一個(gè)PPP項(xiàng)目的污水處理池。
        PPP的合作，如同一場(chǎng)婚姻，就是一段曠日持久的“婚戀故事”。項(xiàng)目合作的各個(gè)階段，猶如戀愛(ài)與婚姻的各個(gè)步驟：項(xiàng)目前期論證好比考慮結(jié)婚條件，選擇合作伙伴的過(guò)程類(lèi)似相親過(guò)程，項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)階段則正如雙方一起過(guò)日子。每一個(gè)階段的好壞，都會(huì)影響到這段“婚姻”的成功與否。
        我們聯(lián)合水務(wù)有限公司，主要采取PPP模式，通過(guò)BOT、TOT、托管運(yùn)營(yíng)等形式，為合作城市提供水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)。歷經(jīng)十余年發(fā)展，公司成功參與了江蘇、浙江、湖北、內(nèi)蒙古、河南、江西、寧夏、山西等地十余個(gè)水務(wù)投資運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目，包括城區(qū)自來(lái)水、工業(yè)園區(qū)供水、城市污水處理、工業(yè)園區(qū)集中污水處理，以及工業(yè)企業(yè)污水處理設(shè)施的EPC（工程總承包）和托管運(yùn)營(yíng)、污泥處置等，總處理能力近150萬(wàn)噸/日，服務(wù)總面積達(dá)1200平方公里，服務(wù)人口達(dá)500萬(wàn)。公司不斷成長(zhǎng)、壯大，得到越來(lái)越多的國(guó)際投資資本青睞，先后與以色列英菲尼迪投資基金、世界銀行所屬?lài)?guó)際金融公司（IFC）建立戰(zhàn)略合作關(guān)系。這些國(guó)際知名戰(zhàn)略投資者為公司的投資項(xiàng)目提供了強(qiáng)大的資金后盾。
        經(jīng)過(guò)十多年的探索和實(shí)踐，公司的PPP項(xiàng)目獲得成功，當(dāng)?shù)卣�府和百姓反映較好，持續(xù)盈利能力不斷增強(qiáng)，運(yùn)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了用戶(hù)、政府、企業(yè)、員工、投資者的多贏。在這個(gè)過(guò)程中，我們也摸索出一套與地方政府開(kāi)展PPP合作的成功經(jīng)驗(yàn)和辦法。
        不過(guò)，由于我國(guó)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施PPP的時(shí)間不是太長(zhǎng)，法規(guī)政策還不完善，投資者和地方政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)存在差別，我們?cè)赑PP合作實(shí)踐中，也遇到不少問(wèn)題和困惑。下面就從項(xiàng)目合作的階段來(lái)談些感悟。
找個(gè)怎樣的伙伴“結(jié)婚”
        結(jié)婚前做到“知己”和善選，能有效降低結(jié)婚對(duì)象的選擇失誤，減少離婚概率。PPP項(xiàng)目合作也是如此。
        1.科學(xué)確定PPP項(xiàng)目邊界條件
        在結(jié)婚前，一般都要先衡量自身?xiàng)l件，有個(gè)計(jì)劃，即打算找個(gè)什么樣的伴侶，組建怎樣的家庭。項(xiàng)目的邊界條件，如同結(jié)婚條件，是項(xiàng)目能否成功實(shí)施的關(guān)鍵。在不少項(xiàng)目中，項(xiàng)目的立項(xiàng)、可研、論證、環(huán)評(píng)、選址等工作都已完成或正在實(shí)施。但從我們的項(xiàng)目實(shí)踐看，有不少地方政府，是為論證而論證，為手續(xù)而手續(xù)，導(dǎo)致項(xiàng)目邊界不嚴(yán)謹(jǐn)，推倒重來(lái)的非常多。主要表現(xiàn)在以下幾方面：
        一是項(xiàng)目規(guī)模偏大。實(shí)際上，規(guī)模設(shè)定過(guò)大的項(xiàng)目很多。其原因不外乎在于：沒(méi)有對(duì)需求進(jìn)行實(shí)事求是的論證；政府傾向于一次性建成，希望預(yù)留足夠余地，省得過(guò)不了多久又要續(xù)建；為最大可能地爭(zhēng)取上級(jí)資金；單純的政績(jī)觀作祟；區(qū)域規(guī)劃不合理，等等。規(guī)模偏大，就造成投資浪費(fèi)，投產(chǎn)運(yùn)行后，設(shè)備設(shè)施閑置曬太陽(yáng)。有的項(xiàng)目，因水量難以滿(mǎn)足調(diào)試要求，甚至進(jìn)入“無(wú)足夠的污水進(jìn)行調(diào)試，無(wú)法環(huán)保驗(yàn)收，達(dá)不到商業(yè)運(yùn)行條件，政府又不支付污水費(fèi)，污水廠運(yùn)營(yíng)費(fèi)難以保障，處理不達(dá)標(biāo)”的怪圈。
