當PPP成為年度熱詞，在人們的概念里“公私合營”就是政府與私人資本的合作。但是相比民營資本，我國擁有大量實力雄厚的國企，在需要巨額資金和技術(shù)投入的社會公用事業(yè)中一直扮演著重要角色。因此，業(yè)界普遍認可地方政府與外來的國企之間的合作也屬于PPP。并且，這種形式占據(jù)了我國目前PPP應用的80%。

當然，國企亦是獨立的企業(yè)法人，也有盈利的要求。政府在公用項目建設中可以為企業(yè)提供怎樣的資源、補貼、權(quán)益，保障其有一定的牟利空間，也是外來國企與地方政府“牽手”前最為關(guān)心的。

近期，中國經(jīng)濟導報記者詳細了解了銀川供水股權(quán)轉(zhuǎn)讓與增資項目，該項目是銀川市與外來的國企——中鐵一局、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保合作的PPP項目，從這個項目中，我們既可以看到外來的國企想要什么，也可以看到地方政府在推進基礎公共設施的PPP項目時要注意什么。

政府與國企之間的PPP項目

在PPP模式中，第一個P指的是Public，即“公”，指政府。而第二個P則是Private，即“私”。而在中國，有央企和地方國企的存在。目前我國業(yè)界普遍認可的PPP模式，除了政府與純民間資本的合作，也包括與不受簽約政府所直接管控的央企之間的合作。多年從事PPP業(yè)務咨詢的大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴中國經(jīng)濟導報記者，“可以說就我國目前7、8千個PPP項目來講，政府與國企合作的占80%。”銀川供水股權(quán)轉(zhuǎn)讓與增資項目就是這種合作模式的成功案例之一。

銀川市自來水有限責任公司曾經(jīng)是銀川市最大的供水企業(yè)，其前身為銀川市自來水總公司，由銀川市國資委持有100%股權(quán)。為改革城市基礎設施投融資機制、盤活國有存量資產(chǎn)、探索城市市政公共事業(yè)的新模式，銀川市委、市政府規(guī)劃和制定了銀川市自來水公司改制重組方案。2009年底，中鐵一局與天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保聯(lián)合體中標銀川自來水公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓與增資項目，并獲得增資重組后新公司49%的產(chǎn)權(quán)。

眾所周知，中鐵一局是一家國內(nèi)知名的鐵路、公路、地鐵等基礎設施建設大型施工企業(yè)，為什么搞起了水務？為什么會和天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保聯(lián)合拿下這個城市供水項目？中鐵一局水務部副總經(jīng)理蓋蕓在在日前由中國財政學會公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會舉辦的“中國PPP沙龍”內(nèi)部研討會上，娓娓道來該項目的始末。

“中鐵一局是一家經(jīng)驗豐富、資質(zhì)齊全的專業(yè)化水務環(huán)保工程施工總承包企業(yè)。”蓋蕓說。“全方位做水務，是中鐵水務的戰(zhàn)略定位。企業(yè)改制重組合資經(jīng)營中可能出現(xiàn)的問題，我們認為也遠遠沒有我們的主營業(yè)務——各類重大復雜工程建設項目的總承包管理復雜。”此外聯(lián)合體另一家成員——天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份有限公司，是中國首家以污水處理為主業(yè)的A、H股上市公司。其也涉足城市供水業(yè)務，2005年，曾以TOT模式運營了云南省曲靖市城市供排水總公司供水能力20萬立方米/日，具有一定的城市供水運營管理業(yè)績和經(jīng)驗。

