2015年1月1日，新環(huán)保法將正式開(kāi)始實(shí)施，這是我國(guó)史上最嚴(yán)格的關(guān)于環(huán)保的法律。新法將一改以往違法成本低的問(wèn)題，設(shè)計(jì)了罰款的按日連續(xù)計(jì)罰規(guī)則等。12月30日下午，環(huán)保部召開(kāi)新環(huán)保法政策解讀會(huì)，環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法將得到史上最嚴(yán)的執(zhí)行”。
按日計(jì)罰不封頂 新環(huán)保法助力綠色產(chǎn)業(yè)并購(gòu)提速
2015年1月1日起，2014年4月24日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過(guò)的《環(huán)保法》修訂草案就將正式施行。
霧霾天氣持續(xù)不斷、水污染事件頻頻發(fā)生、土壤污染超標(biāo)嚴(yán)重……環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)亟待解決的民生問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)保部門(mén)的處罰力度、執(zhí)法手段被認(rèn)為難以震懾日益猖獗的環(huán)境違法行為。
作為中國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的“基本法”，《環(huán)保法》此次迎來(lái)了25年來(lái)的首次修訂。由于環(huán)保法牽涉面甚廣、爭(zhēng)議較多，這次修法進(jìn)行了四次審議才得以通過(guò)。新《環(huán)保法》是一部“長(zhǎng)牙齒”的法律，是一部能對(duì)怨聲極大的污染現(xiàn)象打出硬拳的法律，它提供了一系列足以改變現(xiàn)狀并且有針對(duì)性的執(zhí)法利器，也將對(duì)資本市場(chǎng)的多個(gè)行業(yè)和公司產(chǎn)生重大影響。
按日計(jì)罰上不封頂
事實(shí)上，國(guó)家在環(huán)境領(lǐng)域的立法不少，但由于違法成本低，導(dǎo)致對(duì)相關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)處罰并未取得應(yīng)有的震懾及約束作用。
2015年元旦起正式實(shí)施的新《環(huán)保法》對(duì)企業(yè)懲治力度大大加強(qiáng)，修訂后的第六章第五十九條明確規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令更改之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”
全國(guó)人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春介紹道，“按日計(jì)罰”是指執(zhí)法部門(mén)對(duì)企業(yè)作出了處罰，若企業(yè)不執(zhí)行的，繼續(xù)加罰。按日計(jì)罰是對(duì)以前處罰規(guī)定的加強(qiáng)和補(bǔ)充，主要為保證處罰的執(zhí)行。
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華表示，過(guò)去規(guī)定是一次性罰款。但對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果治理成本高于罰款代價(jià)，企業(yè)就寧交罰款也要排污。針對(duì)這種情況，新《環(huán)保法》規(guī)定，只要企業(yè)違法排污不達(dá)標(biāo)，違法一天就罰一天，上不封頂，以此督促企業(yè)認(rèn)真治理達(dá)標(biāo)排放。
同時(shí)，環(huán)保部政研中心高級(jí)工程師王彬也曾在接受媒體采訪時(shí)指出：“什么是‘按日計(jì)罰’？就是‘按日累計(jì)罰款’，是針對(duì)連續(xù)性違法行為的一種處罰制度。”
為什么要按日計(jì)罰？王彬說(shuō)，按日計(jì)罰能依法制止違法排污。簡(jiǎn)單計(jì)算，違法排污按照上限罰款10萬(wàn)元左右，按照行政處罰程序作出罰款、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行罰款改正違法，走完法律程序一般要從幾十天到幾個(gè)月，執(zhí)法成本巨大，而如果違法排污者不自覺(jué)守法，在此期間節(jié)省的違法成本往往是一次罰款的許多倍。因此，違法成本低使得法律形同虛設(shè)。
“利劍”落地仍面臨諸多困境
不過(guò)，在一些專家看來(lái)，新環(huán)保法實(shí)施還存在諸多不足。
新環(huán)保法第四十五條規(guī)定，國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。環(huán)保部政法司法規(guī)處處長(zhǎng)王煒表示，有關(guān)“法律規(guī)定”只是在大氣法和水法中有原則性規(guī)定，目前在全國(guó)實(shí)施還存在一些困難。
