一、 PPP基本概念、核心理念、分析框架
1. 基本概念
對PPP的基本概念有各種不同的版本，但基本含義是一樣的。綜合各國對PPP的基本定義和各國在推行PPP實(shí)踐上的經(jīng)驗(yàn)，中國學(xué)者給PPP做出一個概括性的描述： PPP，即公私伙伴關(guān)系是指公共部門與私營部門為提供公共服務(wù)而建立起來的一種長期合作關(guān)系。這種關(guān)系用商業(yè)協(xié)議來確立，公共部門將融資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給私營部門，并與私營部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共服務(wù)。在這樣的框架下，PPP的形式有多種，如我們比較熟知的BOT（建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓）和BOOT（建設(shè)-運(yùn)營-擁有-轉(zhuǎn)讓）等。一般而言，按照私人部門的參與程度和公共部門將各類風(fēng)險(xiǎn)向私營部門轉(zhuǎn)移的程度會產(chǎn)生多種PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。
2. 核心理念
PPP小組通過對大量西方國家PPP成功案例的研究認(rèn)為，她首先是一個公共采購理念上的創(chuàng)新， 然后才是體制和機(jī)制上的創(chuàng)新�；仡櫄v史，英國在產(chǎn)生PPP之前，就進(jìn)行了中央和地方政府的行政體制改革，提出了政府采購項(xiàng)目的資金價值（Value for Money, VFM）這一思想.也許當(dāng)初這只是為了順迎政府的績效改革而提出的一個具有廣泛的政治、公共和管理意義的象征性短語。資金價值的思想深刻地影響了西方各國在公用事業(yè)和公共服務(wù)。
英國財(cái)政部和國家審計(jì)署對資金效用價值的解釋，其真正的含義為整個項(xiàng)目的生命周期的成本與投資所能取得的質(zhì)量（或者是對項(xiàng)目目標(biāo)的符合程度）最有組合以滿足使用者的要求，但這并不總是意味著要選擇最低成本競標(biāo)。雖然這樣的解釋還是較為模糊，但是資金價值的理念與我們所倡儀的科學(xué)發(fā)展觀相符合的，并透露出來新公共管理思想的光芒。所謂資金，狹義上講就是公共財(cái)政，就是老百姓的錢，廣義上講就是社會各種資源對項(xiàng)目的投入，而價值，不是僅僅指項(xiàng)目的收益，而是指更高層次更加普遍的目標(biāo)，不但指投資者本身在項(xiàng)目上的經(jīng)濟(jì)效益，更要關(guān)注項(xiàng)目的社會效益和環(huán)境效益。質(zhì)量的概念即包括物質(zhì)的顯性含義，又有非物質(zhì)的隱性含義，還存在時間因素對質(zhì)量的考驗(yàn)。用通俗的語言來解釋，資金價值就是最優(yōu)的性能與價格之比，只是這里的性能與價格的定義比較廣泛。英國學(xué)術(shù)界對資金價值的思想各執(zhí)一詞，但她已被真正地用在實(shí)踐領(lǐng)域中，被用來促進(jìn)檢查、重組、降低成本和減少浪費(fèi)等。不僅僅是PPP的指導(dǎo)思想，還是PPP項(xiàng)目的評判標(biāo)準(zhǔn)，并且通過近二十年的實(shí)踐，形成一整套為了達(dá)到資金價值目標(biāo)的機(jī)制和最優(yōu)操作方法。
“資金價值”作為政府采購公共產(chǎn)品，為公眾提供服務(wù)的核心理念和標(biāo)準(zhǔn)以外，西方社會主流思潮也認(rèn)識到，只有通過“政府引導(dǎo)、 市場運(yùn)作”這樣的模式才有可能達(dá)到資金價值的目標(biāo)。美國民營化大師薩瓦斯還提出政府在公用事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，必須轉(zhuǎn)變職能，即“是掌舵而不是搖槳”。對于公用事業(yè)和公共服務(wù)， 政府不是一味地市場化，甩手推向社會，而是形成一種“政府采購、企業(yè)生產(chǎn)”的外包模式。雖然這是眾所周知的道理，但是政府要對這一模式進(jìn)行靈活、正確和高效地運(yùn)用并非易事。在這一模式中，政府只是確定標(biāo)準(zhǔn)，而對企業(yè)等私營部門具體如何生產(chǎn)提供公共服務(wù)在原則上不能干預(yù)。在實(shí)踐上，需要政府充分發(fā)揮政治、經(jīng)濟(jì)和法律資源（如政策、財(cái)政和立法等），起到四兩撥千斤的作用，來調(diào)動社會和市場力量完成政府向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)的職能。這需要相當(dāng)?shù)募记桑^效率和價值也來源于此。
PPP小組將追求資金效用價值看作是PPP的最核心的理念和思想基石，而“掌舵不是搖槳”是這一思想的最直接的反應(yīng)。PPP的思想認(rèn)為，只有作為“舵手”的政府和作為“槳手”的企業(yè)和私營部門進(jìn)行有機(jī)地合作，資金價值才能達(dá)到。
3、分析框架
任何一個PPP都是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，即使是以單一項(xiàng)目為基礎(chǔ)的PPP合同業(yè)是這。就算項(xiàng)目要素再簡單， 也要經(jīng)得起時間的長期考驗(yàn)。PPP研究小組對英國以項(xiàng)目為導(dǎo)向的PPP進(jìn)行了分析研究（在英國大多數(shù)PPP項(xiàng)目都是以PFI，即民間融資計(jì)劃的形式表現(xiàn)出來，經(jīng)過若干年的努力，PFI已經(jīng)成為以項(xiàng)目為特征的PPP的標(biāo)準(zhǔn)模式）。PFI項(xiàng)目宏觀的目標(biāo)是資金價值，微觀目標(biāo)就是使本次項(xiàng)目交易最終成功（Make this Project a good deal）。圍繞這一目標(biāo)，存在多個實(shí)施機(jī)制和措施。PPP小組將PFI的工作機(jī)理分解為三個工作面和五個實(shí)施機(jī)制， 詳