蓋蕓告訴中國經(jīng)濟導報記者，對投資人而言，銀川供水項目本身存在一定的缺陷，如項目初期供水規(guī)模小，資產(chǎn)和人員規(guī)模大，運營成本高、效率低。且投資人不控股、難以有效控制合資公司經(jīng)營管理，后續(xù)的體制改革、機制轉(zhuǎn)換和效率提升難度較大，而且投資人不能實行財務并表形成經(jīng)營業(yè)績。此外，由于國內(nèi)的一些城市水務項目實現(xiàn)了高溢價轉(zhuǎn)讓，吊高了政府決策層的胃口，溢價轉(zhuǎn)讓的期望值普遍較高。這樣，使許多企業(yè)望而生畏，對供水項目參與熱情不高。在后續(xù)的合同制定中，中鐵一局針對此，逐一設計了合同條款，保障自身利益。

此外，該項目也有著特殊的交易背景。一來，2008年爆發(fā)了國際金融危機，國內(nèi)外一批企業(yè)資金鏈緊繃，不得不“捂緊錢袋子”、“抱團過冬”，業(yè)內(nèi)企業(yè)參與能力、積極性和市場活躍度大大降低。二來，此前一些城市的水務項目高溢價轉(zhuǎn)讓在業(yè)內(nèi)引起熱議和爭論，政府對水務項目尤其是供水項目引進外資心存疑慮，對股權(quán)轉(zhuǎn)讓堅持政府控股。境內(nèi)外許多企業(yè)也知難而退，參與者少。這些綜合的因素為中鐵一局做出參與競標的決定提供了條件。

政府一定不能開空頭支票

金永祥對中國經(jīng)濟導報記者說，銀川水務項目取得圓滿成功，主要原因是運作規(guī)范。政府和企業(yè)的關(guān)系回歸到合同關(guān)系、一般的民商法律關(guān)系。政府具有良好的契約精神，企業(yè)參與的積極性才會提高。“過去數(shù)年一些地方政府在推PPP項目時，單純把這些項目當成政府的融資工具，為了吸引社會資本參與就開出一系列‘空頭支票’，后期執(zhí)行不下去又頻繁違約，所謂的三贏局面最終演變成‘三輸’。”金永祥表示。

在成功中標后，中鐵一局與天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保聯(lián)合體與國資委、建設局和其他相關(guān)部門簽訂了多項合同文件。包括《股權(quán)轉(zhuǎn)讓與增資協(xié)議》、《特許經(jīng)營協(xié)議》、《合資經(jīng)營合同》、《合資公司章程》等。在保障社會資本自身利益方面，也有明確的規(guī)定。例如，關(guān)于水價調(diào)整的規(guī)定。雙方特許經(jīng)營協(xié)議約定，當供水累計單位總成本增加或降低超過10%時，甲方應協(xié)助政府按國家相關(guān)規(guī)定啟動調(diào)價程序。從調(diào)價程序啟動（合資公司提出成本監(jiān)審申請）之日起到完成調(diào)價程序（通過調(diào)價決定日）的時限不超過1.5年，對于因特殊情況不能及時完成調(diào)價程序并給乙方造成損失的，作為一般補償事件，由甲方給予乙方補償。金永祥呼吁，在供水項目的PPP運行上，水價是關(guān)鍵因素。而水價的調(diào)整涉及民眾的接受程度，往往說易行難。為了提供更好的公共服務，價格應該回歸到和成本相對應的水平上。

前5年甲方將享有的分紅讓渡給乙方也是合同中的一項規(guī)定。鑒于本項目資產(chǎn)和人員規(guī)模大、供水規(guī)模小，供水效率低，近10萬噸/日的工業(yè)自備井關(guān)閉的期限為5年等因素，政府做出了“甲方將其在合資公司成立5年（2011~2015）內(nèi)在合資公司享有的分紅讓渡給受讓方”的承諾。2011~2013年的紅利分配，已按上述約定兌現(xiàn)。

建緯（北京）律師事務所主任譚敬慧告訴中國經(jīng)濟導報記者，一個好的模式設計和一個好的合同，不能只維護一方的權(quán)益，一定是具有可操作性的、高效的。如果只是一味保障政府的所有權(quán)益，那么這份合同只會是“看上去很美”，在操作中各種困難和障礙會接踵而至。

