投入巨大，急需民資分憂

2014年11月14日，國家發(fā)改委召開新聞發(fā)布會，介紹加快推進(jìn)重大水利工程建設(shè)相關(guān)情況，今明兩年和“十三五”期間將建設(shè)172項(xiàng)重大水利工程。這其中，僅在建工程的總投資規(guī)模就已達(dá)到6000億元左右。為解決資金壓力，國家發(fā)改委明確表示，將進(jìn)一步推進(jìn)水利投融資體制改革，放寬市場準(zhǔn)入，創(chuàng)新融資機(jī)制，鼓勵和吸引社會投資參與具有一定經(jīng)濟(jì)效益的重大水利工程建設(shè)。

2014年11月24日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)來到水利部考察并主持召開座談會，強(qiáng)調(diào)要集中力量建設(shè)重大水利工程，像推進(jìn)棚戶區(qū)改造、中西部鐵路建設(shè)一樣，是群眾急需、遲早要干的事，是政府應(yīng)提供的重要公共產(chǎn)品。要利用原材料成本相對較低的時(shí)機(jī)，按照國務(wù)院部署，加快建設(shè)關(guān)系全局、具有較強(qiáng)輻射帶動作用的172項(xiàng)重大水利工程。同時(shí)指出，加快重大水利工程建設(shè)，要用改革創(chuàng)新的辦法。水利工程建設(shè)不能光靠政府，還要發(fā)揮市場的作用，創(chuàng)新投融資體制機(jī)制，推進(jìn)PPP (公私合作)、BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)交)、TOT(轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán))等投融資模式，更多調(diào)動社會資金的力量。

2014年11月25日，水利部在京召開干部大會，傳達(dá)學(xué)習(xí)李克強(qiáng)總理考察水利部重要講話精神。水利部部長陳雷表示，要全力加快工程建設(shè)進(jìn)度，進(jìn)一步加大督導(dǎo)檢查和協(xié)調(diào)推動力度，督促各地千方百計(jì)加快施工進(jìn)度，把好工程竣工驗(yàn)收關(guān)，確保如期高質(zhì)量完成投資計(jì)劃任務(wù)。2015年是決戰(zhàn)年，剩下的都是“硬骨頭”。要會同有關(guān)部門提前下達(dá)明年中央投資計(jì)劃，督促各地提早完成2015年項(xiàng)目實(shí)施方案審查審批等前期工作，力爭明年盡早開工建設(shè)。

2014年11月26日，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，該文中提出，鼓勵社會資本投資運(yùn)營農(nóng)業(yè)和水利工程。培育農(nóng)業(yè)、水利工程多元化投資主體，加快水權(quán)制度改革吸引社會資本參與水資源開發(fā)利用和保護(hù)。

僅在2014年11月份，在重要會議和國務(wù)院下發(fā)文件中，“水利”二字接連數(shù)次被提及， 透露出水利建設(shè)將提到重要議事日程上的信號。與此同時(shí)，放寬政策、鼓勵民間資本進(jìn)入的論調(diào)至為明顯，可見在國家層面上，吸引民資參與重大水利建設(shè)項(xiàng)目，將是2015年、乃至“十三五”期間水利發(fā)展的一條重要思路。

盈利困難，成為阻礙根本

事實(shí)上，對于拓寬農(nóng)田水利建設(shè)融資渠道，中央和地方已經(jīng)進(jìn)行了探索和實(shí)踐，許多地方也建立了相應(yīng)的投融資平臺，但效果并不明顯。2012年，中國人民銀行、國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好水利改革發(fā)展金融服務(wù)的意見》，決定加大金融產(chǎn)品和服務(wù)模式創(chuàng)新，合理調(diào)配金融資源，特別是鼓勵民間資本進(jìn)入水利建設(shè)領(lǐng)域，加大水利信貸投入，以便多渠道解決水利建設(shè)投入不足的問題。 在這一背景下，全國一度曾有多達(dá)24個(gè)省、市、區(qū)建立了水利投融資平臺公司，但大多收效甚微，許多平臺公司坦言，自己并未起到吸引社會資本的作用。

原因何在?因?yàn)樗�利公益性較強(qiáng)，究竟如何盈利尚缺乏一個(gè)明晰的盈利模式。民間資本即便心有余，但卻遲遲不敢踏入。此外，水利一次投入資本需求很大，并且需要長期管理，不是三五年就能收回成本的，另外水利項(xiàng)目涉及到工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、移民補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)、償債能力波動風(fēng)險(xiǎn)等，也給投資者帶來不少擔(dān)憂。再者，2010年以來，國家對地方各類融資平臺的清理，也波及到水利領(lǐng)域，部分籌資工作因此陷入停滯。

“社會組織和企業(yè)也會有成本收益方面的考量，恐怕也很難做起來。”蘭州大學(xué)管理學(xué)院副教授申端鋒曾表示，水利的特殊性決定了即使這些機(jī)構(gòu)想做、恐怕也很難做好。“水利是一個(gè)系統(tǒng)，是有區(qū)域性的，小的組織只能去做一個(gè)點(diǎn)的建設(shè)。”申端鋒認(rèn)為，一些公益性強(qiáng)的項(xiàng)目，可以以政府出錢購買服務(wù)的方式來建設(shè)，即政府作為一個(gè)業(yè)主，以招投標(biāo)的方式將公共服務(wù)外包給社會組織或是企業(yè)，這樣可以組織社會資本參與建設(shè)。“雖然還是公共品，但是方式已經(jīng)是市場化了的。”