見如下：
項(xiàng)目實(shí)施方面
在項(xiàng)目實(shí)施方面， 主要是Value for Money Mechanism，即資金價值機(jī)制。通過有效的項(xiàng)目實(shí)施、管理和運(yùn)作手段， 達(dá)到資金價值目標(biāo)。這實(shí)際上是一個PPP/PFI的項(xiàng)目管理指南。
風(fēng)險(xiǎn)管理方面
在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，關(guān)鍵是Risk Allocation和Partnership Mechanism,即風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與合作機(jī)制。PPP/PFI的核心思想是風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)與轉(zhuǎn)移以及政府與企業(yè)的合作。
服務(wù)監(jiān)管方面
在服務(wù)監(jiān)管方面，重點(diǎn)是通過Monitoring和Payment Incentive Mechanism,即監(jiān)測與支付激勵機(jī)制,來提高服務(wù)的績效。
這三個方面對于推動PPP/PFI項(xiàng)目的成功實(shí)施互為依存、補(bǔ)充和約束。任何一個方面的缺陷都可以由其他兩個方面的機(jī)制來修補(bǔ)和完善。它們之間的關(guān)系可以通過如下圖例來表示，其中項(xiàng)目實(shí)施中的資金效用價值機(jī)制是核心，風(fēng)險(xiǎn)管理中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與合作和服務(wù)監(jiān)管中的監(jiān)測與支付激勵機(jī)制都是對立統(tǒng)一的。PPP小組對老港和滬蘆項(xiàng)目的分析就是以此為框架的。
二、老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場四期工程案例研究
一、案例概述
（一）案例背景
老港生活垃圾處置場是目前全市唯一的生活垃圾集中處置場所，處理全市約90%的生活垃圾。上海市廢棄物老港處置場，長期以來一直是事業(yè)單位。老港1-3期填埋場處理技術(shù)極其簡單，僅是一個簡易的堆埋場。環(huán)衛(wèi)局僅僅撥付日常經(jīng)營維護(hù)的開支，每噸垃圾處理費(fèi)用僅為10元。老港生活垃圾處置場1-3期填埋區(qū)面積3.3平方公里，處置能力為6000-7000噸/日，實(shí)際填埋處置量為9000噸/日，處置負(fù)荷已達(dá)原設(shè)計(jì)能力的120%。目前，前3期已停止運(yùn)營，進(jìn)入土地“休耕”。為解決未來十余年全市生活垃圾的出路，老港生活垃圾處置場需要進(jìn)行四期工程擴(kuò)建。
（二）案例概況
1.招商
市容環(huán)衛(wèi)局和上海城投作為招商主體，旨在通過國際招商，引進(jìn)擁有一流垃圾處理技術(shù)和豐富運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的國際投資者，將老港四期建設(shè)成高標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)型的衛(wèi)生填埋場，并推進(jìn)垃圾處理項(xiàng)目投融資體制的改革。市容環(huán)衛(wèi)局、城投委托上海國際集團(tuán)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司和上海申信進(jìn)出口有限公司組成的聯(lián)合體為招商代理，并提供財(cái)務(wù)顧問服務(wù)。2002年12月開始招商前期準(zhǔn)備，由市容環(huán)衛(wèi)局、城投及招商代理組成招商工作小組，并聘請?zhí)爝_(dá)律師事務(wù)所為法律顧問、城市建設(shè)研究院為技術(shù)顧問。前期的準(zhǔn)備工作包括與潛在投資者進(jìn)行初步接觸，向政府有關(guān)部門進(jìn)行政策咨詢，與世界銀行就APL貸款項(xiàng)目進(jìn)行咨詢，召開招商方案政策咨詢會等。在此基礎(chǔ)上，工作小組確定了招商的邊界條件（包括合同結(jié)構(gòu)/特許權(quán)協(xié)議、垃圾處理費(fèi)結(jié)算主體和方式、項(xiàng)目公司組織形式、項(xiàng)目招商范圍），制定了切實(shí)可行的招商方案，并獲得了政府部門對本項(xiàng)目的有關(guān)批文。
2003年4月9日～4月30日，招商代理發(fā)布招商文件。共有來自德國、英國、法國、香港和新西蘭等國家的7家國際投資競爭人購買了招商文件。之后，組織了數(shù)家投資競爭人進(jìn)行現(xiàn)場踏勘，并進(jìn)行了投資建議書澄清和補(bǔ)充通知工作。由于受到SARS的影響，原定于6月30日的投資建議書截止日延期至8月12日。8月12日，ONYX聯(lián)合體和惠記聯(lián)營兩家投資競爭人向招商代理遞交了投資建議書。
2003年8月經(jīng)過投資建議書的評審、競爭性談判、確定候選投資人和簽約性談判，最終ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體勝出。2003年12月23日，市容環(huán)衛(wèi)局和項(xiàng)目公司股東代表草簽了特許權(quán)協(xié)議及相關(guān)附件，環(huán)衛(wèi)局、城投和項(xiàng)目公司簽訂了垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議，城投環(huán)境和項(xiàng)目公司外方股東簽署了合資合同和章程。
