去年以來，我國先后出臺文件在基本公共服務(wù)領(lǐng)域逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度。財政部近日印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，將環(huán)境治理納入政府購買服務(wù)指導性目錄中的基本公共服務(wù)領(lǐng)域。

　　同時，目錄還包括社會管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性事項以及其他適宜由社會力量承擔的服務(wù)性事項。目錄的完善有利于提高政府環(huán)境公共服務(wù)水平，推進環(huán)保工作在市場經(jīng)濟條件下進一步發(fā)展。

　　本版將推出系列報道，關(guān)注政府購買環(huán)境服務(wù)的討論和實踐。本期報道將提綱挈領(lǐng)，介紹政府購買環(huán)境服務(wù)的優(yōu)點、現(xiàn)存問題和建議。

　　●政府購買環(huán)境服務(wù)實踐主要由各地方政府根據(jù)具體的情況實施，且僅開放了個別領(lǐng)域范圍,導致我國政府購買環(huán)境服務(wù)的領(lǐng)域范圍不明晰、操作隨意性較大，且動力不足。

　　●我國財政資金使用習慣于購買政府部門所需的一般性，即可量化為固定資產(chǎn)的消費品，或是與工程建設(shè)等相關(guān)的工程招標建設(shè)服務(wù)等。以環(huán)保專項資金為例，資金使用范圍對我國各級政府購買環(huán)境服務(wù)造成了限制。

　　●《政府采購法》忽視了最影響公民環(huán)境權(quán)益實現(xiàn)的服務(wù)質(zhì)量,導致在專業(yè)性強的環(huán)境技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域，因無法確定服務(wù)質(zhì)量是否相等，往往會采取最低價中標的原則。

　　●在缺乏獨立的第三方監(jiān)督管理機制的情況下，政府所擁有的包括特許經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的審批、服務(wù)價格的制定和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督管理等難以獲得有效監(jiān)督。

　　●政府購買環(huán)境服務(wù)應(yīng)加強對服務(wù)提供全過程的跟蹤監(jiān)管和對服務(wù)成果的檢查驗收。

　　●各級政府應(yīng)在公共財政預(yù)算中增加對購買環(huán)境服務(wù)的預(yù)算，或在既有財政預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，使之規(guī)范化、制度化。

　　2012年，我國政府采購規(guī)模接近1.4萬億元，占GDP約2.6%，相比2002年1009億元的規(guī)模，政府采購規(guī)模11年間增長13倍。但與國際政府采購資金規(guī)模平均占GDP比重10%的水平相比，我國政府采購規(guī)模還有較大距離。同時，我國政府采購主要涉及領(lǐng)域為一般性固定資產(chǎn)購置等領(lǐng)域，涉及公共服務(wù)尤其是環(huán)境服務(wù)的政府采購少之又少。

　　政府購買服務(wù)被業(yè)內(nèi)認為是環(huán)境保護新常態(tài)下較為有效的治污模式，那么，政府購買環(huán)境服務(wù)在我國的發(fā)展能否一帆風順，又該如何為其保駕護航？

　　現(xiàn)有機制政策還有哪些不適應(yīng)？

　　采購范圍不明晰，規(guī)章制度、管理與保障機制不健全

　　盡管有了政策推動，我國政府購買環(huán)境服務(wù)尚存在采購范圍不明晰，規(guī)章制度不、管理與保障機制不健全等問題。

　　目前，政府購買環(huán)境服務(wù)實踐主要是由各地方政府根據(jù)具體的情況實施，且僅開放了個別領(lǐng)域范圍,導致我國政府購買環(huán)境服務(wù)的領(lǐng)域范圍不明晰、操作隨意性較大，且動力不足。

　　盡管環(huán)境保護部2013年下發(fā)《關(guān)于發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)的指導意見》，把增加政府購買基本公共環(huán)境服務(wù)作為基本原則之一，但對于政府采購中具體如何操作，尚未明確。

