將環(huán)境修復(fù)納入其中
 

《意見》指出，對(duì)以（地方）政府為責(zé)任主體的城鎮(zhèn)污染場(chǎng)地治理和區(qū)域性環(huán)境整治等，采用環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)（合同環(huán)境服務(wù)）等方式引入第三方治理。鼓勵(lì)地方政府引入環(huán)境服務(wù)公司開展綜合環(huán)境服務(wù)。

E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示，在財(cái)政部2014年《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》中，環(huán)境治理被列入政府購(gòu)買服務(wù)的范圍，但該辦法重在政府采購(gòu)的程序，對(duì)環(huán)境治理未有任何展開論述。

“新《環(huán)保法》要求以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為效果導(dǎo)向，同時(shí)以地方政府為責(zé)任主體，這其中蘊(yùn)含環(huán)境修復(fù)的需求非常巨大，被認(rèn)識(shí)到只是早晚的事。”薛濤表示。

“環(huán)境修復(fù)這一概念這次和市政公用設(shè)施建設(shè)以及工業(yè)園區(qū)污染治理被提到了相同的高度，這表明政府對(duì)環(huán)境修復(fù)的認(rèn)識(shí)逐漸深刻。”薛濤表示，但是和市政公用設(shè)施建設(shè)以及工業(yè)污染治理不同，環(huán)境修復(fù)目前在國(guó)內(nèi)并沒有形成完善的商業(yè)模式，也沒有非常成熟的案例可以借鑒。“環(huán)境修復(fù)的產(chǎn)值效率不如市政公用設(shè)施建設(shè)和工業(yè)污染治理高，這也是之前資本不愿進(jìn)入的一個(gè)重要原因。”

薛濤指出，在環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域，由于之前的不成熟，包括技術(shù)方案、招標(biāo)方式、考核方式、監(jiān)督方式等方面的工作下一步也有待細(xì)化。

概念有待進(jìn)一步厘清

然而，對(duì)于此次《意見》的發(fā)布，也有不少人士對(duì)《意見》提出疑問。長(zhǎng)期從事環(huán)保投融資咨詢的濟(jì)邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎就是其中之一。

“此次發(fā)布的《意見》提及的第三方治理，在定義上未能闡明環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化與住建部的特許經(jīng)營(yíng)有什么區(qū)別和聯(lián)系，也不清楚與財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委力推的PPP（公私合作模式）有什么關(guān)系。”張燎在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示。

張燎對(duì)記者舉了個(gè)例子，比如城市污水處理，在2004年，住建部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》就已經(jīng)明確了屬于特許經(jīng)營(yíng)管理范疇。而在2014年12月財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》、國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》以及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014版）》都明確將城市污水處理納入PPP范疇。而在國(guó)務(wù)院此番發(fā)布的《意見》中又將城市污水處理歸入了第三方治理中的環(huán)境公用設(shè)施范疇。

“定義的模糊首先是概念混淆�，F(xiàn)在很多地方政府本來就對(duì)特許經(jīng)營(yíng)和PPP還沒有吃透，再加上個(gè)第三方治理，對(duì)他們來說，多了個(gè)新名詞，更是吃不準(zhǔn)。”張燎如是說。

“各部委在發(fā)布文件時(shí)，都會(huì)有各自的話語(yǔ)和概念體系，在管理流程以及相應(yīng)的推進(jìn)激勵(lì)措施上也會(huì)有區(qū)別。地方實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目，需要適應(yīng)相應(yīng)部委的話語(yǔ)體系，按照相應(yīng)流程完成整個(gè)過程。現(xiàn)在同樣一個(gè)項(xiàng)目有了多套話語(yǔ)體系，這讓地方政府在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)更加無所適從。”張燎解釋。

“不僅如此，在一些項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)際操作層面上遇到困難或者沖突，各方需要尋找依據(jù)進(jìn)行解決時(shí)，這時(shí)有了好幾個(gè)解釋，會(huì)使原本簡(jiǎn)單的問題更難以解決。因?yàn)槿狈η逦�的可依憑的法規(guī)政策文件去進(jìn)行裁決。”張燎對(duì)此表示擔(dān)憂。

“這種多部門的職責(zé)重疊，很容易形成‘多龍治水’的局面，也會(huì)消耗更多的行政管理資源，‘扯皮’情況可能頻頻發(fā)生。”張燎透露。

可在稅務(wù)優(yōu)惠政策上多“著墨”
 