2.項(xiàng)目內(nèi)容
ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體與上海市城投環(huán)境組成合資公司，負(fù)責(zé)老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場四期的投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。特許期20年，是我國首個垃圾處理特許經(jīng)營項(xiàng)目。特許經(jīng)營期滿后項(xiàng)目公司資產(chǎn)無償移交給政府。市容環(huán)衛(wèi)局、上海城投與項(xiàng)目公司簽訂垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議，并委托上海城投在垃圾收費(fèi)機(jī)制尚未建立之前支付相關(guān)垃圾處理費(fèi)用。
3.項(xiàng)目結(jié)果
老港四期位于上海市南匯區(qū)老港鎮(zhèn)東側(cè)的東海灘涂邊，占地面積3.36平方公里，距市中心約60km。項(xiàng)目設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力為日處理城市生活垃圾4900噸。上海老港生活垃圾填埋場四期項(xiàng)目于2005年2月21日進(jìn)入試運(yùn)行，主體工程于12月12日正式投入運(yùn)營。施工建設(shè)進(jìn)度比較快，工程質(zhì)量明顯高于老港三期。
項(xiàng)目投資總額5.1億，資本金占投資總額的1/3為1.7億。原股權(quán)結(jié)構(gòu)的安排是外方組成一個聯(lián)合體共同擁有60%股份，中方40%，后要求外方單獨(dú)入股，項(xiàng)目公司中城投環(huán)境股權(quán)占40%，ONYX、中信泰富各占30%。事實(shí)證明，這一股權(quán)結(jié)構(gòu)好于最初的安排。因?yàn)橹行盘└皇秦?cái)務(wù)投資者，單獨(dú)入股后更關(guān)注企業(yè)的財(cái)務(wù)效率，容易和中方的立場一致。合資公司每月召集執(zhí)行董事會解決營運(yùn)中的問題。公司運(yùn)營中設(shè)置避免關(guān)聯(lián)交易的機(jī)制：公開信息、統(tǒng)一招標(biāo)。項(xiàng)目資產(chǎn)屬于城投。城投環(huán)境派出一名副總經(jīng)理和財(cái)務(wù)總監(jiān)。外方董事會人數(shù)過半，并派董事長和總經(jīng)理。項(xiàng)目運(yùn)營至今基本達(dá)到了引進(jìn)資金、技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的目標(biāo)。
二、案例分析
項(xiàng)目實(shí)施
明確項(xiàng)目目標(biāo)
（1）招商目標(biāo)清晰
老港四期招商的目標(biāo)為引入資金特別是先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)；降低垃圾處理的綜合成本；推進(jìn)垃圾處理市場化改革。從目前運(yùn)營來看，這一目標(biāo)基本達(dá)到。
（2）政府支持力度不足
招商準(zhǔn)備階段存在招商主體的變更問題。開始是環(huán)衛(wèi)局，準(zhǔn)備了前期報(bào)批的項(xiàng)目建議書、可行性報(bào)告等；市發(fā)改委批復(fù)后城投才介入。環(huán)衛(wèi)局原意讓城投成為單純的籌資機(jī)構(gòu)，由其籌得建設(shè)所需資金后交給環(huán)衛(wèi)局運(yùn)作，環(huán)衛(wèi)局之下有可以實(shí)際操作的實(shí)體，如振環(huán)實(shí)業(yè)、環(huán)境集團(tuán)。但城投經(jīng)過努力成為項(xiàng)目管理主體，與環(huán)衛(wèi)局產(chǎn)生利益沖突。因此，環(huán)衛(wèi)局對該項(xiàng)目不太積極。
立項(xiàng)階段獲得市政府授予環(huán)衛(wèi)局代表政府授予特許權(quán)的批文和建委同意國際招商的批文。但是基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營牽涉到政府的各個部門，例如立項(xiàng)是發(fā)改委、行業(yè)主管是環(huán)衛(wèi)局、監(jiān)管除環(huán)衛(wèi)局還有環(huán)保局、建設(shè)是建委。由于沒有一個專門的牽頭部門，因此缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。并且該項(xiàng)目在招商文件初稿出來后，曾向建委和財(cái)政局等局委咨詢，沒有獲得反饋。
由于政府支持力度不夠，招商仍有較大的不確定性。例如，稅收問題，招商時未能拿到稅務(wù)機(jī)關(guān)確認(rèn)稅收優(yōu)惠的批文，從而使增值稅、所得稅上的優(yōu)惠能否實(shí)現(xiàn)尚為未知數(shù)。因此，招商時《垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議》確定的垃圾處理價格公式的假設(shè)條件是：營業(yè)稅及附加5.55%；適用的企業(yè)稅率為15%，享受生產(chǎn)性外商投資企業(yè)從開始獲利年度起企業(yè)所得稅“兩免三減半”的稅收優(yōu)惠政策；享受國家鼓勵類外商投資項(xiàng)目投資總額內(nèi)進(jìn)口自用設(shè)備和按照合同隨設(shè)備進(jìn)口的技術(shù)及配套件、設(shè)備的關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅的免征。在此基礎(chǔ)上規(guī)定如果將來稅收優(yōu)惠政策變動，則相應(yīng)調(diào)整垃圾處理費(fèi)。
