黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總體布局，提出了建設(shè)美麗中國的宏偉目標(biāo)。十八屆三中全會(huì)提出必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。李克強(qiáng)總理2014年的《政府工作報(bào)告》按照十八屆三中全會(huì)的要求，對今年加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)生態(tài)文明的美好家園做出了重大安排，提出要出重拳強(qiáng)化污染防治，推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)方式變革，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，要用硬措施完成硬任務(wù)。李克強(qiáng)總理提出“要像對貧困宣戰(zhàn)一樣，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)”，凸顯了政府加快污染防治的堅(jiān)強(qiáng)決心，并指明了嚴(yán)格防治污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略路徑。

一、生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民生活，關(guān)乎民族未來

對我國生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的直觀理解，就是我們不但要在本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的發(fā)展水平，使所有人都享受到現(xiàn)代社會(huì)豐裕的物質(zhì)文化生活，而且能夠同時(shí)保持藍(lán)天白云、擁有綠水青山。追求美好生活，是中華民族千百年來的夢想，是每一個(gè)當(dāng)代中國人的正當(dāng)權(quán)利，也是未來中華民族子孫后代的正當(dāng)權(quán)利；建設(shè)美麗中國，達(dá)到人與自然和諧，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，就必須推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)是，經(jīng)過60多年現(xiàn)代化建設(shè)、特別是近30多年高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們在創(chuàng)造出人類歷史上最大規(guī)模的工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)展奇跡的同時(shí)，也使先行發(fā)達(dá)國家數(shù)百年積累的環(huán)境問題在我國被擠壓到短時(shí)期爆發(fā)。在我國人均GDP進(jìn)入上中等收入國家行列的同時(shí)，一些地方連喝上干凈水、呼吸清新空氣、吃上安全食品等基本要求都得不到完全滿足，而且還可能會(huì)影響未來的發(fā)展空間。

為了保障最廣大人民的包括生態(tài)環(huán)境權(quán)在內(nèi)的利益和福祉，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入了我國現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”總體布局，強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的突出地位和重要作用。十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干問題的重大決議中，更進(jìn)一步對加快生態(tài)文明制度建設(shè)做出了部署。

二、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須建設(shè)系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系

十八屆三中全會(huì)提出我國全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。生態(tài)文明制度是我國現(xiàn)代國家治理體系的重要內(nèi)容；建立和完善生態(tài)文明制度，是我國國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分；提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，是我國國家治理能力現(xiàn)代化的重要方面。

生態(tài)文明制度體系覆蓋資源利用全過程，涉及生產(chǎn)和消費(fèi)的各方面，我們需要從多角度理解我國生態(tài)文明制度的完整內(nèi)容：從制度直接規(guī)范的領(lǐng)域看，我國重點(diǎn)建設(shè)的生態(tài)文明制度包括自然資源產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、主體功能區(qū)規(guī)劃制度、資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。從對生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)環(huán)節(jié)看，我國生態(tài)文明制度包括決策制度、評價(jià)制度、管理制度、考核制度四個(gè)方面。從生態(tài)文明制度的表現(xiàn)形式上看，生態(tài)文明制度包括生態(tài)文明的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，體制、機(jī)制、程序，實(shí)施動(dòng)力機(jī)制等。

三、現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)是加大污染防治力度，加快完善環(huán)境監(jiān)管體制

在資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢下，當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)工作是加大污染防治力度，生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重點(diǎn)是加快完善環(huán)境監(jiān)管體制，有效實(shí)現(xiàn)“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”。

針對環(huán)境惡化嚴(yán)重影響人民健康生活、民眾要求改善環(huán)境質(zhì)量的呼聲日漸強(qiáng)烈的情況，黨中央國務(wù)院進(jìn)一步加大了節(jié)能減排和污染防治的力度。從治污減排的力度來看，過去十年我國的環(huán)境污染防治力度不斷加大。污染防治投資總額從2001年的1166.7億元，占GDP比重為1.06%，穩(wěn)步提高到2012年的8253.5億元，占GDP比重為1.59%。工程減排進(jìn)展迅速，火電脫硫機(jī)組比重從2005年的12%快速提高到2012年的92%，脫硝機(jī)組比重從2010年的11.2%提高到2012年的27.6%。在此推動(dòng)下，二氧化硫排放總量自2006年以來處于下降態(tài)勢，氮氧化物在2012年出現(xiàn)了有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來的首次下降，預(yù)計(jì)將保持下降態(tài)勢。針對大面積霧霾頻發(fā)的問題，國務(wù)院于2013年9月出臺了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，部署要抓住調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、控制煤炭消費(fèi)總量、控制汽車尾氣排放和城市揚(yáng)塵等各關(guān)鍵環(huán)節(jié)，多種措施協(xié)調(diào)治理大氣污染。李克強(qiáng)總理今年的《政府工作報(bào)告》，進(jìn)一步明確了2014年淘汰燃煤小鍋爐、推進(jìn)燃煤電廠脫硫改造、淘汰黃標(biāo)車和老舊車輛，發(fā)展清潔生產(chǎn)等一系列具體要求，布置了土壤修復(fù)、農(nóng)業(yè)面源污染防治等一系列重大任務(wù)。

