“環(huán)保系統(tǒng)‘十三五’推進環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路和重點是推進政府購買環(huán)境服務(wù)、環(huán)境污染第三方治理和環(huán)境監(jiān)測社會化。”環(huán)境保護部科技標(biāo)準(zhǔn)司副司長胥樹凡日前表示。其中，第三方治理是環(huán)境保護部推動多年的治污模式，但多年來發(fā)展緩慢。

近年來，各地區(qū)、有關(guān)部門在第三方治理的探索中也意識到存在體制、機制不健全，法律、政策有待完善等問題。為推行第三方治理，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(以下簡稱《意見》)。

第三方治理為何多年來發(fā)展緩慢，已有問題能否通過新文件的落實而解決，環(huán)保部門還有哪些工作要做?

多年來為何發(fā)展緩慢?

以前沒有形成政策導(dǎo)向，實踐在體制和政策障礙夾縫中探索，此次《意見》明確推進思路和范圍

環(huán)境保護部從十幾年前就開始推動第三方治理，一些地方政府和企業(yè)也積極響應(yīng)。但現(xiàn)實中，第三方治理仍然發(fā)展緩慢。

據(jù)估計，我國工業(yè)污染占總污染的70%，是環(huán)境污染的主要來源。第三方治理主要針對工業(yè)領(lǐng)域，但我國目前工業(yè)污染治理設(shè)施的社會化運營比例仍相對較低，只有5%左右。相比之下，城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的社會化運營比例已經(jīng)達到50%左右。

對此，胥樹凡認為，第三方治理多年來發(fā)展緩慢的原因是以前還沒有形成主要的政策導(dǎo)向，一些地方和企業(yè)發(fā)展第三方治理是在體制和政策障礙的夾縫中探索，遇到過很多問題。但是，這些問題是政策缺失造成的，不是治理模式的先天缺陷。

2014年9月，“企業(yè)環(huán)境污染第三方治理”得到國家高層批示，國家政策導(dǎo)向得以明確。近日，國務(wù)院出臺的《意見》再次提出，第三方治理是推進環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。要以環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域為重點，以市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，營造有利的市場和政策環(huán)境，改進政府管理和服務(wù)，健全第三方治理市場，不斷提升我國污染治理水平。

同時，《意見》提出了主要目標(biāo)，到2020年，環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點領(lǐng)域第三方治理取得顯著進展，污染治理效率和專業(yè)化水平明顯提高，社會資本進入污染治理市場的活力進一步激發(fā)。

模式推行如何消除誤解?

收費定價成為市場行為，責(zé)任追究主體明確，環(huán)境監(jiān)管更加集中

盡管《意見》提出了第三方治理的發(fā)展目標(biāo)，但業(yè)界擔(dān)心由于思想觀念影響，傳統(tǒng)環(huán)境保護發(fā)展模式下的既得利益者和一些有“懶政”思想的地方政府等，并不能積極主動地推動第三方治理，以解決新形勢下的環(huán)境問題。

“政府對環(huán)境治理的緊迫性應(yīng)該比企業(yè)更強，而有些地方政府既不把市場放給社會，自己又管不了，反而認為第三方治理模式存在問題。”胥樹凡說。他總結(jié)了一些對第三方治理的質(zhì)疑，主要包括污染治理服務(wù)收費定價難、違法排污責(zé)任主體確定難、政府環(huán)境監(jiān)管難等。

“這是站在舊的環(huán)境治理模式下，看第三方治理這個新事物所造成的誤解。其實，這些困難在之前的其他治理模式中也存在，并不是第三方治理帶來的新問題。”胥樹凡認為，反而是第三方治理為解決這些問題找到了出路。

首先，對于污染治理收費定價問題。實行第三方治理后，無論政府和企業(yè)購買第三方服務(wù)，都不再是通過行政手段定價或不透明的手段定價，而是通過市場定價形成合理的價格，能夠客觀反映環(huán)境污染治理的實際需求。定價成為市場行為后，治理的價格會日漸公平合理，政府只需要保障公平競爭即可。

第二，對于違法排污的責(zé)任追究問題。第三方治理是把企業(yè)污染治理的直接責(zé)任通過經(jīng)濟支付的方式轉(zhuǎn)移給第三方，屬于民事轉(zhuǎn)讓。因此，違法排污的責(zé)任也隨之轉(zhuǎn)移給第三方。在第三方治理的模式下，生產(chǎn)企業(yè)僅僅是污染物的生產(chǎn)者，第三方治理者才是法律意義上的排污者，應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。從法理和現(xiàn)有法律看，法律主體非常明確。