從項(xiàng)目目標(biāo)來看，初始目標(biāo)較為明確，實(shí)施結(jié)果也基本達(dá)到目標(biāo)。但由于政府支持力度不夠，加大了項(xiàng)目談判過程的難度，并為將來的執(zhí)行留下了不確定性。
2.合理招商程序
（1）有明確的項(xiàng)目小組工作模式
上海國際集團(tuán)資產(chǎn)經(jīng)營公司和申信進(jìn)出口組成招商代理，并提供財(cái)務(wù)顧問服務(wù)。同時聘請?zhí)爝_(dá)律師事務(wù)所為法律顧問，城市建設(shè)研究院為技術(shù)顧問。這些外部顧問的聘請根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過比選產(chǎn)生。但是在聘用外部顧問方面經(jīng)驗(yàn)不足，可供選擇的中介機(jī)構(gòu)和專家有限。
（2）用競價方式確定合理價格
通常，政府考慮此類項(xiàng)目時常會以PSC（PSC，Public Sector Comparator,政府運(yùn)營費(fèi)用比較，即由政府設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營、維護(hù)所需金額）作為參考依據(jù)，但是由于政府沒有相關(guān)的歷史數(shù)據(jù)，無法精確評估、測算老港四期項(xiàng)目的PSC。
同時，該行業(yè)競爭性不足，也難以獲得市場數(shù)據(jù)，所以只是將老港垃圾處理費(fèi)同焚燒（以江橋成本為標(biāo)準(zhǔn)）、生化成本相對比，評估后初步確定垃圾處理費(fèi)，然后通過投標(biāo)方的競價確認(rèn)最后的價格。雖然，政府沒有通過PSC定價，但考慮到行業(yè)的特殊性以及對投標(biāo)人競價的充分利用，最后確定的價格比較合理。
3.獲得最好交易
（1）競爭性的招標(biāo)程序
招標(biāo)中競爭壓力一直保持到最后�；萦浐蚈NIX兩個聯(lián)合體正式投標(biāo)。當(dāng)招商只有兩個競爭對手時，競爭往往最為激烈。根據(jù)投資建議書評審結(jié)果及招商須知相關(guān)規(guī)定，招商主體決定ONYX和惠記兩家投資者聯(lián)合體共同通過專家評審進(jìn)入了競爭性談判階段。通過此次成功談判，大幅降低了垃圾處理價格。之后在確定候選投資人和簽約性談判中，確定ONYX聯(lián)合體為第一候選投資人，并獲得了更為有利的垃圾處理價格。
（2）公正的評審程序
有比較完善的資格預(yù)審制度、競爭性招標(biāo)程序以及系統(tǒng)的招標(biāo)評級體系，程序較為公正。評審委員會從經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績記錄、技術(shù)能力和管理能力、財(cái)務(wù)能力、法律要求等四方面對所有投資競爭人的資格進(jìn)行綜合評估。整個評審過程符合國際招商程序，但是為保留靈活性，沒有給出每個投資競爭人的具體分值，只由專家出具推薦意見。沒有采用打分的方式主要是考慮到業(yè)內(nèi)專家較少，比較敏感，評分容易泄漏引起爭議；同時案例又具有行業(yè)特殊性，本身科學(xué)估分就比較困難。專家組經(jīng)過綜合評定，ONIX因技術(shù)更先進(jìn)、報(bào)價更優(yōu)惠而勝出。
從程序而言，無論是項(xiàng)目組的組成、工作模式還是定價、整個招商過程，比較好地貫徹了“公平、公正、公開”的三公原則；但也反映出國內(nèi)垃圾產(chǎn)業(yè)專業(yè)化的專家太少、經(jīng)驗(yàn)不足；國際招商的評標(biāo)體系還有待細(xì)化和完善。
（二）風(fēng)險(xiǎn)管理和合作
1.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)
（1）項(xiàng)目公司承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)和不能如期完工的風(fēng)險(xiǎn)
項(xiàng)目公司提交設(shè)計(jì)方案，負(fù)責(zé)所有建設(shè)工程，并承擔(dān)建設(shè)工程的所有費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)。為此，項(xiàng)目公司提供價值1000萬美元的履約保函。
項(xiàng)目公司導(dǎo)致的完工延誤，自垃圾填埋場預(yù)期的商業(yè)運(yùn)營日至實(shí)際的完工日期，每延誤一天項(xiàng)目公司應(yīng)向上海市市容環(huán)衛(wèi)局支付違約金。
（2）項(xiàng)目公司承擔(dān)運(yùn)營、維護(hù)和移交的風(fēng)險(xiǎn)
項(xiàng)目公司始終按謹(jǐn)慎工程和運(yùn)營慣例及有關(guān)質(zhì)量保證和質(zhì)量控制要求運(yùn)營垃圾填埋場。在移交日，項(xiàng)目公司應(yīng)保證垃圾填埋場處于良好的運(yùn)營狀況，得到良好維護(hù)。項(xiàng)目公司保證在移交日期后十二個月內(nèi)，修復(fù)由材料、工藝、施工或設(shè)計(jì)缺陷或特許期內(nèi)項(xiàng)目公司的任何違約造成的垃圾填埋場出現(xiàn)的缺陷或損壞，及環(huán)境污染責(zé)任。為此，中標(biāo)投資者提供500萬美元的維護(hù)保函。
（3）融資風(fēng)險(xiǎn)由各方股東分別承擔(dān)