李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)污染防治既要有硬措施，又要健全政府、企業(yè)、公眾共同參與新機(jī)制。從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長效機(jī)制建設(shè)看，應(yīng)盡快建立有效的環(huán)境監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)途徑是制度建設(shè)和觀念改變同步，立法規(guī)范、國家強(qiáng)制、市場激勵(lì)、人民監(jiān)督并舉。從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角看，當(dāng)前加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，必須加強(qiáng)法治建設(shè)，強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管權(quán)力法定、決策和執(zhí)法規(guī)范和透明。健全依法監(jiān)管的程序，完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制機(jī)制，健全“自上而下”的內(nèi)部問責(zé)機(jī)制。通過推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管信息公開，監(jiān)督企業(yè)排污行為的同時(shí)，監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的履職狀況，形成促使企業(yè)守法、促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效履職的社會(huì)壓力，形成“自下而上”的外部問責(zé)機(jī)制。

四、生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)長期過程，應(yīng)理性看待我國環(huán)境污染形勢與環(huán)境保護(hù)工作

我國處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，政府的環(huán)保工作一直伴隨這一過程。一方面，在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中，發(fā)達(dá)國家一二百年發(fā)展歷程中遇到的環(huán)境問題在我國集中爆發(fā)，我國環(huán)境污染呈復(fù)合型特征。另一方面，在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)、政府高度重視環(huán)保問題的背景下，我國環(huán)境污染防治也呈“擠壓式”特征�，F(xiàn)階段我國污染防治和環(huán)境保護(hù)工作異常復(fù)雜，需要客觀分析、理性看待。以大氣污染為例，大面積、長時(shí)間的霧霾天氣反映出當(dāng)前我國大氣污染形勢極端嚴(yán)峻。公眾的直觀評價(jià)是，政府大氣污染防治不力、不作為，才有今天之惡果。但是，如果考察主要大氣污染物排放峰值的時(shí)序以及同經(jīng)濟(jì)增長水平的關(guān)系，我們認(rèn)為我國大氣污染防治的行動(dòng)和政策并不滯后。相對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，我國大氣污染防治工作實(shí)際是“提前了”。1997至2012年之間，113個(gè)重點(diǎn)城市可吸入顆粒物（PM10）的年平均濃度下降了約40%，從145微克/立方米下降到83微克/立方米。目前的大面積霧霾，同時(shí)受超大人口規(guī)模和較高人口密度、超高速度工業(yè)化、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、超高強(qiáng)度使用化肥、乘用車爆炸式增長、特殊地理和氣候條件等多種因素疊加的影響，呈典型的復(fù)合型污染特征。我們急需加快科研工作，弄清霧霾形成過程以采取更有針對性的防治措施。

環(huán)境質(zhì)量顯著改善是生態(tài)文明建設(shè)取得實(shí)效的重要標(biāo)志，但也是一個(gè)長期的過程。仍以大氣污染防治為例，西方發(fā)達(dá)國家普遍從20世紀(jì)70年代開始強(qiáng)化大氣污染防治。在發(fā)達(dá)國家基本完成工業(yè)化的前提下，實(shí)現(xiàn)主要大氣污染物排放跨越峰值并逐步削減80%—90%，實(shí)現(xiàn)城市空氣質(zhì)量顯著改善，也花了大約30年左右的時(shí)間。如果參照這一經(jīng)驗(yàn)，從現(xiàn)在開始，我國進(jìn)一步加大污染防治力度，實(shí)現(xiàn)全國城市空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)可能需要20—30年的時(shí)間。這意味著，公眾對良好空氣質(zhì)量的期待和大氣污染防治實(shí)效之間的差距和矛盾將長期存在。即便是采用較為“激進(jìn)”的減排方式，也難以在短期內(nèi)取得立竿見影的效果。這需要全國人民對我國污染防治的長期性艱巨性有充分的認(rèn)識，要有共同努力打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）