　　政策不明導致地方落實困難，我國目前大部分省市實施政府購買公共服務(wù)的領(lǐng)域主要還是集中在財政專項撥款的一些大眾通用設(shè)備的購置、各類定點服務(wù)等，公共服務(wù)類采購項目規(guī)模很小。2012年，我國公共服務(wù)類采購僅占當年政府財政支出1%，與國際水平相比相差甚遠。其中環(huán)境服務(wù)所占我國政府公共服務(wù)采購比例更低，遠遠不能滿足未來我國政府購買環(huán)境服務(wù)的發(fā)展需要。

　　同時，我國財政資金使用習慣于購買政府部門所需的一般性，即可量化為固定資產(chǎn)的消費品，或是與工程建設(shè)等相關(guān)的工程招標建設(shè)服務(wù)等。政府在某些領(lǐng)域設(shè)立的專項資金要求堅持�？顚Ｓ�，不得擅自更改資金的用途。以環(huán)保專項資金為例，資金使用范圍對我國各級政府購買環(huán)境服務(wù)造成了限制。

　　另外，我國政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督管理、評價考核不夠規(guī)范，對于政府購買公共服務(wù)的效率評價仍然局限于行政考核制度。

　　《政府采購法》最初的立法目的決定了其關(guān)注重點在降低成本和遏制腐敗，忽視了最影響公民環(huán)境權(quán)益實現(xiàn)的服務(wù)質(zhì)量。這導致在專業(yè)性強的環(huán)境技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域，因無法確定服務(wù)質(zhì)量是否相等，往往會采取最低價中標的原則。

　　在缺乏獨立的第三方監(jiān)督管理機制的情況下，政府所擁有的包括特許經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的審批、服務(wù)價格的制定和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督管理等難以獲得有效監(jiān)督。從合同的相對性出發(fā)，作為消費者的公民又無法向供應(yīng)商提出合同上的請求權(quán)，公眾的環(huán)境權(quán)益較難維護，政府采購效益較難保障。

　　推進過程中還需細化哪些問題？

　　完善制度建設(shè)、明確購買主體，將采購環(huán)境服務(wù)納入政府預(yù)算，給予資金保障

　　推進政府購買環(huán)境服務(wù)中，應(yīng)做到以下幾點：

　　首先，加強政府購買環(huán)境服務(wù)制度建設(shè)，規(guī)范有序推進政府購買環(huán)境服務(wù)。

　　政府購買環(huán)境服務(wù)原則上應(yīng)按照部門預(yù)算和政府采購的程序、方式組織實施。各地要建立健全政府購買環(huán)境服務(wù)機制，及時、充分向社會公布購買的服務(wù)項目、內(nèi)容以及對承接主體的要求和績效評價標準等信息，建立健全項目申報、預(yù)算編報、組織采購、項目監(jiān)管、績效評價的規(guī)范化流程。

　　其中，購買工作應(yīng)按照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，嚴禁轉(zhuǎn)包行為。購買主體要按照合同管理要求，與承接主體簽訂合同，明確所購買服務(wù)的范圍、標的、數(shù)量、質(zhì)量要求，以及服務(wù)期限、資金支付方式、權(quán)利義務(wù)和違約責任等，按照合同要求支付資金，并加強對服務(wù)提供的全過程跟蹤監(jiān)管和對服務(wù)成果的檢查驗收。承接主體要嚴格履行合同義務(wù)，按時完成服務(wù)項目任務(wù)，保證服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效果。

　　其次，明確政府購買環(huán)境服務(wù)主體，合理確定政府購買環(huán)境服務(wù)范圍與內(nèi)容。

　　政府購買環(huán)境服務(wù)的購買主體主要是經(jīng)費由財政承擔的各級環(huán)保部門、建設(shè)部門和承擔行政管理職能的環(huán)境保護督察監(jiān)管機構(gòu)、事業(yè)單位等。納入機構(gòu)編制管理且經(jīng)費由財政負擔的群團組織，可根據(jù)實際需求，通過購買服務(wù)的方式提供環(huán)境公共服務(wù)。