        二是工藝路線不具針對(duì)性。有些項(xiàng)目的可行性研究，是在走過(guò)場(chǎng)。工藝路線不經(jīng)科學(xué)論證，甚至不按實(shí)際排放水質(zhì)來(lái)設(shè)定，而偏愛(ài)穩(wěn)妥和傳統(tǒng)，不會(huì)采取更多的創(chuàng)新模式、新技術(shù)和新工藝。而政府只有在可行性研究等方面做好之后，才能開(kāi)始立項(xiàng)招標(biāo)，一旦合作，條件更改就很困難。比如，為圖省事，好多污水處理項(xiàng)目都千篇一律采取通用的A2/O工藝，待到初步設(shè)計(jì)甚至施工圖設(shè)計(jì)時(shí)，再針對(duì)具體水質(zhì)等情況調(diào)整工藝，而工藝一旦發(fā)生變化，投資狀況也會(huì)不同，這就使當(dāng)初根據(jù)可研洽談（或招標(biāo)）的水量、水價(jià)等合作條件產(chǎn)生差異，增加了未來(lái)扯皮的可能性。而且，環(huán)境影響評(píng)價(jià)也要重新編制、重新審批，造成工期延誤，甚至手續(xù)不齊全時(shí)倉(cāng)促上馬。為避免這樣的問(wèn)題發(fā)生，政府對(duì)新建項(xiàng)目，特別對(duì)尚處于不斷發(fā)展的工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目而言，應(yīng)對(duì)水質(zhì)、水量作充分論證，園區(qū)未來(lái)引進(jìn)什么類(lèi)型的排污工業(yè)，未來(lái)的水質(zhì)如何，都需要有一定的前瞻和預(yù)見(jiàn)，以尋求充分合理的工藝路線。否則，工藝的適應(yīng)性和可改造性就會(huì)比較差。工藝決策失誤也將導(dǎo)致投資浪費(fèi)，投資者和政府都遭受損失。
        還有項(xiàng)目規(guī)劃選址問(wèn)題。譬如污水處理廠項(xiàng)目，政府更多地從地塊的商業(yè)價(jià)值、對(duì)周邊環(huán)境的影響著想，大多選址于城市下游或廢棄地。但項(xiàng)目經(jīng)過(guò)一段時(shí)間運(yùn)行后，選址問(wèn)題就暴露出來(lái)。比如，尾水排放增加能耗；沒(méi)有擴(kuò)建預(yù)留地；新城區(qū)發(fā)展的管網(wǎng)收集和輸送變得困難；市區(qū)擴(kuò)張，導(dǎo)致項(xiàng)目對(duì)擴(kuò)展后的城市居民環(huán)境產(chǎn)生影響等。因此，在項(xiàng)目選址問(wèn)題上，應(yīng)更多地從城市不久的未來(lái)、方便運(yùn)營(yíng)、區(qū)域排水專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、地區(qū)自然條件和建設(shè)計(jì)劃等因素全面考慮。總體要求是，符合城市總體規(guī)劃和排水專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；減少對(duì)城市影響，與城市未來(lái)發(fā)展相協(xié)調(diào)；考慮風(fēng)向，減少對(duì)周邊環(huán)境影響；節(jié)約土地；利于污水處理后就近排放；污水管網(wǎng)可實(shí)施性強(qiáng)；容易擴(kuò)建和利于中水再生利用等。
        精心準(zhǔn)備項(xiàng)目的邊界條件，就如同要找個(gè)怎樣的伙伴“結(jié)婚”一樣，設(shè)定好前置條件，才算是完成PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵一步。PPP項(xiàng)目應(yīng)基于“積極的理由”來(lái)籌備，充分理解需解決的關(guān)鍵問(wèn)題，系統(tǒng)而有計(jì)劃地予以解決。
        這對(duì)投資者也一樣，不應(yīng)盲目追求獲得項(xiàng)目，而應(yīng)盡可能參與項(xiàng)目前期論證，把基礎(chǔ)工作做好，不擔(dān)心相親不中，更值得關(guān)注的是結(jié)婚后能否過(guò)好日子。
        2.積極創(chuàng)新PPP項(xiàng)目合作模式
        在與各級(jí)地方政府的接觸中，一提到水務(wù)市場(chǎng)化改革，特別是對(duì)存量水務(wù)設(shè)施的市場(chǎng)化，就繞不開(kāi)“資產(chǎn)評(píng)估”這個(gè)門(mén)檻。為確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值，一般都會(huì)要求轉(zhuǎn)讓價(jià)格不低于資產(chǎn)評(píng)估值，甚至要高溢價(jià)轉(zhuǎn)讓?zhuān)�這是政府部門(mén)經(jīng)常會(huì)考慮的問(wèn)題。當(dāng)然，這里不是反對(duì)高溢價(jià)，靚女有嫁 “高富帥”的訴求，對(duì)市場(chǎng)容量確實(shí)不錯(cuò)、水價(jià)有誘惑力、有很好的未來(lái)發(fā)展前景的項(xiàng)目，是可以進(jìn)行溢價(jià)的。但對(duì)投資太大、市場(chǎng)容量又很有限的項(xiàng)目，特別是收益難以與重資產(chǎn)相匹配的項(xiàng)目，就需要我們敢于避開(kāi)“資產(chǎn)”這個(gè)問(wèn)題，創(chuàng)新合作模式，在項(xiàng)目初期策劃時(shí)，設(shè)定一個(gè)相對(duì)理性、利于雙方接受的方案。