王煒介紹，近年來(lái)，全國(guó)許多地方出臺(tái)了各自的排污許可證管理辦法，也正因?yàn)槿绱�，各地�?biāo)準(zhǔn)和要求不一。
來(lái)自環(huán)保部的公開(kāi)消息稱，1987年，原國(guó)家環(huán)�？偩衷谏虾�、杭州等18個(gè)城市進(jìn)行排污許可證制度試點(diǎn)。在1989年召開(kāi)的第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，排污許可證制度作為環(huán)境管理的一項(xiàng)新制度提了出來(lái)。
之后，上海市以地方法規(guī)的形式出臺(tái)了《污染物排放許可證管理規(guī)定》，其管理的基本程序是：排污申報(bào)登記；排污審核、核發(fā)排污許可證；證后監(jiān)督管理；年度復(fù)審。
今年7月25日，《福建省排污許可證管理辦法》經(jīng)省政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)，9月1日起施行。該辦法規(guī)定在本省行政區(qū)域內(nèi)排放大氣污染物的；直接或者間接排放工業(yè)廢水、醫(yī)療污水的；排放規(guī)�；笄蒺B(yǎng)殖污水的；運(yùn)營(yíng)城鄉(xiāng)污水和工業(yè)廢水集中處理設(shè)施的等排污單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。
今年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案的通知》也提出，完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，加快制定排污許可證管理?xiàng)l例。“條例何時(shí)制定和出臺(tái)，目前還沒(méi)有時(shí)間表。”王煒說(shuō)。
“另一個(gè)問(wèn)題是，面對(duì)環(huán)境污染，環(huán)保部門(mén)不查處怎么辦？當(dāng)?shù)卣蛔鳛樵趺崔k？信息不公開(kāi)怎么辦？誰(shuí)來(lái)啟動(dòng)追責(zé)？”常紀(jì)文對(duì)記者說(shuō)，受有關(guān)部門(mén)委托，國(guó)研中心正研究責(zé)任追責(zé)的機(jī)制建設(shè)，“未來(lái)，或許可以讓公眾、人大或政協(xié)來(lái)啟動(dòng)追責(zé)，指望政府自己來(lái)啟動(dòng)追責(zé)程序有點(diǎn)難度。”
王煒也對(duì)此表示，新環(huán)保法中，對(duì)于追責(zé)有相應(yīng)的規(guī)定，如目標(biāo)責(zé)任制度和考核評(píng)價(jià)、人大監(jiān)督、環(huán)保部門(mén)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督等，但主要是原則性要求。
新環(huán)保法設(shè)計(jì)了“按日計(jì)罰”的規(guī)定，但據(jù)本報(bào)記者了解，這一規(guī)定實(shí)施起來(lái)也并不容易。王煒介紹，“按日計(jì)罰”必須符合三個(gè)要件：企業(yè)違法排污；達(dá)到處罰的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)違法排污行為拒不改正。
但什么樣的行為屬于“拒不改正”？各界存在一定爭(zhēng)議。“公安部會(huì)同工信、質(zhì)檢、環(huán)保、農(nóng)業(yè)四家部門(mén)即將發(fā)布治安拘留的辦法，明確規(guī)定‘拒不改正’包括三種情形。”王煒說(shuō)道，這三種情形包括企業(yè)違法排污被環(huán)保部門(mén)當(dāng)場(chǎng)查實(shí)；當(dāng)場(chǎng)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)違法排污的情況，但通過(guò)別的證據(jù)證明，企業(yè)實(shí)施了違法排污行為；企業(yè)拒絕或阻撓環(huán)保執(zhí)法檢查的，都屬于“拒不改正”，“環(huán)保部門(mén)只看排污結(jié)果，至于企業(yè)在這一過(guò)程中做了什么，都不認(rèn)。”
中國(guó)社科院法學(xué)所教授常紀(jì)文指出，新環(huán)保法同樣提出了對(duì)地方政府的考核和環(huán)境審計(jì)。“目前有關(guān)方面正在研究編制自然資產(chǎn)負(fù)債表，考核應(yīng)該分期考核，并且定性考核與定量考核相結(jié)合，估計(jì)這一研究成果會(huì)很快出臺(tái)。”
