàn)有項目決策流程，將立項在前、環(huán)評在后變?yōu)榱㈨�、環(huán)評、規(guī)劃選址同步進行，將經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益綜合考慮，并聯(lián)審批。
專家指出，應明確規(guī)定各級政府應當設立環(huán)境與發(fā)展綜合決策委員會，統(tǒng)一負責，同步進行項目可研、環(huán)評、規(guī)劃選址、風險評估的綜合決策研究，提出建議，最后報政府行政首長決策，首長對此決策承擔終身責任。
在此環(huán)節(jié)中還要引入公眾參與、戰(zhàn)略環(huán)評，充分聽取多方利益主體意見，實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展的民主、科學決策。
“同時，市政設施監(jiān)管應該實現(xiàn)全過程、全方位監(jiān)管。”對此頗有研究的一位業(yè)內(nèi)人士告訴記者：“首先，審計部門就應該介入，畢竟市政工程花的是納稅人的錢，這些錢到底是怎么用的，應該給公眾交代清楚；其次，項目從立項、建設完成到運營，都應該有綜合部門進行監(jiān)管。”
具體來說，可以成立公用設施綜合監(jiān)管機構(gòu)，由政府、公眾和專家多方參加，作為獨立第三方，對其服務質(zhì)量、污染防治、社會責任履行以及資金使用等情況綜合監(jiān)管。
二是要建立起生態(tài)補償機制。
在廣東省召開的“鄰避運動”座談會上，有專家建議：各級政府應建立長效的生態(tài)補償保障機制，明確補償資金渠道，平衡各種主體的利益，減少鄰避設施負外部性給周圍居民帶來的利益損失。
具體來說，補償可分為貨幣補償與非貨幣補償兩類方式。
“在現(xiàn)實利益補償過程中，當貨幣補償無法達成一致時，可以考慮采用非貨幣的補償方式或是一攬子補償組合，從而避免因談判僵化而導致鄰避沖突型群體性事件的發(fā)生。”有專家指出，針對居民個性化的補償需求，或許非貨幣補償?shù)倪m應性更強。
作為有效應對“鄰避運動”的案例，深圳市也不乏成功之例，比如龍華新區(qū)沙園埔變電站建設項目就很好地避免了群體性事件的擴大。
在這一項目上馬時，面對居民的投訴和質(zhì)疑，政府統(tǒng)一組織規(guī)劃、土地、城建、供電、環(huán)保等部門項目專題會診，互相協(xié)調(diào)，并且安排電網(wǎng)相關(guān)負責人、專家及政府相關(guān)負責人接受媒體記者專訪。
為了打消居民對威脅健康安全的顧慮，當?shù)卣�特意安裝了電磁輻射測試儀和屏蔽設施。為更好地配合項目的開展，還改善了社區(qū)配套：政府投入90萬元，對花園小區(qū)的監(jiān)控探頭、路燈、草坪燈等進行維修更新；計劃投資400萬元，將小區(qū)旁約1萬平方米的空地建設成社區(qū)公園。
三是提高環(huán)保排放標準，加強環(huán)保宣傳。
當“達標擾民”成為時下熱詞，不只是讓投訴者不解，更是讓執(zhí)法者尷尬，有專家指出，主要原因是環(huán)保排放標準過低。因此，適度提高相關(guān)大氣污染物排放標準的工作必須盡快提上工作日程。
為此，對新建鄰避設施項目，應有超前意識，高標準建設、高標準配套二次污染治理設施；對當初建設標準較低、運營已久設備老化的項目實行工程改造，政府部門應對此給予充分的資金保障。
另外，提高公眾相關(guān)的環(huán)保知識也是必須的，這需要政府加強法制宣傳教育，普及相關(guān)科技知識，提高公眾的法治意識和對鄰避設施建設的認知度，為鄰避設施建設創(chuàng)造有利的政治和社會環(huán)境，減少鄰避設施建設的風險。
與此同時，加強公眾引導，讓公眾積極參與，使公共設施的重大決策成為社區(qū)共同事務，通過處理好政府、個人、社區(qū)之間的利益，力爭形成利益共同體。
在社會心理方面，還可通過鄰避設施建設成功典型案例的示范與宣傳，來減輕社區(qū)居民心理上的恐懼，減少鄰避設施建設的障礙和阻力。
總之，應充分認識到周邊居民基于環(huán)保和健康訴求的正當性，不能片面、剛性地要求周邊居民顧全大局、犧牲小我，而應該在防范機制、環(huán)保補償和回饋、宣傳教育等方面尋找更有效的政策工具。
有專家指出，只要能夠妥善處理、正確應對，“鄰避運動”是可以得到有效解決的。
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“鄰避運動”產(chǎn)生“四步曲”
隨著現(xiàn)代化與城市化進程加快，公眾對城市公共服務的水平和質(zhì)量要求越來越高，為了滿足公眾日益增長的公共服務需求，必須大量興建諸如垃圾處理廠、污水處理廠等公益性市政設施。這些設施在給公眾帶來正效益的同時，也給設施周邊地區(qū)居民帶來了負效益。周邊地區(qū)居民往往通過集體行動方式來表達訴求，從而形成一種“鄰避沖突”。
事實上，這種被冠以“鄰避運動”的行為，其實并不是新生事物，早在上個世紀80年代在國外就已經(jīng)有類似的案例。
在上世紀80年代的美國，由垃圾填埋場、機場、監(jiān)獄、收容所、戒毒服務中心等設施選址建設引發(fā)的沖突逐漸增多。盡管民眾都認為這些設施是城市發(fā)展不可或缺的一部分，但卻希望遠離自己，落址他處。“歡迎建設，但請遠離我家后院”一度成為美國上世紀80年代的“大眾政治哲學”，《紐約時報》稱那是一個不折不扣的“鄰避時代”。
同一時期，在一些歐洲國家，由核廢料儲存選址問題引發(fā)的抗議，也發(fā)展成為影響廣泛的環(huán)境保護運動。上世紀90年代以后，亞洲一些國家或地區(qū)如日本、韓國等地也開始出現(xiàn)以反對環(huán)境污染為主題的“鄰避運動”。
不難發(fā)現(xiàn)，“鄰避運動”是伴隨著經(jīng)濟社會飛速發(fā)展的產(chǎn)物，特別是人們對生活環(huán)境越來越關(guān)注時，類似的事件也越來越多。一旦整個社會對于類似事件形成鋪天蓋地的輿論聲勢，相關(guān)政府部門就不得不服從于民意。而且“鄰避運動”開始呈現(xiàn)出以抗議污染項目為核心，逐漸向其他公共項目擴散的趨勢。
這些看似區(qū)域性的維權(quán)運動，都遵循著同樣的擴散渠道：某地被曝有重大污染項目在當?shù)亟^大多數(shù)居民不知情狀態(tài)下準備興建——激起當?shù)孛癖娍棺h——通過網(wǎng)絡等載體進一步發(fā)酵、擴大事態(tài)——當?shù)卣扔诿褚庾罱K取消相關(guān)項目。
鄰避運動觸動的是政府被動？
時間：2014-12-05 10:46
來源：中國環(huán)境報
作者：劉晶