        從公私合作是否包括投資來(lái)分類(lèi)，PPP大體可分為兩種：一種是以投資為驅(qū)動(dòng)的，包括BOT、并購(gòu)等；另一種為委托經(jīng)營(yíng)，是以運(yùn)營(yíng)技術(shù)和管理為驅(qū)動(dòng)的。但兩種類(lèi)型項(xiàng)目的最終目的，都是政府希望通過(guò)與企業(yè)合作，提供滿(mǎn)足績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)（或產(chǎn)品）。其實(shí)，我國(guó)水務(wù)市場(chǎng)化改革借鑒了不少法國(guó)經(jīng)驗(yàn)�；�本出發(fā)點(diǎn)在于，專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)可有效提高水處理質(zhì)量和服務(wù)效率。在法國(guó)，委托經(jīng)營(yíng)模式在市場(chǎng)化中所占比例較高。具有投資性質(zhì)的項(xiàng)目，只占30%，其他的都以運(yùn)營(yíng)和管理為主。
        每個(gè)項(xiàng)目有各自的問(wèn)題，不能沿用一種統(tǒng)一的辦法解決，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的資產(chǎn)、收益、自身?xiàng)l件，選擇一個(gè)合適的模式，如溢價(jià)型、資產(chǎn)匹配型、委托運(yùn)營(yíng)型以及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓型。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式，如湖北省咸寧市供水項(xiàng)目，其模式介于完全投資和委托經(jīng)營(yíng)中間，具備投資和委托經(jīng)營(yíng)的雙重特征，這為高存量資產(chǎn)項(xiàng)目順利開(kāi)展PPP合作拓寬了洽談空間。在我國(guó)水務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)化中，針對(duì)存量水務(wù)資產(chǎn)很大，而回報(bào)預(yù)期不足以覆蓋整體投資的項(xiàng)目，政府可以考慮“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓”的模式，并更多關(guān)注有類(lèi)似業(yè)績(jī)、以運(yùn)營(yíng)和管理見(jiàn)長(zhǎng)的公司。
怎樣找“婚姻”適合的伙伴
        在婚姻實(shí)踐中，父母如果僅以“本本（學(xué)歷）”、“家財(cái)”取人，而不是以“能力”來(lái)衡量人，結(jié)果可想而知。PPP的實(shí)踐也一樣，選擇什么樣的合作伙伴非常重要。政府與企業(yè)進(jìn)行PPP合作，不外乎希望解決“資金不足、管理低效、維護(hù)不足、達(dá)不到服務(wù)要求”等問(wèn)題，或希望企業(yè)消化一些不良的建造計(jì)劃和項(xiàng)目。但從過(guò)往經(jīng)歷看，政府在這方面更多強(qiáng)調(diào)“資金”，過(guò)度依賴(lài)所謂“資質(zhì)”考察合作企業(yè)，而對(duì)企業(yè)真正的業(yè)務(wù)能力有所忽視。因此，在設(shè)定招標(biāo)模式和投標(biāo)人選擇條件方面，有以下幾方面建議：
        1.把PPP作為一種交付服務(wù)的合作模式
        PPP不僅是一種項(xiàng)目融資模式。在實(shí)踐中，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，很多政府在項(xiàng)目招標(biāo)條件設(shè)置方面，對(duì)資金要求過(guò)高。比如，我們參與過(guò)一個(gè)規(guī)模1萬(wàn)立方米/日的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠BOT項(xiàng)目投標(biāo)，發(fā)現(xiàn)業(yè)主竟要求參與投標(biāo)的企業(yè)注冊(cè)資金不低于8000萬(wàn)元人民幣，在評(píng)分細(xì)則中，對(duì)注冊(cè)資金還設(shè)置了分檔加分政策。這明顯有歧視或排除潛在投標(biāo)人之嫌。