該項(xiàng)目的融資包括兩部分：世界銀行APL貸款和商業(yè)貸款。其中，世界銀行APL貸款是世界銀行貸給中國政府用于環(huán)保項(xiàng)目的特定貸款，是信用貸款；因此要求項(xiàng)目資產(chǎn)歸政府或者政府控制的國有企業(yè)所有。
雖然項(xiàng)目公司承擔(dān)還本付息的責(zé)任，但由上海城投子公司——城投環(huán)境作為轉(zhuǎn)貸主體，同時上海市政府指定上海市城投代表其擁有項(xiàng)目資產(chǎn)（垃圾填埋場及構(gòu)成和運(yùn)營垃圾填埋場的所有資產(chǎn)、設(shè)備和設(shè)施的所有權(quán)），因此上海城投實(shí)際承擔(dān)該部分貸款的融資風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)協(xié)議，商業(yè)融資風(fēng)險(xiǎn)由ONIX和中信泰富分別承擔(dān)，ONIX從招商銀行獲得了1.5億循環(huán)信用貸款承擔(dān)了該部分商業(yè)融資的風(fēng)險(xiǎn)。在該項(xiàng)目中，APL貸款具有第一優(yōu)先權(quán)。APL貸款需要先行墊資，再將貸款劃撥過來。并且APL貸款的數(shù)額并非墊資的100%。APL貸款償還期限是15年，而城投環(huán)境為了減少風(fēng)險(xiǎn)，作為轉(zhuǎn)貸人和合資公司簽署的《轉(zhuǎn)貸協(xié)議》規(guī)定外方的還款期限是10年，即到2016年。同時規(guī)定ONIX和中信泰富不可以質(zhì)押貸款。并且外方投資者的母公司還要為其提供擔(dān)保。另外，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，建立單獨(dú)的“垃圾賬號管理”，由城投環(huán)境監(jiān)控垃圾處理費(fèi)的進(jìn)出。綜上所述，在該項(xiàng)目中，城投環(huán)境通過一系列安排有效的管理了融資風(fēng)險(xiǎn)。
（4）環(huán)衛(wèi)局承擔(dān)垃圾供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，但對保底垃圾運(yùn)送量承諾不足
每年12月1日前，上海市市容環(huán)衛(wèi)局應(yīng)向項(xiàng)目公司提交“垃圾交付三年計(jì)劃”，以及下一運(yùn)營年度的垃圾分月預(yù)計(jì)供應(yīng)量；在需供應(yīng)垃圾的月份首日十天前，提交垃圾交付月度計(jì)劃。當(dāng)初規(guī)定的保底垃圾運(yùn)送量為3500噸/日，基本保證4900噸/日。而按照上海市日均垃圾生產(chǎn)量以及老港1~3期的垃圾處理狀況，政府對保底垃圾運(yùn)送量承諾不足，使建設(shè)規(guī)模的不確定性加大；如果政府承諾每日4900噸，則報(bào)價還可更低。
（5）重要法律變更的風(fēng)險(xiǎn)由雙方共擔(dān)
在任何連續(xù)三年期間，由于發(fā)生一項(xiàng)或多項(xiàng)法律變更使項(xiàng)目公司資本投資增加相當(dāng)或超過五十萬美元，和/或任何一年期間一項(xiàng)或多項(xiàng)法律變更造成經(jīng)常性支出增加相當(dāng)或超過五十萬元人民幣，該數(shù)額每年遞增10%，增加額經(jīng)審計(jì)機(jī)構(gòu)認(rèn)定，上海市市容環(huán)衛(wèi)局應(yīng)給予足夠的補(bǔ)償，或單獨(dú)以附加費(fèi)或延長特許期的方式進(jìn)行補(bǔ)償，或以附加費(fèi)與延長特許期相結(jié)合的方式給予補(bǔ)償。如果造成相反的影響，則調(diào)整垃圾價格或縮短特許經(jīng)營期。
（6）應(yīng)急填埋的風(fēng)險(xiǎn)由雙方承擔(dān)
項(xiàng)目公司應(yīng)在接到應(yīng)急垃圾填埋指令后的第一時間內(nèi)立即按照已報(bào)上海市市容環(huán)衛(wèi)局備案的運(yùn)營計(jì)劃中的“應(yīng)急填埋預(yù)案”作好接收和處理應(yīng)急垃圾的準(zhǔn)備。項(xiàng)目公司發(fā)生的合理費(fèi)用，報(bào)環(huán)衛(wèi)局審核批準(zhǔn)后予以補(bǔ)償。
風(fēng)險(xiǎn)管理方面基本上秉承了“由最有能力管理風(fēng)險(xiǎn)的一方來承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分配原則，但對融資風(fēng)險(xiǎn)的分配不甚合理，政府所應(yīng)承的風(fēng)險(xiǎn)偏低。
2.合作
（1）建立了有效的溝通機(jī)制
由項(xiàng)目公司代表3名（各方股東各派一人），政府代表3名（環(huán)衛(wèi)局2名，城投1名）組成協(xié)調(diào)委員會，不定期召開會議，解決對于填埋場建設(shè)、調(diào)試、運(yùn)營及維護(hù)的爭議。協(xié)調(diào)委員會的費(fèi)用由項(xiàng)目公司承擔(dān)。
（2）合理的爭端解決機(jī)制
爭端先通過協(xié)調(diào)委員會解決，如果不行交由協(xié)調(diào)委員會任命的專家小組討論，最后才是仲裁。
（3）建立收益分享機(jī)制
根據(jù)合同安排，投資超標(biāo)或者節(jié)約都是項(xiàng)目公司一方單純的商業(yè)行為，由其自己承擔(dān)或享有。
老港四期采用高維填埋技術(shù)，可將垃圾填埋后厭氧發(fā)酵產(chǎn)生的沼氣收集發(fā)電。據(jù)計(jì)算，每噸填埋垃圾可產(chǎn)生沼氣145立方米，集中收集后每立方米可發(fā)電 160千瓦時，具有相當(dāng)可觀的附加經(jīng)濟(jì)效益。在這點(diǎn)上，政府和項(xiàng)目公司建立了收益分享機(jī)制：沼氣發(fā)電除自用外，如果要對外上網(wǎng)，則必須經(jīng)過政府同意，并以調(diào)低垃圾處理費(fèi)的方式與政府分享。