《意見》指出，要加大財(cái)稅支持力度。對(duì)符合條件的第三方治理項(xiàng)目給予中央資金支持，有條件的地區(qū)也要對(duì)第三方治理項(xiàng)目投資和運(yùn)營(yíng)給予補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。積極探索以市場(chǎng)化的基金運(yùn)作等方式引導(dǎo)社會(huì)資本投入，健全多元化投入機(jī)制。研究明確第三方治理稅收優(yōu)惠政策。

“這里的稅收優(yōu)惠政策，并沒有展開講。若能將對(duì)治污企業(yè)的稅收進(jìn)行一定優(yōu)惠，那么對(duì)第三方治理市場(chǎng)的發(fā)展將起到推動(dòng)作用。”張燎認(rèn)為。

“目前來看，未來第三方治理很有可能出現(xiàn)新增稅負(fù)的現(xiàn)象。有人會(huì)問，新增稅負(fù)從何說起？其實(shí)這主要存在于排污企業(yè)和治污企業(yè)之間。”張燎指出，“原來對(duì)污染進(jìn)行治理，是排污企業(yè)內(nèi)部成本的一部分�，F(xiàn)在將這部分業(yè)務(wù)外包給治污企業(yè)，這就出現(xiàn)了新的納稅主體（治污企業(yè)）。一方面，排污企業(yè)仍然需要掏錢請(qǐng)第三方公司來治污，仍需要付出治污成本，而這部分治污成本外部化后，治污公司仍需繳稅。這就是因污染治理外部化新增的稅負(fù)，最終要由排污企業(yè)承擔(dān)。這里面，有流轉(zhuǎn)稅，也有所得稅。”“其實(shí)，政府推行環(huán)境污染第三方治理在于專業(yè)治污，而不在于多收稅。而如果能對(duì)治污企業(yè)的稅負(fù)進(jìn)行減免，那么這部分減免的成本也會(huì)反映到治污項(xiàng)目報(bào)價(jià)上，價(jià)格更低更有吸引力，進(jìn)而增強(qiáng)排污企業(yè)選擇第三方治理的積極性。”張燎表示。

謹(jǐn)慎使用“價(jià)格”杠桿
 

《意見》指出，要完善價(jià)格和收費(fèi)政策。加大差別電價(jià)、水價(jià)實(shí)施力度。提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行差別化排污收費(fèi)。完善污水、垃圾處理收費(fèi)政策，適當(dāng)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，逐步覆蓋全處理成本。嚴(yán)格落實(shí)垃圾發(fā)電價(jià)格政策。建立健全鼓勵(lì)使用再生水、促進(jìn)垃圾資源化的價(jià)格機(jī)制。全面落實(shí)燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫、脫硝、除塵等環(huán)保電價(jià)政策。

“提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，可以更好地體現(xiàn)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。原先這部分價(jià)格比較低，基本不能覆蓋成本。這其實(shí)是將外部化的排污成本逐漸通過價(jià)格體現(xiàn)出來。”薛濤認(rèn)為。

對(duì)此，張燎也表示贊同。然而，張燎對(duì)“加大差別電價(jià)和水價(jià)實(shí)施力度”提出質(zhì)疑。

“對(duì)治污企業(yè)實(shí)施差別電價(jià)和差別水價(jià)，其實(shí)在其他行業(yè)也實(shí)施過。但是差別價(jià)格背后的實(shí)質(zhì)，其實(shí)就是由一個(gè)部門補(bǔ)貼另一個(gè)部門，差別電價(jià)就是電力公司補(bǔ)貼，差別水價(jià)就是供水公司補(bǔ)貼。這是對(duì)市場(chǎng)要素價(jià)格的扭曲。其實(shí)治污企業(yè)的生產(chǎn)成本本身也是排污企業(yè)的排污成本。排污企業(yè)既然有了排污，根據(jù)‘誰污染誰付費(fèi)’的原則，這部分成本本來就應(yīng)該排污企業(yè)承擔(dān)。只不過過去因?yàn)楸O(jiān)管缺位，這部分成本沒有真正體現(xiàn)出來。”張燎認(rèn)為。

 同時(shí)張燎也指出，“根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)來看，差別價(jià)格政策的實(shí)施，會(huì)帶來很多附加的管理成本，如為了防止‘鉆空子’騙補(bǔ)增加的行政成本。最后效果并不盡如人意。”