成果顯著

銀川中鐵水務集團這家新的合資公司運行4年有余，取得了可喜的成績。

對于政府而言，盤活了存量資產(chǎn)，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)增值。蓋蕓說，改制過程中，較轉(zhuǎn)讓前的自來水公司凈資產(chǎn)8.8億元增值約1.2億元，增值率14%；其中政府獲得了4億余元現(xiàn)金，有效地保證了其他基礎設施項目的建設。

對于水務公司，企業(yè)自我投資能力得到增強，減輕了財政負擔。投資人向合資公司增加資本金1.0億元、公積金2.0億元，大大改善了資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，降低了財務成本，增強了自我投資發(fā)展實力。幾年來，合資公司自行投資1.8億元，擴建水廠、鋪設管網(wǎng)、更新設備、收購民營自來水公司，共計新增供水能力8.5萬噸/日，相當于一個縣的日供水量。

第二，提升了供水服務能力，緩解了用水緊張局面。通過增加項目投資、擴大產(chǎn)能和改進管理、改善服務，提升改善了銀川市供水能力和服務水平。2011年~2013年，日均供水量分別較上一年增長11.5%、5.2%和10.9%。

第三，健全了內(nèi)部管控流程，提高了運營效率。對于財務報銷、資金撥付，合資公司建立了嚴格的審批程序，不符合制度規(guī)定的預算的支出與款項無法報銷和支付。3年多來，公司沒有新進一名員工，供水規(guī)模擴大了23.6%，員工總數(shù)由當時的1193，減少到目前的957人。2013年職工平均年收入達到53441萬元，比合資前2010年的38422元增長了15019元，增長率39%。

對于投資方而言，蓋蕓介紹，截至今年8月，項目的整體收益率是6%，略高于銀行貸款利息�；�于銀川供水量增長的后發(fā)優(yōu)勢和水價改革的預期，日后收益率還會提高。

金永祥表示，在水務項目的PPP運作上，企業(yè)對于污水處理項目比供水項目的熱情高很多，這是源于污水處理項目有清晰的邊界，政企雙方的權(quán)責容易劃分，并且盈利前景良好。如果在供水項目上，政企雙方能夠操作規(guī)范，社會資本投資的供水企業(yè)與政府劃清邊界，政府可以建立水價補貼補助機制的具體形式及標準，一樣可以獲得成功。

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“蘭州水務模式”

2006年9月，蘭州市國資委發(fā)布公告轉(zhuǎn)讓蘭州供水集團45%的股權(quán)，共計出讓股權(quán)凈值約為4.7億元。招標結(jié)果顯示，另外在兩家同樣是世界最有經(jīng)驗的城市水務戰(zhàn)略投資機構(gòu)蘇伊士和首創(chuàng)集團的報價分別只有4.5億和2.8億的情況下，威立雅悍然出價17.1億元中標。如此高額的溢價，被媒體稱為“蘭州水務模式”。這也令此后政府對于其他供水項目轉(zhuǎn)讓有了高溢價的期許。當時，蘭州自來水廠背負著11億的貸款和6.19億的債務，每月虧損1000多萬元。

威立雅水務是法國威立雅環(huán)境集團的水務處理子公司，在20世紀80年代初進入中國市場。迄今為止，在中國一半的省級地區(qū)擁有正在運營的項目，在華擁有1萬3千余名員工，服務超過4300萬中國居民。

威立雅的這種高溢價收購方式，引起了非常大的爭議。質(zhì)疑者指出，資本對付出的代價都會要求補償，威立雅一定會通過提高水價連本帶利地賺回它付出的資金。威立雅不久之后的確提出漲價要求。經(jīng)過一番爭議之后，蘭州居民用水的水價在2009年從1.45元/噸上調(diào)至1.75元/噸。而在2007年之前，蘭州的水價已經(jīng)多次上調(diào)。