從合同設(shè)計(jì)角度而言，政府和項(xiàng)目公司建立了較好的合作機(jī)制，然而從前面關(guān)于政府支持和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的分析中，我們無法確認(rèn)在項(xiàng)目實(shí)施過程中能否貫徹良好的合作精神。
（三）政府監(jiān)管和支付機(jī)制
1.市場準(zhǔn)入監(jiān)管
通過競爭性的國際招商保證進(jìn)入者的質(zhì)量，通過《特許權(quán)協(xié)議》從法律上保證合資企業(yè)的特許權(quán)。
2.技術(shù)服務(wù)監(jiān)管
（1）設(shè)計(jì)
項(xiàng)目公司應(yīng)遵循《特許權(quán)協(xié)議》中“技術(shù)規(guī)范與要求”及提交的技術(shù)方案的有關(guān)要求。環(huán)衛(wèi)局審查和批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)，審查和校核施工圖設(shè)計(jì)。
（2）建設(shè)
遵循國家衛(wèi)生填埋場的標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵功能指標(biāo)采用國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目公司制定質(zhì)量保證及控制計(jì)劃，環(huán)衛(wèi)局對其執(zhí)行情況進(jìn)行檢查。環(huán)衛(wèi)局負(fù)責(zé)頒發(fā)驗(yàn)收合格證書、初步完工證書、完工證書和復(fù)查合格證書。
（3）運(yùn)營及封場后處理
達(dá)到或超過建設(shè)部《城市生活垃圾填埋場無害化等級評估辦法》。項(xiàng)目公司使垃圾填埋場處于良好的運(yùn)營狀態(tài)并能夠安全穩(wěn)定地按照規(guī)定的運(yùn)營參數(shù)處理垃圾。
垃圾填埋場對用于垃圾交付計(jì)量和抽樣檢驗(yàn)設(shè)施的例行檢測，每半年進(jìn)行一次。對上述設(shè)施的例外檢測可應(yīng)環(huán)衛(wèi)局和項(xiàng)目公司任何一方的要求，聘請一位獨(dú)立的專家，征得上海技術(shù)監(jiān)督局的同意并有其代表到場。
在最后恢復(fù)性大修后，上海市市容環(huán)衛(wèi)局按照技術(shù)規(guī)范與要求及技術(shù)方案規(guī)定的參數(shù)性能保證值對垃圾填埋場進(jìn)行移交驗(yàn)收。
（4）監(jiān)管方式主要實(shí)行三級監(jiān)管
政府、中介和項(xiàng)目公司。環(huán)衛(wèi)局下屬的廢棄物管理處受環(huán)衛(wèi)局委托按照《上海老港生活垃圾處置有限公司監(jiān)管手冊》派人以隨機(jī)抽查的方式進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)管。監(jiān)管的內(nèi)容涉及垃圾量、壓實(shí)密度、填埋的面積、時間等。計(jì)量方面由獨(dú)立的第三方大地公司進(jìn)行監(jiān)管。另外，項(xiàng)目公司也實(shí)施填埋場運(yùn)營監(jiān)控，對壓實(shí)密度、沉降等參數(shù)進(jìn)行監(jiān)控，確保填埋場運(yùn)營性能良好。同時，協(xié)調(diào)委員會應(yīng)時常確定垃圾填埋場的運(yùn)營符合中國法律和法規(guī)對其安全和技術(shù)協(xié)調(diào)實(shí)施的要求，同時應(yīng)符合運(yùn)營參數(shù)和上海市市容環(huán)衛(wèi)局的要求，此外亦應(yīng)符合謹(jǐn)慎工程和運(yùn)營慣例。
（5）監(jiān)督的費(fèi)用
檢驗(yàn)合格，監(jiān)督檢查的費(fèi)用由環(huán)衛(wèi)局承擔(dān)，不合格由項(xiàng)目公司承擔(dān)。
（6）建設(shè)承包商、運(yùn)營維護(hù)承包商的招標(biāo)按照世行招標(biāo)程序，并接受環(huán)衛(wèi)局監(jiān)管。
3.其他方面的監(jiān)管
（1）財(cái)務(wù)監(jiān)督
項(xiàng)目公司向環(huán)衛(wèi)局提交其經(jīng)審計(jì)的年度財(cái)務(wù)報(bào)表；現(xiàn)金收入和支出的季度報(bào)表；有關(guān)項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)狀況的其他資料。
（2）環(huán)境監(jiān)管
項(xiàng)目公司應(yīng)遵循特許權(quán)協(xié)議、政府部門已頒布的法律、法規(guī)和法令和以后在中國生效的規(guī)定中環(huán)境保護(hù)方面的要求，保持場地（包括土壤、地下水或地表水及空氣）和周邊環(huán)境沒有源自垃圾填埋場的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的環(huán)境污染。環(huán)衛(wèi)局負(fù)責(zé)監(jiān)管，有權(quán)提取運(yùn)營和維護(hù)保函。
項(xiàng)目公司研制了環(huán)境監(jiān)測計(jì)劃。配備多種儀器，定期對水、汽、噪音等環(huán)境因子實(shí)施全方位監(jiān)測并采集各種數(shù)據(jù)。
項(xiàng)目公司代表3名，環(huán)衛(wèi)局代表2名，城投代表1名組成協(xié)調(diào)委員會，由其承擔(dān)溝通、爭端解決和內(nèi)部監(jiān)管的責(zé)任。