        按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第19條規(guī)定，招標(biāo)人應(yīng)根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要，在招標(biāo)文件中設(shè)置投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等所有實(shí)質(zhì)性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款。但即便是工程項(xiàng)目，只要招標(biāo)項(xiàng)目投資規(guī)模在允許承包范圍內(nèi)（即不超過(guò)注冊(cè)資金的5倍），便都符合條件，在資格預(yù)審合格后，就應(yīng)當(dāng)被公平對(duì)待。有的項(xiàng)目，甚至在招標(biāo)條款中設(shè)置投標(biāo)人應(yīng)具有市政工程總承包幾級(jí)資質(zhì)。設(shè)置這些招標(biāo)條件的政府部門(mén)，是將BOT視為一個(gè)完全的工程項(xiàng)目。這樣，很有可能招致一大批工程施工型企業(yè)來(lái)參與PPP，而把真正能投資、有技術(shù)、善于運(yùn)營(yíng)管理的公司排除在外。只要有錢(qián)建、有資質(zhì)施工就可以，不管建成后的運(yùn)營(yíng)效果如何。十年前東莞打包招標(biāo)的18個(gè)污水項(xiàng)目，大多后來(lái)陸續(xù)進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓。之前中標(biāo)的這批企業(yè)中，又有多少真正是以運(yùn)營(yíng)管理見(jiàn)長(zhǎng)的公司呢？類(lèi)似現(xiàn)象，在污水PPP項(xiàng)目，特別是中小型項(xiàng)目實(shí)踐中經(jīng)常遇到。
        地方政府對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)的偏差表現(xiàn)在，它缺錢(qián)時(shí)就想到讓社會(huì)資本投資建設(shè)。實(shí)際上，PPP不只是融資模式，更不僅是項(xiàng)目管理模式，而是兼具了融資功能和項(xiàng)目管理功能的綜合模式。PPP是介于政府提供服務(wù)和私有部門(mén)提供服務(wù)之間的一種交付模式，體現(xiàn)為政府提供服務(wù)的職能向社會(huì)資本轉(zhuǎn)移。從根本上說(shuō)，PPP的功能，是要交付滿(mǎn)足績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)（或產(chǎn)品）。因此，政府設(shè)定招標(biāo)條件時(shí)，更多地應(yīng)從投標(biāo)企業(yè)是否能交付滿(mǎn)足績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)去考量。
        2.選擇PPP合作伙伴應(yīng)更注重業(yè)務(wù)能力
        業(yè)務(wù)能力并非一紙資質(zhì)就能證明。有資質(zhì)的不一定業(yè)務(wù)能力好，有的公司僅有一個(gè)污水項(xiàng)目，就取得所謂某個(gè)級(jí)別的資質(zhì)，而有的企業(yè)則以下屬子孫級(jí)公司的資質(zhì)代表自己具有的能力。沒(méi)有資質(zhì)的，也不一定意味著業(yè)務(wù)方面不行。眾所周知，資質(zhì)管理還會(huì)導(dǎo)致權(quán)力尋租。這是業(yè)內(nèi)普遍的看法。
        本應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)決定的事，非要人為設(shè)置門(mén)檻，造成地方政府在選擇合作伙伴時(shí)的過(guò)度依賴(lài)。本應(yīng)通過(guò)一定程序，確定潛在合作者的業(yè)務(wù)能力的，卻以一紙證書(shū)代替。在某種程度上，這是決策者不負(fù)責(zé)任或者“庸政”的表現(xiàn)。
        可喜的是，國(guó)家環(huán)保部于2014年6月9日發(fā)出通知，各地都停止實(shí)施“環(huán)境保護(hù)（污染治理）設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位資質(zhì)認(rèn)定”，并同時(shí)停止實(shí)施對(duì)治污服務(wù)市場(chǎng)的行政許可準(zhǔn)入管理措施，不應(yīng)再將持有“環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)證書(shū)”當(dāng)作提供服務(wù)者進(jìn)入市場(chǎng)的條件，也不應(yīng)再變相設(shè)置服務(wù)市場(chǎng)許可準(zhǔn)入條件，應(yīng)由需求方根據(jù)服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量和商業(yè)信譽(yù)等因素，自主選擇合適的服務(wù)提供者。
        資質(zhì)認(rèn)定取消，不再依照資質(zhì)選擇合作方，這令一些地方政府不知所措，一下子不知如何選擇投資人。但在我們遇見(jiàn)的招標(biāo)案例中，仍有不少地方政府變相將運(yùn)營(yíng)資質(zhì)作為準(zhǔn)入條件。比如，形式上，對(duì)有無(wú)資質(zhì)的都能放進(jìn)門(mén)，但在過(guò)篩選擇時(shí)，卻在評(píng)分細(xì)則中對(duì)資質(zhì)予以“特別關(guān)照”。