　　政府購買環(huán)境服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的環(huán)境保護公共服務(wù)。

　　從目前中央政府采購目錄看，尚未對各項采購內(nèi)容進行細致分類。很多省級的目錄比中央的更加詳細、范圍更廣，并且已經(jīng)有了中介服務(wù)、專業(yè)基礎(chǔ)服務(wù)等服務(wù)類內(nèi)容。

　　再次， 將購買環(huán)境服務(wù)納入政府預(yù)算，確保資金使用公開、透明、規(guī)范、有效，強化政府購買環(huán)境服務(wù)資金設(shè)立和實施的持續(xù)性、穩(wěn)定性。

　　建議各級政府在公共財政預(yù)算中增加對購買環(huán)境服務(wù)的預(yù)算，或者在既有財政預(yù)算安排中統(tǒng)籌考慮，使之向規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。修訂環(huán)保專項資金管理辦法等規(guī)章制度，允許使用環(huán)境保護相關(guān)專項資金、排污收費、環(huán)境稅收等資金用于購買環(huán)境服務(wù)。

　　同時，資金使用要確保公開、透明、規(guī)范、有效。實施資金項目績效管理，嚴格績效評價機制。建立健全由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務(wù)項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進行考核評價。

　　第四，培育與扶持環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展，強化政府購買環(huán)境服務(wù)的保障機制，把培育與扶持環(huán)境服務(wù)業(yè)作為支撐政府采購服務(wù)的重要工作。

　　探索開展和推進政府采購服務(wù)，促進環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策機制試點，營造公平競爭的市場環(huán)境。鼓勵環(huán)境服務(wù)承接主體積極開展服務(wù)模式創(chuàng)新。

　　作者單位為環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院

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　　雖然我國環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展較快，但總體上看還存在發(fā)展水平較低、結(jié)構(gòu)不合理、創(chuàng)新能力不強、市場不規(guī)范、服務(wù)體系不健全等問題。政府購買環(huán)境服務(wù)，放開環(huán)境服務(wù)市場，為環(huán)保企業(yè)拓展發(fā)展空間，有利于促進環(huán)境服務(wù)業(yè)快速發(fā)展。

　　實際上，政府向社會力量購買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導有效需求的重要途徑，其有利于在市場經(jīng)濟條件下更好地發(fā)揮社會力量推進環(huán)保工作。

　　由于政府采購環(huán)境服務(wù)是按照一定的方式和程序，將由政府直接提供的環(huán)境公共服務(wù)交由具備條件的社會力量承擔，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量支付費用。因此，政府購買環(huán)境服務(wù)有利于整合利用社會資源，發(fā)揮市場功能作用；有利于引導環(huán)境服務(wù)需求，擴大社會力量參與；有利于加快環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展，增加環(huán)境服務(wù)供給，是深化社會領(lǐng)域改革，創(chuàng)新完善環(huán)境公共服務(wù)供給模式，構(gòu)建多層次、多方式、多元化的環(huán)境公共服務(wù)體系，提高政府環(huán)境公共服務(wù)水平的有效手段。

　　同時，政府向社會提供環(huán)境公共服務(wù)是履行政府法定環(huán)境保護責任的重要內(nèi)容，能夠幫助政府改進提供環(huán)境服務(wù)方式，簡政放權(quán)、提高效率。

　　2014年中央預(yù)算主要支出項目安排上，節(jié)能環(huán)保的預(yù)算比上年增長7.1%，地方政府對環(huán)保的投入也不斷增加。但我國環(huán)境公共服務(wù)存在能力與規(guī)模不足、質(zhì)量與效率不高、領(lǐng)域與區(qū)域不平衡等突出問題。

　　改由政府通過公開招投標購買環(huán)境服務(wù)，通過多元的非營利性或營利性的環(huán)保組織以及企業(yè)提供專業(yè)化服務(wù)，有利于提供環(huán)境服務(wù)水平，提升管理效率。


 

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