在項(xiàng)目試運(yùn)營階段，協(xié)調(diào)委員會擔(dān)當(dāng)了協(xié)調(diào)垃圾處理費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)。協(xié)商確定的垃圾處理費(fèi)2-3月是34元/噸，4-11月是38元/噸。其次，協(xié)調(diào)委員會對政府不當(dāng)提取保證金有問責(zé)的權(quán)力。如果上海市市容環(huán)衛(wèi)局提取項(xiàng)目公司提交的投資競爭保函、履約保函和運(yùn)營與維護(hù)保函，之后經(jīng)協(xié)調(diào)委員會、專家小組或仲裁機(jī)構(gòu)確定上海市市容環(huán)衛(wèi)局無權(quán)提取，則上海市市容環(huán)衛(wèi)局應(yīng)及時向項(xiàng)目公司退還提取的款額。協(xié)調(diào)委員會的設(shè)立，對于政府和項(xiàng)目公司間合作的順利進(jìn)行和政府的內(nèi)部監(jiān)管都起到一定的作用，有一定的借鑒意義。
但是協(xié)調(diào)委員會的協(xié)調(diào)原則為任何決定應(yīng)得到全體成員一致通過，這樣存在效率低下的問題�？梢钥紤]城投增加1名成員，組成7人協(xié)調(diào)委員會，以過半數(shù)的方式解決問題，這樣協(xié)調(diào)的效率會有所提高。
4.支付機(jī)制
正式商業(yè)運(yùn)營期間，以月實(shí)際日平均填埋量的不同（從3500-7700T）對應(yīng)從76-60元不同的價格體系。月日均填埋量越高，單位價格越低。同時，設(shè)置價格調(diào)整方式。首先，垃圾處理價格按照綜合物價指數(shù)調(diào)整；其次，因稅收優(yōu)惠政策發(fā)生變化時，規(guī)定相應(yīng)的垃圾處理費(fèi)調(diào)整方法；第三，因連續(xù)超過額定日填埋量運(yùn)營，需要對設(shè)施和設(shè)備增容或改進(jìn)，追加投資，并調(diào)整垃圾處理價格，項(xiàng)目公司有權(quán)同環(huán)衛(wèi)局協(xié)商。
在監(jiān)管和支付環(huán)節(jié)主要的問題為：
（1）至少短期內(nèi)（1-3年），支付機(jī)制運(yùn)行不暢
目前居民生活垃圾收費(fèi)機(jī)制尚未建立，上海市市容環(huán)衛(wèi)局委托上海城投代為履行垃圾處理費(fèi)支付義務(wù)。運(yùn)營至今，市容環(huán)衛(wèi)局同意按照14.37元/噸的價格支付垃圾處理費(fèi)給城投，由城投補(bǔ)足其和合同價格的差價后將全部合同金額支付給老港生活垃圾處置公司。具體而言，2005年2月~12月，老港四期項(xiàng)目應(yīng)付的垃圾處理費(fèi)共2700萬元，其中環(huán)衛(wèi)局支付814萬元，城投支付1894萬元。2~11月為試運(yùn)營期，按合同金額減半支付；12月份，垃圾處理費(fèi)按照正式商業(yè)運(yùn)營價格75元/噸支付。2005年，由城投支付的1894萬元處理費(fèi)經(jīng)由環(huán)衛(wèi)局向建委專報(bào)，建委批復(fù)，財(cái)政局撥付。這筆資金目前還未到帳。理想的狀態(tài)是每年初，財(cái)政將一年大致預(yù)算的資金先撥付過來。估計(jì)到2008年，垃圾收費(fèi)機(jī)制到位后，支付機(jī)制就可以順暢了。專項(xiàng)資金的撥付雖然可以預(yù)期，但是時間上滯后，對項(xiàng)目公司的日常運(yùn)營會造成一定的影響。
（2）支付機(jī)制激勵、約束作用不強(qiáng)
對不履約或者不合格履約的懲罰未直接體現(xiàn)在支付機(jī)制中，而是體現(xiàn)在履約保函中，如果有違約情況，會相應(yīng)從履約保函中作出扣除，因此支付機(jī)制并不直接和績效掛鉤，激勵、約束作用不強(qiáng)。
（3）城投始終處于兩難困境
首先招商之初，一方面，城投作為招商人，當(dāng)然希望垃圾處理費(fèi)越低越好；而另一方面，城投環(huán)境（城投的子公司）作為投資人參與競標(biāo)，當(dāng)然希望最終報(bào)價越高越好。城投自身存在經(jīng)濟(jì)利益的沖突，需要很好的平衡。
另外，城投作為項(xiàng)目公司APL貸款的轉(zhuǎn)貸人，成為項(xiàng)目公司該筆貸款的債權(quán)人；同時，城投又承擔(dān)了支付垃圾處理費(fèi)的義務(wù)，從而在付費(fèi)角度而言成為項(xiàng)目公司的債務(wù)人。于是城投進(jìn)入一個尷尬的角色，能否付費(fèi)成為它可否按時還貸的前提條件。在這種情況下，城投難免會為了順利還貸而不顧政府的績效監(jiān)管支付垃圾處理費(fèi)，從而使支付機(jī)制即便和績效掛鉤也很難得到有效執(zhí)行。
（四）結(jié)論
從老港項(xiàng)目的合同談判過程以及文本來看，幾近完善，但是由于政府支持力度不足、城投角色的轉(zhuǎn)換和支付機(jī)制不近完善，從而使合同的未來執(zhí)行存在一定的不確定性。
三、相關(guān)建議
（一）項(xiàng)目實(shí)施
1.做好基礎(chǔ)測算工作
在公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)聘請相關(guān)專家加快建立歷史數(shù)據(jù)庫和適用的財(cái)務(wù)模型。招商準(zhǔn)備時根據(jù)確立的財(cái)務(wù)模型，估計(jì)項(xiàng)目的各種風(fēng)險(xiǎn)、支出和投資回報(bào)率。綜合考慮各種因素后，確定公用事業(yè)領(lǐng)域公私合作的具體模式。還要進(jìn)一步完善國際招商的各種軟硬件建設(shè)，制定科學(xué)的定性、定量的評標(biāo)體系。