        業(yè)務(wù)能力主要應(yīng)該通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)作的狀況得到證明。因此，企業(yè)手上項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)狀況，一定程度上會(huì)反映其是否有能力完成新的項(xiàng)目。資質(zhì)認(rèn)定取消后，企業(yè)的管理重心將轉(zhuǎn)向更加實(shí)際的業(yè)績(jī)。這是國(guó)際上普遍實(shí)行的做法，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。而如何體現(xiàn)業(yè)績(jī)，目前還沒(méi)有一個(gè)通行的衡量標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人認(rèn)為，至少需要從投資效率、運(yùn)營(yíng)效率、社會(huì)績(jī)效等多方面衡量。目前也討論了很多標(biāo)準(zhǔn)，更多的是關(guān)注運(yùn)營(yíng)績(jī)效，而忽視從PPP的整體和全流程來(lái)看待一個(gè)合作項(xiàng)目的良與莠，如項(xiàng)目初始的投資效率、百姓的評(píng)價(jià)等，都應(yīng)該被納入考察范圍。
        業(yè)務(wù)能力也不完全由企業(yè)大小決定。水務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)是業(yè)內(nèi)共識(shí)，但地方政府“貪大求洋”的想法根深蒂固。一些地方官員更多地為了求穩(wěn)保安，認(rèn)為將項(xiàng)目交給“中”字頭企業(yè)、國(guó)有上市公司或國(guó)際水務(wù)巨頭，就能證明自己有“眼力”或沒(méi)失誤。特別是供水項(xiàng)目，在市場(chǎng)化改制過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣�府青睞國(guó)企，認(rèn)為把地方國(guó)企交給央企，不是售賣(mài)，老百姓反應(yīng)不大，這樣做往往不會(huì)觸及員工安置、企業(yè)改制等矛盾。殊不知，這造成有些項(xiàng)目換湯不換藥，體制沒(méi)變化，機(jī)制還是老一套，企業(yè)沒(méi)得到管理改善，有的項(xiàng)目，只是總部委派了一名財(cái)務(wù)總監(jiān)，沒(méi)有輸入管理、技術(shù)，供水企業(yè)的婆家反而增加了，項(xiàng)目公司管理層“兩邊不討好”，企業(yè)沒(méi)有得到改善，員工沒(méi)有獲得提升，用戶(hù)感覺(jué)不到有什么大的變化，還增加了政府的協(xié)調(diào)難度。于是，項(xiàng)目合作矛盾重重，讓供水企業(yè)處于非良性運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。
        因此，需要國(guó)家、地方政府在政策上予以引導(dǎo)和扶持，建立一個(gè)公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為水務(wù)行業(yè)向民營(yíng)市場(chǎng)化發(fā)展創(chuàng)造條件。期待各地根據(jù)自身水務(wù)項(xiàng)目的規(guī)模、性質(zhì)、合作目的等，敢于向民營(yíng)企業(yè)拋出繡球，張開(kāi)市場(chǎng)化的雙臂，熱情擁抱優(yōu)秀的民營(yíng)企業(yè)。
        當(dāng)然，前些年，基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化合作似乎進(jìn)入了“賣(mài)方市場(chǎng)”，政府好像“不愁嫁女”，特別是金融危機(jī)后推出的“4萬(wàn)億”，讓政府不為錢(qián)發(fā)愁。不過(guò)，隨著這波PPP的浪潮席卷而來(lái)，民營(yíng)企業(yè)有機(jī)會(huì)參與公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。當(dāng)然，企業(yè)在選擇政府合作項(xiàng)目時(shí)，也會(huì)有自身的標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)人認(rèn)為，企業(yè)更愿意選擇投資環(huán)境不錯(cuò)、政府信譽(yù)良好、項(xiàng)目邊界條件清晰、給定投資條件合理的地方項(xiàng)目合作。而對(duì)于地方政府“不管三七二十一”，“只要你來(lái)投資，我什么條件都答應(yīng)你”的項(xiàng)目，企業(yè)自然是要慎之又慎。
如何過(guò)好“婚后”長(zhǎng)久日子
        找對(duì)象的目的是未來(lái)過(guò)日子。項(xiàng)目合作亦然。合同一簽就是二三十年，相信雙方都是沖著未來(lái)能愉快地長(zhǎng)久過(guò)日子的。但一份PPP合同，不可能預(yù)見(jiàn)并約定未來(lái)發(fā)生的一切問(wèn)題。合同自然需要盡可能完善，但發(fā)生問(wèn)題后的解決機(jī)制、雙方的態(tài)度和誠(chéng)意，就像婚姻過(guò)程中的磨合與包容，顯得更加重要。