根據(jù)國家發(fā)改委投資司副司長張明倫介紹，對于民資進(jìn)入水利建設(shè)，目前初步考慮推出四類具體措施，其中最引人注目的，即“完善價(jià)格形成機(jī)制，確保項(xiàng)目合理盈利水平，增強(qiáng)吸引社會投資的能力，比如水利工程的供水價(jià)格應(yīng)該按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則合理確定，并根據(jù)供水成本變化和社會承受能力等適時(shí)進(jìn)行調(diào)整”。此前，不少專家已指出，水權(quán)制度和水價(jià)機(jī)制的改革，才是民資能否順利進(jìn)入重大水利工程建設(shè)的關(guān)鍵。

當(dāng)前，我國水權(quán)界定有待明確，層層分割導(dǎo)致水權(quán)主體虛位，以至于不僅現(xiàn)有相關(guān)的制度難以全面落實(shí)，用水者亦無法通過市場機(jī)制獲得水權(quán)。國家作為水資源的所有者，更習(xí)慣于以無償、低償使用、調(diào)拔的方式，依靠行政手段完成水權(quán)的初始分配，缺乏對市場的需求考慮，也缺乏必要的依據(jù)，不能反映正常水資源的供需關(guān)系。加之未能形成流轉(zhuǎn)機(jī)制，初始配置往往即等同于終結(jié)配置。

除上述水權(quán)制度方面問題外，我國的水價(jià)機(jī)制亦存在不合理之處。在現(xiàn)行的制度安排中，除對水資源實(shí)行取水許可制度的同時(shí)，也規(guī)定了對水資源實(shí)行有償使用的制度，即規(guī)定從地下、江河湖泊直接取水的，必須繳納水資源費(fèi)，但我國目前所征收的水資源費(fèi)僅僅是邊際供水成本，包括河流管理和維護(hù)費(fèi)用、工程費(fèi)用和用戶費(fèi)用，未包括資源水價(jià)和環(huán)境價(jià)值損失，難以反映水資源的稀缺程度。隨著缺水的日益加劇,水權(quán)模糊的代價(jià)日益加大,隨著利益主體地位日益強(qiáng)化，基于行政手段的公共水權(quán)制度的運(yùn)行成本也越來越高，依靠行政手段配置水權(quán)的現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度的變遷已不可避免。

關(guān)于水價(jià)機(jī)制改革，發(fā)展改革委副主任杜鷹認(rèn)為，“按照發(fā)改委和住建部的統(tǒng)計(jì)，有30%的自來水廠是虧損的，與水費(fèi)附加征收的污水處理費(fèi)也不到位，大概全國有四分之一的污水處理廠在運(yùn)轉(zhuǎn)中也是虧損的。而水價(jià)改革的不到位，將對自來水經(jīng)營企業(yè)的技術(shù)改造、維修、護(hù)理等工作造成阻礙，同時(shí)也不利于引導(dǎo)社會資金流向供水領(lǐng)域。”

關(guān)于水價(jià)改革，各界實(shí)則早有呼吁。水利部原部長汪恕誠曾說過，水價(jià)改革的重點(diǎn)，一是要適應(yīng)水利投資多元化和水利工程管理體制改革的新形勢，改革水價(jià)管理體制，建立靈活的調(diào)價(jià)機(jī)制。二是要加快推行水價(jià)計(jì)價(jià)方式改革，進(jìn)一步完善水價(jià)形成機(jī)制。大力推行用水定額管理，超定額累進(jìn)加價(jià)制度。進(jìn)一步研究和推廣“兩部制”水價(jià)，推廣豐枯季節(jié)性水價(jià)或季節(jié)浮動水價(jià)。開展區(qū)域平均供水成本試點(diǎn)工作，逐步推行按區(qū)域平均供水成本定價(jià)的辦法。三是農(nóng)業(yè)灌區(qū)要把加強(qiáng)對末級渠系水價(jià)管理作為水價(jià)改革的重要內(nèi)容，積極推行“終端水價(jià)”制，規(guī)范末級渠系水價(jià)。四是要逐步完善農(nóng)業(yè)供水計(jì)量設(shè)施，推廣簡單實(shí)用的計(jì)量裝置和設(shè)施，加強(qiáng)計(jì)量管理。

水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，事關(guān)糧食、生態(tài)和國家安全。要積極探索綜合運(yùn)用多種政策資源的有效模式，積極引導(dǎo)民間資本進(jìn)入水利領(lǐng)域，把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，水權(quán)制度與水價(jià)機(jī)制的改革即為必由之路。如此，才能正確引導(dǎo)資源配置，提高水資源的整體使用效率，達(dá)到個(gè)體利益和社會利益的統(tǒng)一。

水權(quán)改革，推動民資進(jìn)入