2.政府應(yīng)當(dāng)有一個牽頭部門
公用事業(yè)領(lǐng)域公私合作涉及到眾多政府部門。需要有一個牽頭的部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順政府各部門的關(guān)系，明確項(xiàng)目招商時的各種政策優(yōu)惠，減少稅收、法律等方面的不確定性因素。而目前，固廢減量化、資源化、無害化的管理法規(guī)不健全。環(huán)保行業(yè)作為朝陽行業(yè)，未來空間巨大，政府應(yīng)當(dāng)加快立法，建立制度保證。
3.明確政府的各項(xiàng)權(quán)力和義務(wù)
在公私合作中政府應(yīng)當(dāng)樹立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的思想，由明確的政府主體承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任，以獲得最好的交易報(bào)價。
4.理順政府和城投間的關(guān)系
在市政公用事業(yè)領(lǐng)域，要將政府和大型市政投資機(jī)構(gòu)如城投公司間的關(guān)系理清楚，各自明確自己的定位，雙方在公用事業(yè)領(lǐng)域的合作才能達(dá)到共贏。政府才會真正加大對項(xiàng)目的支持力度，而城投公司才會更有動力，更加清晰自身的責(zé)任。在以后的項(xiàng)目中，城投應(yīng)當(dāng)作為市場主體競標(biāo)方參與進(jìn)來。在老港四期項(xiàng)目中，受特定歷史條件的影響，在招商時，城投擔(dān)當(dāng)招商人角色，一定程度上承擔(dān)了政府的職能。后來城投環(huán)境作為競標(biāo)者參與進(jìn)來，城投自身角色轉(zhuǎn)換之間存在著利益沖突。當(dāng)然，在當(dāng)時的歷史環(huán)境下，政府對于國際招商和公私合作的認(rèn)識尚淺，由城投推動該項(xiàng)目也有一定的積極意義，但是從理論上將，城投不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政府的角色。目前，應(yīng)當(dāng)加快政企分離，提高政府對公私合作的認(rèn)識和逐步積累經(jīng)驗(yàn)，這樣政府才可以更好的承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。此外，環(huán)衛(wèi)局下屬的一些從事環(huán)保行業(yè)的事業(yè)單位，也應(yīng)當(dāng)加快同政府脫鉤，逐步向企業(yè)化轉(zhuǎn)型。
5.培育國內(nèi)公用事業(yè)領(lǐng)域的專家隊(duì)伍和中介機(jī)構(gòu)
目前國內(nèi)垃圾產(chǎn)業(yè)的各方面專家奇缺，中介機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá)。今后，應(yīng)當(dāng)加快人才的儲備和中介服務(wù)業(yè)的扶持力度，發(fā)展適合國情的專家和中介隊(duì)伍。聘請專家和中介機(jī)構(gòu)時，政府應(yīng)當(dāng)制定外部顧問費(fèi)用預(yù)算，設(shè)定最高限價等方式，避免預(yù)算超支。
（二）風(fēng)險(xiǎn)管理和合作
1.建立經(jīng)營收益和再融資增益的分享機(jī)制
建立政府和項(xiàng)目公司間經(jīng)營收益和再融資增益的分享機(jī)制。例如可以設(shè)定投資人的收益率超過目標(biāo)內(nèi)含報(bào)酬率多少比例，超過部分和市環(huán)衛(wèi)局進(jìn)行分成。還可以對再融資增益進(jìn)行5：5分成。
（三）監(jiān)管和支付機(jī)制
1.明確各監(jiān)管主體及其職責(zé)
環(huán)衛(wèi)局、環(huán)保局應(yīng)明確各自的職責(zé)：環(huán)衛(wèi)局應(yīng)該從垃圾量調(diào)配、作業(yè)質(zhì)量上進(jìn)行監(jiān)控；而環(huán)保局從對外污染源的控制角度進(jìn)行監(jiān)控。但是目前環(huán)衛(wèi)局監(jiān)管的指數(shù)不明確，還沒有形成體系和慣例。發(fā)現(xiàn)運(yùn)營中的問題，處罰的方式也不明確。今后環(huán)衛(wèi)局要加快建立對垃圾處理企業(yè)的監(jiān)管指標(biāo)體系，明確處罰的量化指標(biāo)。
2.建立基于績效的支付機(jī)制
老港四期中的支付機(jī)制，沒有很好的和服務(wù)績效聯(lián)系在一起。環(huán)衛(wèi)局應(yīng)當(dāng)設(shè)定各項(xiàng)服務(wù)的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，定義差的服務(wù)和相應(yīng)扣款細(xì)則。支付上可采用棘輪機(jī)制。如競標(biāo)投資人在某一階段引起扣分的事宜未得到更正，則下一階段扣分幅度會累進(jìn)增加，到一定程度，環(huán)衛(wèi)局可以因?yàn)槌掷m(xù)的較差服務(wù)而終止合同。
3.提高支付機(jī)制的執(zhí)行效率
目前環(huán)衛(wèi)局應(yīng)加大對老港四期垃圾處理費(fèi)的支持力度，推動老港四期垃圾處理費(fèi)專項(xiàng)資金的到位。同時，環(huán)衛(wèi)局要切實(shí)貫徹《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，加快建立居民生活垃圾收費(fèi)機(jī)制并完善相關(guān)制度以保障收費(fèi)機(jī)制的順利執(zhí)行。
文章來源：上海城投