        1.依法履約，建立更順暢的履約機(jī)制
        PPP項(xiàng)目會(huì)對(duì)價(jià)格及調(diào)價(jià)規(guī)則有特別約定。而在實(shí)際運(yùn)作的價(jià)格體系中，還存在以下問(wèn)題：
        一是付費(fèi)難、調(diào)價(jià)難。如污水處理廠，提供污水處理服務(wù)，需從政府那里獲得污水處理服務(wù)費(fèi)，即采取“政府付費(fèi)”的方式。隨著原材料成本增長(zhǎng)、電價(jià)上調(diào)、當(dāng)?shù)仄骄�工資標(biāo)準(zhǔn)普調(diào)等，污水運(yùn)營(yíng)成本也在上漲。按照約定，需對(duì)污水處理費(fèi)根據(jù)成本狀況進(jìn)行調(diào)整。但現(xiàn)在，各級(jí)地方政府，要把大部分精力放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，財(cái)政上要用錢(qián)的地方太多，有時(shí)顧不上污水處理費(fèi)。有的地方甚至未將污水處理費(fèi)列入每年政府財(cái)政預(yù)算，造成要付污水處理費(fèi)卻沒(méi)有支付通道，甚至財(cái)政困難，根本“擠”不出污水處理費(fèi)。有時(shí)政府能維持支付就不錯(cuò)，遑論調(diào)整價(jià)格。政府水費(fèi)拖欠，企業(yè)運(yùn)營(yíng)虧損，“要馬兒跑，卻難讓馬兒吃飽”，將會(huì)直接影響企業(yè)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效。
        自來(lái)水調(diào)價(jià)有時(shí)更難。難在對(duì)“民生”的考慮，如“百姓的承受能力”等一系列關(guān)鍵問(wèn)題上。某種程度上說(shuō)，這限制了供水行業(yè)發(fā)展。大家都知道，自來(lái)水是商品，有相應(yīng)的成本，使用者付費(fèi)是天經(jīng)地義的�？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)的水價(jià)整體水平偏低。據(jù)世界銀行和一些國(guó)際機(jī)構(gòu)的研究表明，家庭或個(gè)人水費(fèi)支出（家庭或個(gè)人用水量×水價(jià)）占家庭收入的比重為3%～5%是現(xiàn)實(shí)可行的。而我國(guó)一些調(diào)查資料顯示，大多城市居民水費(fèi)支出占家庭收入不足1%。簡(jiǎn)單計(jì)算一下，一般家庭每月用水15立方米，水價(jià)調(diào)增0.20元/立方米，家庭每月增加開(kāi)支3元。對(duì)普通家庭來(lái)說(shuō)，這個(gè)數(shù)值的增加，是可以接受的。因此，適度調(diào)價(jià)對(duì)居民生活及正常用水基本無(wú)影響。但在水價(jià)調(diào)整方面，更多顧及居民的“心理承受能力”，而非“經(jīng)濟(jì)承受能力”。其實(shí)，針對(duì)確實(shí)經(jīng)濟(jì)困難的居民，如五保戶(hù)、困難戶(hù)等，各地都有相應(yīng)的水費(fèi)減免優(yōu)惠政策。只是歷史上的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，造成人們認(rèn)為自來(lái)水是“自來(lái)”的，是理應(yīng)提供的公共無(wú)償服務(wù)，這是長(zhǎng)期以來(lái)令一些用戶(hù)難以接受自來(lái)水調(diào)價(jià)的深層次原因。消除這些影響，讓自來(lái)水的價(jià)格反映其真實(shí)價(jià)值，這需要政府、運(yùn)營(yíng)企業(yè)、社會(huì)持續(xù)不斷地共同努力。
        第二是調(diào)價(jià)機(jī)制存在問(wèn)題。運(yùn)營(yíng)價(jià)格不是一成不變的。無(wú)論自來(lái)水廠還是污水廠，將根據(jù)成本情況進(jìn)行階段性調(diào)整，而調(diào)價(jià)依據(jù)是審計(jì)。污水項(xiàng)目一般根據(jù)合同約定進(jìn)行審計(jì)調(diào)價(jià)；供水項(xiàng)目一方面根據(jù)合同約定，另一方面根據(jù)《價(jià)格法》、《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》等相關(guān)規(guī)定。二者都是根據(jù)審計(jì)結(jié)果來(lái)核定服務(wù)價(jià)格。然而，審計(jì)的對(duì)象是歷史發(fā)生的成本。這就造成，之前運(yùn)營(yíng)好的企業(yè)，成本控制得不錯(cuò)，不易調(diào)到更好的價(jià)格；而運(yùn)營(yíng)績(jī)效差、生產(chǎn)成本偏高的企業(yè)，反能獲取較好的調(diào)價(jià)機(jī)會(huì)和調(diào)價(jià)幅度。