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、環(huán)境資源法教研室主任周珂表示，新環(huán)保法實(shí)施后，對(duì)于違法排污企業(yè)的處罰力度是逐級(jí)增大的。從一般性的處罰，到按日計(jì)罰、查封扣押、行政拘留，企業(yè)的違法成本肯定會(huì)越來(lái)越大的。
2015年行業(yè)并購(gòu)整合將再提速
明年1月1日，新環(huán)保法將正式執(zhí)行。在多重利好政策的刺激下，環(huán)保行業(yè)將迎來(lái)高速發(fā)展。
在12月26日全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)主辦的2014中國(guó)環(huán)保上市公司峰會(huì)上，國(guó)家環(huán)保部副部長(zhǎng)吳曉青表示，為了保護(hù)這部新法的有效落實(shí)，環(huán)保部即將集中發(fā)布按日連續(xù)處罰、查封扣押、現(xiàn)場(chǎng)停產(chǎn)整治、信息公布等一系列配套管理辦法。依法治污、嚴(yán)格執(zhí)法已成為新常態(tài)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)需求將進(jìn)一步釋放。
值得注意的是，除了新環(huán)保法，排污權(quán)交易正在逐漸完善、環(huán)境稅呼之欲出以及PPP模式第三方治理等新業(yè)態(tài)的推行，行業(yè)機(jī)制和模式正在發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。
吳曉青還表示，在大氣污染行動(dòng)計(jì)劃出臺(tái)之后，目前水污染防治行動(dòng)計(jì)劃已經(jīng)基本編制完成，土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃正在加快推進(jìn)。專家預(yù)計(jì)，上述三個(gè)行動(dòng)計(jì)劃涉及的環(huán)保投資將超過(guò)6萬(wàn)億元，環(huán)保產(chǎn)業(yè)將出現(xiàn)大規(guī)模的增長(zhǎng)。
隨著治霾不斷深化，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，國(guó)家環(huán)保投入的增加和執(zhí)法變嚴(yán)后企業(yè)環(huán)保投資增加的雙重因素推動(dòng)下，環(huán)保行業(yè)將處于高度景氣期。
環(huán)境商會(huì)會(huì)長(zhǎng)、桑德集團(tuán)董事長(zhǎng)文一波表示，現(xiàn)在熱門(mén)的PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，實(shí)際上也是在倒逼環(huán)保產(chǎn)業(yè)改革。
同時(shí)，資深業(yè)內(nèi)人士陳俊鵬認(rèn)為，環(huán)保行業(yè)的整合趨勢(shì)在2013年已開(kāi)始顯現(xiàn)，2014年在加速。根據(jù)對(duì)上市公司環(huán)保資產(chǎn)整合的統(tǒng)計(jì)，2014年環(huán)保行業(yè)并購(gòu)項(xiàng)目有47個(gè)，總資金規(guī)模超過(guò)190億元（截至11月底）。對(duì)此2012年和2013年，涉及環(huán)保公司的并購(gòu)項(xiàng)目分別為17個(gè)和39個(gè)；資金規(guī)模分別為12億元和155億元；行業(yè)并購(gòu)在加速，市場(chǎng)在集聚。從并購(gòu)領(lǐng)域來(lái)看，今年依舊以較成熟的水務(wù)和固廢為主，達(dá)總資金規(guī)模53%；非環(huán)保企業(yè)的跨界收購(gòu)，達(dá)總資金規(guī)模的25%。
在他看來(lái)，目前環(huán)保板塊估值處于歷史較低水平、而未來(lái)2年-3年行業(yè)整體業(yè)績(jī)將保持30%以上的高增長(zhǎng)（包含并購(gòu)預(yù)期）。
值得注意的是，根據(jù)環(huán)境商會(huì)公布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，以2014年12月12日人民幣市值為準(zhǔn)，我國(guó)77家環(huán)保主營(yíng)上市公司市值可分為三個(gè)梯隊(duì)：200億元以上的8家，100億元-200億元的14家，100億元以下的55家。環(huán)保產(chǎn)業(yè)已形成相對(duì)完善的產(chǎn)業(yè)體系和初具規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群。
文一波還表示，在22家市值100億元以上的環(huán)保上市公司中，國(guó)有11家、民營(yíng)11家，可謂各半壁江山。這充分反映民營(yíng)環(huán)保企業(yè)正越來(lái)越被資本市場(chǎng)接受和推崇。今后一段時(shí)期，環(huán)保產(chǎn)業(yè)即將迎來(lái)陽(yáng)光明媚的春天。