第三，對于政府環(huán)境監(jiān)管問題，把過去由政府直接負責(zé)的公共性環(huán)境污染治理，如污水垃圾處理等，轉(zhuǎn)變成第三方治理，避免了政府本身的行政干擾和保護。第三方治理模式下，服務(wù)與被服務(wù)的方式更有利于政府實施監(jiān)管。特別是對工業(yè)園區(qū)，過去要面對每一個排污企業(yè)，現(xiàn)在集中監(jiān)管第三方治理公司更容易。

此次發(fā)布的《意見》也針對這些問題做出了規(guī)定。比如針對收費定價問題，提出完善價格和收費政策;針對違法排污的責(zé)任追究問題，提出明確相關(guān)方責(zé)任，并規(guī)范合作關(guān)系;針對監(jiān)管問題，強調(diào)完善監(jiān)管體系。

創(chuàng)新制度下政府部門要做什么?

做好監(jiān)管者，探索監(jiān)管考核機制和服務(wù)模式，引入第三方考核體系

《意見》指出，要以環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域為重點，以市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向。一是要推進環(huán)境公用設(shè)施投資運營市場化，二是要創(chuàng)新企業(yè)第三方治理機制，在工業(yè)園區(qū)、重點行業(yè)積極培育第三方治理的新模式、新業(yè)態(tài)，選擇有條件的地區(qū)和行業(yè)，探索實施限期第三方治理。

不過，全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華指出，市政領(lǐng)域市場基本已被搶占完，今后，環(huán)境企業(yè)的市場將主要在工業(yè)治污領(lǐng)域。相比市政領(lǐng)域，環(huán)境企業(yè)參與工業(yè)治污的收益也會更高。

環(huán)境保護部科技標(biāo)準(zhǔn)司科技處處長馮波強調(diào)，在工業(yè)企業(yè)中推進第三方治理，要避免混淆購買主體。企業(yè)治污合同的甲乙方分別是排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司，前者為第一方，后者為第三方。目前，國內(nèi)都在避免第一方和第二方的說法，實際上，要明確作為監(jiān)管者的地方政府是第二方。

“在普通的企業(yè)污染治理中，政府與合同無關(guān)，只起到裁判員的作用。只有在歷史遺留問題中，政府負責(zé)兜底時才可以作為第一方即合同的甲方。”馮波說。

胥樹凡表示，在新的環(huán)境保護模式下，政府需要創(chuàng)新制度更好地推動第三方治理。下一步，在工業(yè)園區(qū)推廣第三方治理也將成為環(huán)保部門的工作重點。環(huán)境保護部將建立生態(tài)工業(yè)園區(qū)，繼續(xù)推進環(huán)境服務(wù)業(yè)試點。

“以后要開展地方試點，進行政策機制、監(jiān)管機制、考核機制和服務(wù)模式的探索。對現(xiàn)有的試點加強跟蹤檢查，總結(jié)交流經(jīng)驗。”他說。

對于《意見》中提出的“進一步激發(fā)社會資本進入污染治理市場的活力”，胥樹凡此前也曾建議政府可以建立一個平臺，嘗試建立公共環(huán)�；�金、股份制、股權(quán)抵押等可行的模式，制定完善政策保障措施，以及采取公開、透明的監(jiān)督手段，鼓勵民間資本進入環(huán)保市場等。

然而，他認為要求地方政府把市場讓出來，讓國企和民企在同一平臺公平競爭，享受同等的金融等待遇，避免所有制歧視，這一點較為困難。

此外，環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)管要建立嚴格的第三方治理績效考核機制。同時引入糾紛仲裁機制和第三方考核體系，明確相關(guān)方權(quán)利責(zé)任義務(wù)，建立問責(zé)機制，保障考核的公開性、透明度，接受公眾監(jiān)督。

E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院執(zhí)行院長薛濤認為， 環(huán)保部門監(jiān)管到位，不但可以讓以前只建設(shè)不運營的環(huán)保設(shè)施真正進入運營狀態(tài)，還會促使工業(yè)企業(yè)在環(huán)保設(shè)施建設(shè)階段選擇更合理的工藝設(shè)計，選擇更優(yōu)秀的環(huán)境服務(wù)公司。“而要引入第三方專業(yè)機構(gòu)，幫助處理合同簽訂和執(zhí)行中的問題，還需要一個過程。”薛濤說。