因?yàn)�，物價(jià)部門(mén)不是專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，要認(rèn)定究竟是外在的客觀原因，還是管理不當(dāng)，最終導(dǎo)致成本偏高，這確實(shí)有一定困難。問(wèn)題是，這樣的機(jī)制，某種意義上形成了相反的導(dǎo)向，企業(yè)運(yùn)行得好，是應(yīng)該的；運(yùn)行得不好，成本增高，那基數(shù)大，最后調(diào)價(jià)比例可能還更高。未來(lái)企業(yè)和政府都將面臨一個(gè)問(wèn)題，即，隨著運(yùn)營(yíng)企業(yè)管理的深入，運(yùn)營(yíng)績(jī)效的提升，企業(yè)有適當(dāng)?shù)挠�利了，還調(diào)不調(diào)價(jià)？如何調(diào)價(jià)？
        2.依法經(jīng)營(yíng)，允許PPP合作伙伴獲取合理回報(bào)
        在項(xiàng)目PPP實(shí)踐中，大家都不愿提及“盈利”或“利潤(rùn)”這個(gè)詞。事實(shí)上，投資人愿意合作項(xiàng)目，是期望能獲得合理回報(bào)；而政府希望有企業(yè)來(lái)實(shí)施項(xiàng)目，是看中企業(yè)能提供滿(mǎn)足政府要求的公共服務(wù)。政府應(yīng)允許合作者獲得應(yīng)有的回報(bào)。但盈利標(biāo)準(zhǔn)為多少才適合？據(jù)我了解，在PPP合作的行業(yè)領(lǐng)域里，似乎沒(méi)有相應(yīng)法規(guī)來(lái)明確如污水處理、自來(lái)水、燃?xì)�、垃圾處理等行業(yè)的利潤(rùn)率。利潤(rùn)非常重要，是合作企業(yè)的目的所在，但大家都避之不談。
        那么，項(xiàng)目協(xié)議里的價(jià)格是怎么確定的？以自來(lái)水為例，《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》第六條規(guī)定，“城市供水定價(jià)成本由合理的制水成本、輸配成本、期間費(fèi)用構(gòu)成。”對(duì)企業(yè)應(yīng)有多少利潤(rùn)，卻沒(méi)提及。1998年國(guó)家計(jì)委和建設(shè)部制定的《城市供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定：“城市供水價(jià)格由供水成本、費(fèi)用、稅金和利潤(rùn)構(gòu)成。供水企業(yè)合理盈利的平均水平應(yīng)當(dāng)是凈資產(chǎn)利潤(rùn)率8%～10%。具體的利潤(rùn)水平可根據(jù)其不同的資金來(lái)源確定。其中（1）主要靠政府投資的，企業(yè)凈資產(chǎn)利潤(rùn)率不得高于6%；（2）主要靠企業(yè)投資的，包括利用貸款、引進(jìn)外資、發(fā)行債券或股票等方式籌資建設(shè)供水設(shè)施的供水價(jià)格，還貸期間凈資產(chǎn)利潤(rùn)率不得高于12%。”針對(duì)采用PPP模式引進(jìn)外來(lái)資本進(jìn)行投資的水務(wù)項(xiàng)目，在沒(méi)有更合適的參考標(biāo)準(zhǔn)前提下，或可按照凈資產(chǎn)利潤(rùn)率12%的標(biāo)準(zhǔn)加以考慮。實(shí)際運(yùn)營(yíng)的供水企業(yè)，大多盈利能力不及12%。供水項(xiàng)目是保本微利，但目的不應(yīng)是微利，應(yīng)是讓企業(yè)挖掘自身潛力，提供更好的公共服務(wù)，同時(shí)也獲得更好的盈利水平。
        3.強(qiáng)化監(jiān)管，重視污水廠上游源頭監(jiān)管
        合作者為地方提供產(chǎn)品和服務(wù)，政府要支付合作者費(fèi)用，其支付依據(jù)之一是，合作者所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)該達(dá)到雙方約定的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，即達(dá)標(biāo)。
        對(duì)最終的服務(wù)，環(huán)保部門(mén)要負(fù)責(zé)監(jiān)管。比如，污水處理后的尾水，排放是否到位，水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)；連用電量高低都過(guò)問(wèn)——低了會(huì)懷疑是否偷排污水，即沒(méi)處理那么多污水，高了可能被認(rèn)為是管理有問(wèn)題，即因管理不當(dāng)造成浪費(fèi)。所以說(shuō)，環(huán)保的監(jiān)管力度非常大。
        但還有一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，即上游來(lái)水。污水處理廠達(dá)標(biāo)的影響因素，還在于上游水質(zhì)是否達(dá)到進(jìn)水標(biāo)準(zhǔn)。工業(yè)園區(qū)的工業(yè)企業(yè)，是排放污水的主體，也是地方政府的經(jīng)濟(jì)命脈，支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。有的地方，工業(yè)企業(yè)當(dāng)初被引進(jìn)來(lái)時(shí)，管理就偏粗放，項(xiàng)目環(huán)評(píng)不真實(shí)，對(duì)排放水質(zhì)沒(méi)有要求，企業(yè)預(yù)處理設(shè)施設(shè)計(jì)不合理及運(yùn)營(yíng)不正常，甚至有偷排現(xiàn)象（特別在夜間較突出）。這就可能對(duì)下游綜合污水處理廠（PPP項(xiàng)目合作者建造的工廠）造成沖擊，致使綜合污水處理廠出水不達(dá)標(biāo)，甚至導(dǎo)致綜合污水廠全廠停產(chǎn)。在這種情況下，需要當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)加大對(duì)上游企業(yè)的監(jiān)控和管理，加大處罰力度，從排污處污的整個(gè)鏈條上進(jìn)行監(jiān)控。同時(shí)，在積極解決上游排污企業(yè)時(shí)，給予特別情況下（如上游污水嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)）的下游綜合污水處理廠一定豁免權(quán)，而不是讓下游綜合污水廠“連同遭罪”甚至“全部買(mǎi)單”。這需要當(dāng)?shù)卣�府有全局思維。
        4.面對(duì)分歧，建立合理的磋商機(jī)制
        眾所周知，福建泉州刺桐大橋是典型的PPP特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。當(dāng)年在項(xiàng)目的論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以及協(xié)議條款等方面都比較粗放。刺桐大橋的特許經(jīng)營(yíng)期有若干年，可以收通行費(fèi)，正常經(jīng)營(yíng)下去，就會(huì)有穩(wěn)定收益。但后來(lái)，地方政府先后新建了橫跨晉江兩岸的七座大橋，且陸續(xù)都不收費(fèi)，只有刺桐大橋仍在收費(fèi)。從某種意義上說(shuō)，這損害了刺桐大橋投資人的利益。在刺桐大橋BOT合作的過(guò)程中，雙方面對(duì)新出現(xiàn)的問(wèn)題，理應(yīng)通過(guò)平等磋商加以解決，最后卻演變成企業(yè)向政府匯報(bào)。而企業(yè)每一次匯報(bào)，在新的政府領(lǐng)導(dǎo)班子上，或是石沉大海得不到下文，或是新官不理舊賬，都得不到任何實(shí)質(zhì)性回應(yīng)。
        事實(shí)上，不少水務(wù)項(xiàng)目中，也存在類(lèi)似現(xiàn)象。當(dāng)年政府答應(yīng)了保底水費(fèi)，但過(guò)一段時(shí)間后，便以財(cái)政困難為由拒絕支付。到期的水價(jià)調(diào)整，雖經(jīng)過(guò)了成本監(jiān)審，甚至通過(guò)了聽(tīng)證會(huì)，政府卻以“兩會(huì)”、“兩節(jié)”特別時(shí)期或老百姓呼聲較高等為由，不會(huì)商，不批準(zhǔn)，致使協(xié)議約定的條款得不到落實(shí)。類(lèi)似的“新官不理舊任事”，使歷史拖欠水費(fèi)、調(diào)價(jià)難等問(wèn)題久拖不決。
        在類(lèi)似問(wèn)題上，一些政府一開(kāi)始就對(duì)私營(yíng)合作單位保持警惕，把PPP合作關(guān)系視為“零和”博弈，雙方成為利用與被利用的關(guān)系。實(shí)際上，如果持這種態(tài)度，雙方優(yōu)勢(shì)不能互補(bǔ)，無(wú)法最大程度發(fā)揮，破壞了互惠互利的基礎(chǔ)，PPP的實(shí)效將大大低于預(yù)期。只有真正將私營(yíng)機(jī)構(gòu)視為合作伙伴，搭建各方之間的信任橋梁，建立起通暢的磋商機(jī)制，才有利于增強(qiáng)合作信心，真正形成對(duì)PPP項(xiàng)目各方均有利的合作關(guān)系。
        一個(gè)PPP項(xiàng)目，雙方要一起合作幾十年。從項(xiàng)目完整的生命周期看，PPP合作是一場(chǎng)曠日持久的婚姻。雙方對(duì)待婚戀的目的和標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)識(shí)、戀愛(ài)、婚禮、過(guò)日子，都是一項(xiàng)項(xiàng)需要嚴(yán)謹(jǐn)協(xié)作的工作。希望合作一個(gè)什么樣的項(xiàng)目，設(shè)定什么樣的合作模式，如何選擇合作伙伴，如何確保履約，如何確保雙方利益，在出現(xiàn)分歧時(shí)又能有什么樣的協(xié)商解決機(jī)制，能否坦誠(chéng)面對(duì)、敢于化解，都是體現(xiàn)完美“合作”的過(guò)程。只有與合作伙伴共同達(dá)到目的，而不是為達(dá)到目的去爭(zhēng)取合作伙伴，這樣的PPP才會(huì)成功。
        
        （作者系聯(lián)合水務(wù)有限公司總裁助理兼業(yè)務(wù)發(fā)展部總經(jīng)理）